Sonntägliche Ladenöffnungen zur Corona-Kompensation (1)

Von den durch die niedersächsische Corona-Verordnung verhängten Ladenschließungen sind besonders die örtlichen, oft noch inhabergeführten Einzelhandelsgeschäfte in den Innenstädten betroffen. Kommunale Pläne, zur Kompensation ihrer wirtschaftlichen Einbußen zusätzliche sonntägliche Ladenöffnungen zuzulassen, haben vor den Oberverwaltungsgerichten in Lüneburg und Münster nicht bestehen können. Der Beitrag untersucht, welche Handlungsmöglichkeiten den Kommunen und dem Landesgesetzgeber aufgrund der verfassungsrechtlichen Ausgangslage noch verbleiben, um zumindest teilweise oder temporäre Sonntagsöffnungen zuzulassen. Teil 1 der Reihe beschäftigt sich mit dem rechtlichen Rahmen des Sonn- und Feiertagsschutzes.

I. Rechtlicher Rahmen des Sonn- und Feiertagsschutzes

Verfassungsrechtlich wird der Sonn- und Feiertagsschutz über den durch Art. 140 GG inkorporierten Art. 139 WRV gewährleistet, wonach Sonntage und staatlich anerkannte Feiertage „als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung geschützt“ sind. Der durch Art. 139 WRV vermittelte Schutzauftrag verpflichtet den Staat, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um den Sonn- und Feiertagsschutz zu gewährleisten.¹ Sonntage sollen der werktäglichen Geschäftigkeit grundsätzlich entzogen sein und für alle verbindliche Tage der Besinnung bleiben.² Dabei werden nicht nur religiöse Zwecke, sondern auch sozialpolitische bzw. weltlich-soziale Zwecke verfolgt.³ In verfassungsdogmatischer Perspektive konkretisiert Art. 139 WRV somit das Sozialstaatsprinzip und verstärkt den Grundrechtsschutz wie bspw. die körperliche Unversehrtheit (bzgl. Regeneration), den Schutz von Ehe und Familie oder die Vereinigungsfreiheit (bzgl. gewerkschaftlicher Aktionen an arbeitsfreien Tagen).⁴

Vor diesem Hintergrund ermöglicht der Sonn- und Feiertagsschutz nicht nur allein eine ungestörte Religionsausübung an diesen Tagen, sondern dient auch der Ruhe und Erholung sowie dem Familien und Vereinsleben, wobei in der Literatur „angesichts der fortschreitenden Entchristlichung der Bevölkerung“⁵ von einigen Autoren sogar bereits ein Überwiegen der nichtreligiösen Zwecke angenommen wird.⁶ In Niedersachsen erfährt der Sonn- und Feiertagsschutz mangels landesverfassungsrechtlicher Vorgaben⁷ eine Konkretisierung allein auf einfachgesetzlicher Ebene. Nachdem die früher dem Bund zufallende Gesetzgebungskompetenz zur Regelung des Ladenschlusses⁸ im Zuge der Föderalismusreform I im Jahr 2006 auf die Länder übertragen worden war,⁹ hat Niedersachsen bereits 2007 hiervon Gebrauch gemacht und das NLöffVZG¹⁰ erlassen.

Nach § 4 NLöffVZG gilt eine grundsätzliche Sonn- und Feiertagsruhe, von der bestimmte Verkaufsstellen wie bspw. Apotheken, Tankstellen oder Bahnhofsverkaufsstellen generell sowie, unter näher bestimmten Voraussetzungen, auch weitere Verkaufsstellen, z. B. Hofläden oder Blumenläden, zumindest temporär und außerhalb der ortsüblichen Gottesdienstzeiten ausgenommen sind. Darüber hinaus sind weitere Ausnahmen von der Sonntagsschließung auf Antrag zulässig, namentlich wenn ein rechtfertigender besonderer Anlass vorliegt, wenn ein den Sonntagsschutz überwiegendes öffentliches Interesse an der Belebung der Gemeinde oder eines Ortsbereichs besteht oder wenn ein sonstiger rechtfertigender Sachgrund vorliegt (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 NLöffVZG).

