Gesetzgebungskultur ändern: Welche Praktiken Gesetze verbessern könnten
Folge 2 der Serie Qualität des Rechts
Gesetzgebungskultur ändern: Welche Praktiken Gesetze verbessern könnten
Folge 2 der Serie Qualität des Rechts
Wie eine gezielte Rechtspolitik die Qualität des Rechts verbessern könnte, zeigen die Ergebnisse eines wissenschaftlichen Kolloquiums unter Teilnahme von Wissenschaftlern aus verschiedenen Ländern. Im Mittelpunkt standen kulturelle und politische Veränderungen, die rechtliche Unsicherheit fördern. In Folge 2 der Serie geht es um die Veränderung von Praktiken der Gesetzgebung.
Das Kolloquium vom 26. November 2020 zielte darauf ab, gute Praktiken zu identifizieren, um sie verallgemeinern zu können. Der Ausdruck „Gute Praktiken“ wirft Fragen auf: Er bezeichnet Techniken, Methoden, Verhaltensweisen, die als zufriedenstellend angesehen werden, weil sie positive Auswirkungen auf die Qualität des Rechts oder allgemeiner auf die Rechtssicherheit haben.
Bewährte Praktiken – bestehende oder zu schaffende – können gesetzlich verankert sein, aber von Interesse sind hier diejenigen, die sich nicht ausdrücklich aus Rechtsvorschriften ergeben oder die ohne vorherige Verfassungs-, Gesetzes- oder Regelungsreform umgesetzt werden können. Sie stehen den normativen Akteuren zur Verfügung und hängen wesentlich von deren Willen, ihrer Initiative und den ihnen zur Verfügung stehenden Mitteln ab. Sie sind mit den verschiedenen Phasen im Leben eines Vorschriftentextes verknüpft: Konzeption, Entwurf, Annahme, Verabschiedung, Bewertung, Kontrolle, Anwendung, bzw. stärker zusammengefasst mit seiner Ausarbeitung und Umsetzung. Sie werden im Folgenden nach einem funktionalen Kriterium gruppiert: einerseits solche, die auf die Verbesserung der Zugänglichkeit und Verständlichkeit der Norm abzielen, und andererseits solche, die der Begrenzung der Inflation und der Instabilität von Normen dienen.
Bewährte Verfahren, um die Verständlichkeit von Normen zu verbessern
Es ist wichtig, gute Praktiken zu identifizieren und zu verallgemeinern, um die Zugänglichkeit und Verständlichkeit der Norm zu verbessern. Gute Praktiken können vor allem eine genauere Kenntnis des geltenden Rechts fördern. Dieses Wissen ist als Vorstufe zu jedem Abfassen von Normtexten aufgrund der durch bestimmte Praktiken verursachten Unsicherheiten nicht vollständig gesichert. Aus diesem Grund wurde vorgeschlagen, eine Übersicht über alle noch geltenden Rechtsvorschriften zu erstellen, um diejenigen zu erkennen, die weiterhin in Kraft sind, und diejenigen, die formell aufgehoben werden sollten.
Bewährte Praktiken ermöglichen es auch, den Prozess der Texterstellung zu verbessern, der bekanntlich eine wichtige Rolle für die Qualität der Normerstellung spielt. Sie fördern zum Beispiel den Einsatz von digitalen Werkzeugen. Das System Monalisa (MONtage Assisté en LIgne Structuré et Automatisé), ein vom französischen Senat eingesetztes Vorab-Konsolidierungswerkzeug, ermöglicht dem Verfasser eines Gesetzes, eine genaue Vorstellung davon zu bekommen, wie der endgültige Text aussehen wird; dies ermöglicht ihm, mögliche Anomalien zu vermeiden, zum Beispiel in der Nummerierung.
Ganz allgemein wünscht man sich eine stärkere Einbeziehung der Normadressaten in die Erarbeitung der Normen, eine geringere Inanspruchnahme des beschleunigten Verfahrens, um mehr Zeit für die Erarbeitung von Gesetzen zu haben, oder eine bessere Einhaltung der Gesetzes- und Regelungsbereiche.