Hiervon ausgenommen sind wiederum bestimmte Feiertage, z. B. Ostersonntag oder die Adventssonntage (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 2 NLöffVZG). Zudem sind gemeindeweit höchstens sechs Sonntagsöffnungen pro Jahr erlaubt, von denen maximal vier denselben Ortsteil betreffen dürfen (§ 5 Abs. 1 Satz 3 NLöffVZG). Zeitlich darf die Öffnung nicht länger als sechs Stunden andauern, die wiederum „außerhalb der ortsüblichen Gottesdienstzeiten liegen sollten“ (§ 5 Abs. 1 Satz 6 NLöffVZG). Zusätzlich bietet auch § 5 a NLöffVZG die Möglichkeit einer Zulassung der Verkaufsstellenöffnung an Sonn- und Feiertagen, „wenn dies im dringenden öffentlichen Interesse erforderlich ist“.

II. Verfassungsgerichtliche Rechtsprechung

Nähere verfassungsrechtliche Konturen hat der Sonn- und Feiertagsschutz durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erhalten. Das BVerfG folgert aus der Konkretisierung, die das einheitliche Grundrecht¹¹ der Glaubens- und Bekenntnisfreiheit und der ungestörten Religionsausübung (Art. 4 Abs. 1 und 2 GG) im Wege der Übernahme der staatskirchenrechtlichen Bestimmung durch Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV erfahren hat, dass dem Gesetzgeber ein Schutzauftrag zugunsten der Sonn- und Feiertage zukomme, aufgrund dessen er zumindest ein Mindestschutzniveau zu gewährleisten habe.¹² Wie bereits die unbestimmte Maßgabe „Mindestniveau“ zeigt, kommt dem Gesetzgeber dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu.¹³ Das BVerfG gibt aber bestimmte Leitlinien vor, indem es den Sonn- und Feiertagsschutz im Sinne eines Regel-Ausnahme-Verhältnisses deutet: Die Regel sei, dass die Sonn- und Feiertage als Tage der Arbeitsruhe gelten müssen. Öffnungen an Sonn- und Feiertagen müssten als Ausnahme für die Öffentlichkeit erkennbar bleiben. Es dürfe also nicht zu einer weitgehenden Gleichstellung der Sonn- und Feiertage mit den Werktagen kommen.¹⁴ Bedeutsamer werde dieser Schutz der Sonn- und Feiertage insbesondere vor dem Hintergrund, dass die werktägliche Ladenöffnung inzwischen häufig auf 24 Stunden ausgedehnt werde, wodurch der Berufsausübungsfreiheit von Verkaufsstelleninhabern und der allgemeinen Handlungsfreiheit von Kunden bereits ausreichend Rechnung getragen werde.¹⁵

In Anbetracht dieser Prämissen sei daher stets ein dem Sonntagsschutz gerecht werdender Sachgrund, der dem Schutz gleich- oder höherwertiger Interessen dient,¹⁶ erforderlich, um nach dem Regel-Ausnahme-Prinzip eine Ausnahme zulassen zu können. „Ein bloß wirtschaftliches Umsatzinteresse der Verkaufsstelleninhaber und ein alltägliches Erwerbsinteresse (Shopping-Interesse) potenzieller Käufer genügen grundsätzlich nicht.“¹⁷ Vor allem die mit einer flächendeckenden und den gesamten Einzelhandel betreffenden Sonn- oder Feiertagsöffnung verbundene Geschäftigkeit und sonstige Betriebsamkeit (z. B. Straßenverkehr, Personennahverkehr) präge maßgeblich den Charakter des Tages mit öffentlicher Wirkung und lasse das Leitbild eines verbindlichen Tages der Arbeitsruhe deutlich in den Hintergrund treten. Darum müssten zur Rechtfertigung Sachgründe von besonderem Gewicht vorliegen, die über das gewerbliche Umsatzinteresse und das Shoppinginteresse hinausgehen.¹⁸ Dies sei anders bei der im Grundsatz akzeptierten sonn- und feiertäglichen Betriebsamkeit in der Industrie oder in Krankenhäusern, die sich dadurch, dass sie der Wahrnehmung der Öffentlichkeit weitestgehend entzogen sei, nicht öffentlich prägend auf das Bild des Sonn- und Feiertages als Tag der Arbeitsruhe auswirke.¹⁹

III. Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts

Mit dem speziellen Problem einer sonntäglichen Ladenöffnung des Einzelhandels zur Kompensation von wirtschaftlichen Verlusten, die durch die erzwungenen Schließungen während der Corona-Krise eingetreten sind, hat sich mittlerweile auch die oberverwaltungsgerichtliche Rechtsprechung befassen müssen. Tatbestandlicher Ausgangspunkt waren Allgemeinverfügungen, die entsprechende Sonntagsöffnungen erlaubten. Sowohl das NdsOVG als auch das OVG NRW haben im Verfahren einstweiligen Rechtsschutzes derartige Sonntagsöffnungen als nicht zulässig angesehen, weil – insoweit ganz auf der Argumentationslinie des BVerfG – eine allgemeine sonntägliche Ladenöffnung zur wirtschaftlichen Kompensation coronabedingter Ladenschließungen dem verfassungsrechtlich vorgegebenen Regel-Ausnahme-Verhältnis und dem hierdurch geforderten Mindestniveau an Sonntagsschutz nicht gerecht werde.²⁰ Ausgangspunkt für die verwaltungsrechtliche Beurteilung des NdsOVG ist zunächst das NLöffVZG und die Frage, ob die Öffnung von Verkaufsstellen zur Kompensation von Verlusten aus dem coronabedingten Shutdown ein hinreichend gewichtiger „sonstiger rechtfertigender Sachgrund“ i. S. d. § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 NLöffVZG ist, was das Gericht verneint.²¹

Die behördlicherseits angeführten Gründe – Ausgleich der pandemiebedingten wirtschaftlichen Einbußen des Einzelhandels, Dringlichkeit einer Konjunkturförderung, Stabilisierung der örtlichen Nahversorgung, Konsumsteigerung durch Einkaufserlebnis für Familien²² – sah das NdsOVG nicht als ausreichend an, um das verfassungsrechtlich geforderte Mindestniveau des Sonntagsschutzes zu wahren. Denn sie könnten jeden Sonntag landes- und bundesweit angeführt werden, womit aber das verfassungsrechtlich geforderte Regel-Aus- nahme-Verhältnis nicht mehr erkennbar sei.²³ Der Sonntagsschutz wiege auch während der Corona-Pandemie nicht geringer, womit insbesondere gebietsweite, gegenständlich uneingeschränkte und nicht anlassbezogene Ladenöffnungen ganz besonders gewichtiger Sachgründe bedürften.²⁴ Insoweit könnten aber das „bloß wirtschaftliche Umsatzinteresse von Verkaufsstelleninhabern und ein alltägliches Erwerbsinteresse potentieller Käufer grundsätzlich nicht genügen, um Ausnahmen von dem verfassungsunmittelbar verankerten Schutz der Arbeitsruhe und der Möglichkeit zur seelischen Erhebung an Sonn- und Feiertagen zu gestatten“.²⁵ Mit diesen Überlegungen rekurriert das NdsOVG zum einen auf die vorstehend geschilderten verfassungsrechtlichen Maßstäbe des Bundesverfassungsgerichts und die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Ladenöffnung an Sonn- und Feiertagen.²⁶ Dieses hatte die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Sonntagsschutzes zuletzt Mitte 2020 für den Sachgrund anlassbezogener Ladenöffnungen (in Nds: § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NLöffVZG) besonders restriktiv ausgelegt.

Es verlangte im Sinne seiner früheren Annex-Rechtsprechung,²⁷ dass die betreffende Veranstaltung das öffentliche Bild des Sonntags prägen und größere Besucherströme als die Ladenöffnung anziehen müsse. Die Ladenöffnung habe sich daher als bloßer Annex zur Veranstaltung auf den zeitlichen und räumlichen Rahmen zu beschränken, der durch die Veranstaltung vorgegeben werde.²⁸ Vor diesem Hintergrund ist die Annahme des NdsOVG nur konsequent, dass das Einkaufsgeschehen im Falle einer gebietsweiten Ladenöffnung ohne eine den zeitlichen und örtlichen Umfang rechtfertigende konkrete Anlassveranstaltung den Sonntag so sehr prägen würde, dass keine Unterschiede zur werktäglichen Geschäftigkeit mehr erkennbar seien.²⁹ Während bei Sonntagsöffnungen, die auf einen bestimmten Anlass, z. B. eine Großveranstaltung, zurückzuführen seien, die Sonntagsprägung von der Veranstaltung selbst ausgehen müsse,³⁰ habe eine anlassunabhängige Sonntagsöffnung der Einzelhandelsgeschäfte selbst eine den Charakter des Tages prägende Bedeu- tung. Denn im Falle anlassloser Ladenöffnung löse nicht etwa eine große Sonntagsveranstaltung, sondern das Handelsgeschehen als solches, das nach Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV am Sonn- und Feiertag aber eigentlich ruhen solle, die Anziehungskraft für das Publikum aus.³¹ Zum anderen liegt die Argumentation des NdsOVG damit auch auf der Linie der Entscheidungspraxis des OVG NRW, das zuletzt knapp einen Monat vor der Entscheidung des NdsOVG ebenfalls den verfassungsrechtlich gebotenen Ausnahmecharakter und die daraus folgende besondere Legitimationsbedürftigkeit solcher anlassbezogener Sonntagsöffnungen betont hatte.

In einer vergleichbaren Konstellation, bei der es auch darum gehen sollte, die wirtschaftlichen Auswirkungen der Corona-Pandemie und die flächendeckende Gefährdung des stationären Einzelhandels durch Zulassung von Sonntagsöffnungen auszugleichen, hatte es ebenfalls betont, dass ein Unterschied zur werktäglichen Geschäftigkeit gerade nicht mehr erkennbar sei.³² Die benannten Sachgründe könnten bundesweit und für jeden Sonntag angeführt werden, weshalb das verfassungsrechtlich determinierte Regel-Ausnahme- Verhältnis nicht gewahrt werden könne, bei dem die Ausnahme vom Sonntagsschutz als solche erkennbar sein müsse. Das OVG NRW hat darüber hinaus im Wege einer verfassungskonformen Auslegung der nordrhein-westfälischen Ausnahmetatbestände in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 bis 5 LÖG NRW³³ den Grundsatz entwickelt, dass ein öffentliches Interesse für die Sonn- und Feiertagsöffnung nur bestehen könne, soweit „aus anderen Gründen ohnehin mit einem besonderen Besucherinteresse zu rechnen ist“.³⁴ Demnach wäre sogar jegliche Sonntagsöffnung, also nicht nur im Falle einer anlassbezogenen Sonntagsöffnung (§ 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW, vergleichbar mit § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NLöffVZG), stets nur aus besonderem Anlass, d. h. als Annex zu einer örtlichen Veranstaltung zulässig, die ihrerseits einen beträchtlichen Besucherstrom anzieht³⁵ – eine restriktive Auslegung des vom BVerfG betonten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Formulierung des sonn- und feiertagsrechtlichen Mindestschutzes,³⁶ die vom BVerwG in einem anderen Verfahren aber revisionsrechtlich nicht beanstandet worden ist.³⁷

 

Anmerkung der Redaktion: Der Beitrag wird fortgesetzt.

VBlNds 4/2021

 

1 BVerfGE 87, 363, 393.

2 BVerfGE 125, 39, 75, 85 f.

3 BVerfGE 125, 39, 80 ff.; Ehlers, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 139 WRV, Rn. 1; Korioth, in: Maunz/Dürig, GG, 92. EL August 2020, Art. 139 WRV, Rn. 1.

4 BVerfGE 125, 39, 79, 82; Ehlers, in: Sachs (Fn. 3), Art. 139 WRV, Rn. 1; Morlok, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2018, Art. 139 WRV, Rn. 10.

5 Korioth, in: Maunz/Dürig (Fn. 4), Art. 139 WRV, Rn. 3.

6 Vgl. Reimer/Roth, DÖV 2020, 845, 855; Korioth, in: Maunz/Dürig (Fn. 4), Art. 139 WRV, Rn. 3.

7 Die Verfassungen einiger anderer deutscher Länder wiederholen den Normtext des Art. 139 WRV wörtlich (vgl. z. B. Art. 53 HessVerf oder Art. 147 BayVerf) oder sinngemäß (Art. 35 Abs. 1 BerlVerf oder Art. 55 Abs. 3 BremVerf).

8 Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG a. F.

9 Vgl. Art. 1 Nr. 7 Buchstabe a) gg) des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes v. 28.08.2006, BGBl. I S. 2034, 2035.

10 Niedersächsisches Gesetz über Ladenöffnungs- und Verkaufszeiten v. 08.03.2007 (Nds. GVBl. 2007, S. 111), zul. geänd. durch Gesetz v. 15.05.2019 (Nds. GVBl. S. 80).

11 St. Rspr., vgl. BVerfGE 24, 236, 245, zuletzt BVerfGE 108, 282, 297. Danach kommt Art. 4 Abs. 2 GG nur deklaratorische Bedeutung zu.

12 BVerfGE 87, 363, 393; 125, 39, 77, 79, 84. So auch BVerwG, Urt. v. 22.06.2020 – 8 CN 3.19, NWVBl. 2020, 503, 504.

13 BVerfGE 125, 39, 78.

14 BVerfGE 125, 39, 87; 87, 363, 393; 111, 10, 53.

15 BVerfGE 125, 39, 92 f.

16 BVerfGE 125, 39, 85; 111, 10, 50.

17 BVerfGE 125, 39, 87.

18 BVerfGE 125, 39, 87 f., 90 f.

19 BVerfGE 125, 39, 86 f.

20 NdsOVG, Beschl. v. 10.09.2020 – 7 ME 89/20 – in diesem Heft, S. 122 ff. = NordÖR 2020, 588; OVG NRW, Beschl. v. 03.09.2020 – 4 B 1253/20.NE, BeckRS 22796 Rn. 16; OVG NRW, Beschl. v. 09.10.2020 – 4 B 1529/20.NE, BeckRS 28428 Rn. 4; OVG NRW, Beschl. v. 15.10.2020 – 4 B 1374/20.NE, BeckRS 28429 Rn. 4.

21 NdsOVG, Beschl. v. 10.09.2020 – 7 ME 89/20 – in diesem Heft, S. 122 ff. = NordÖR 2020, 588.

22 Ausführlich rekapituliert von der Vorinstanz, VG Oldenburg, Beschl. v. 10.09.2020 – 7 ME 89/20, BeckRS 2020, 22376, Rn. 20 – 22.

23 NdsOVG, Beschl. v. 10.09.2020 – 7 ME 89/20 – in diesem Heft, S. 122 ff. = NordÖR 2020, 588, 588 f. So auch OVG NRW, Beschl. v. 03.09.2020 – 4 B 1253/20.NE, BeckRS 22796 Rn. 19.

24 NdsOVG, Beschl. v. 10.09.2020 – 7 ME 89/20 – in diesem Heft, S. 122 ff. = NordÖR 2020, 588, 588 f.

25 NdsOVG, Beschl. v. 10.09.2020 – 7 ME 89/20 – in diesem Heft, S. 122 ff. = NordÖR 2020, 588, 589.

26 So zuletzt etwa BVerwG, Urt. v. 22.06.2020 – 8 CN 3.19, NWVBl. 2020, 503.

27 BVerwG, Urt. v. 11.11.2015 – 8 CN 2/14 – NVwZ 2016, 689, 691 f.; BVerwG, Urt. v. 12.12.2018 – 8 CN 1/17 –, NVwZ 2019, 964, 966 f.

28 Vgl. BVerwG, Urt. v. 22.06.2020 – 8 CN 3.19, NWVBl. 2020, 503, 504 f.

29 NdsOVG, Beschl. v. 10.09.2020 – 7 ME 89/20 – in diesem Heft, S. 122 ff. = NordÖR 2020, 588, 589.

30 BVerwG, Urt. v. 22.06.2020 – 8 CN 3.19, NWVBl. 2020, 503, 504; OVG NRW, Beschl. v. 06.10.2020 – 4 B 1443/20.NE, BeckRS 25862 Rn. 10; OVG NRW, Beschl. v. 02.10.2020 – 4 B 1420/20.NE, BeckRS 25971 Rn. 10. So auch schon BVerwG, Urt. v. 11.11.2015 – 8 CN 2/14, NVwZ 2016, 689, 691 f.

31 NdsOVG, Beschl. v. 10.09.2020 – 7 ME 89/20 – in diesem Heft, S. 122 ff. = NordÖR 2020, 588, 589.

32 OVG NRW, Beschl. v. 03.09.2020 – 4 B 1253/20.NE, BeckRS 22796 Rn. 16, 19.

33 Gesetz zur Regelung der Ladenöffnungszeiten (Ladenöffnungsgesetz – LÖG NRW) v. 16.11.2006 (GV NRW S. 516), zul. geänd. durch Gesetz v. 22.03.2018 (GV NRW S. 172).

34 OVG NRW, Beschl. v. 16.03.2020 – 4 B 273/20.NE, BeckRS 2020, 4643 Rn. 6.

35 OVG NRW, Beschl. v. 03.09.2020 – 4 B 1253/20.NE, BeckRS 2020, 22796 Rn. 13; OVG NRW, Beschl. v. 27.11.2020 – 4 B 1879/20.NE, BeckRS 33318 Rn. 7.

36 Vgl. BVerfGE 125, 39, 78.

37 BVerwG, Urt. v. 22.06.2020 – 8 CN 3.19, NWVBl. 2020, 503, 506 – Revisionsentscheidung zu OVG NRW, Urt. v. 17.07.2019 – 4 D 36/19.NE („Blaulichtmeile“).

 

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