Bewährte Praktiken ermöglichen es auch, die Darstellung von Texten zu verbessern: zum Beispiel die Praxis der „Neufassung“ im Recht der Europäischen Union, die es ermöglicht, verstreute Texte zu einem einzigen Text zusammenzufassen und gleichzeitig inhaltliche Änderungen vorzunehmen. Die Einführung der Erläuterung von Verordnungen, eine gute Praxis, die auf andere Verwaltungsakte ausgeweitet werden könnte, oder der so genannte „Lifou-Zähler“ (nummerische Verweise in konsolidierten Rechtsvorschriften auf Änderungsgesetze), benannt nach dem Urteil des Conseil d’État, das zu einer harmonisierten und verständlichen Technik für die Darstellung der für die überseeischen Gebiete geltenden Texte führte.
Schließlich können bewährte Verfahren helfen, den Inhalt von Rechtsnormen an Entwicklungen anzupassen. Dies ist dann der Fall, wenn der Gesetzgeber nicht übermäßig genau vorgeht und dem Adressaten der Norm, sei es eine Einzelperson, ein Unternehmen, eine Gebietskörperschaft oder ein Richter, einen größeren Beurteilungsspielraum lässt. So würden Texte von modellhaften Darstellungen der Rollen ihrer Adressaten profitieren und könnten sich in Richtung eines erhöhten Vertrauens entwickeln, als ein Zeichen dafür, dass Vertrauen, das in einer Marktwirtschaft wie in einer Demokratie zentral ist, auch den Kern der Rechtsstaatlichkeit ausmacht.
Wie man sieht, gibt es eine ganze Reihe von guten Praktiken, die es ermöglichen, die Zugänglichkeit und Verständlichkeit der Norm zu verbessern. Es ist auch wichtig, diejenigen zu identifizieren und zu verallgemeinern, die darauf abzielen, die Inflation und die Instabilität des Standards zu begrenzen.
Begrenzung von Normen-Inflation und -Instabilität
Hier können drei Gruppen von bewährten Verfahren unterschieden werden.
Gruppe 1: Evaluation von Vorschriften stärken
Ziel ist es, unnötige oder schädliche Bestimmungen zu vermeiden. Eine Folgenabschätzung für bestimmte Gesetzesänderungen oder -vorschläge könnte einer allgemeinen Reform in diesem Punkt vorausgehen. Dies kann auch durch bestehende Werkzeuge (z.B. LexImpact) geleistet werden. Mit echten „Optionsstudien“ könnte der Nutzen eines neuen Standards gegen den Status quo eines Gesetzes abgewogen werden. Als Ergebnis dieser Bewertung sollte der Autor eines Textes aufgefordert werden, diesen aufzugeben, sofern sich seine Auswirkungen insgesamt als negativ erweisen.
Bewährte Verfahren wie Ex-post- oder retrospektive Bewertungen tragen zu einer besseren Normgebung bei. So könnte der Öffentlichkeit die Möglichkeit eingeräumt werden, Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der Qualität oder der Anwendung der Norm auf Legifrance sowie auf öffentlichen Websites zu melden, die Informationen für Benutzer bereitstellen (öffentliches Leben, öffentlicher Dienst).
Gruppe 2: Verbesserte Überwachung von Vorschriften oder deren Bewertung
Der Staatsrat (Conseil d’État) könnte den Grundsatz der Rechtssicherheit um eine wirksame Sanktionierung von Fehlern in Rechtsverordnungen anreichern.
Ob eine Behörde eingerichtet werden sollte, die sich speziell der Überwachung der Qualität des Gesetzes widmet, könnte anhand der Verdienste des Regulatory Scrutiny Board (Ausschuss für Regulierungskontrolle) ausgerichtet werden, das der Europäischen Kommission angegliedert ist und eine strenge Kontrolle der Folgenabschätzungen durchführt.
Gruppe 3: Wirksamkeit von Normen fördern
Damit würde ein Beitrag zur Bekämpfung der Gesetzesflut geleistet, da es in manchen Fällen genügt, bestehende Vorschriften besser anzuwenden, damit sie ihre volle Wirkung entfalten. Eine Methode hat sich besonders bewährt: die vom Generalsekretariat der Regierung erstellte Planungstabelle, sobald ein Gesetz veröffentlicht wird. Sie identifiziert die vom Gesetz geforderten Umsetzungsmaßnahmen und benennt innerhalb des federführenden Ministeriums sogar die für jede der Maßnahmen zuständige Abteilung. Diese Methode hat dazu beigetragen, die Durchsetzungsrate von 50-60 Prozent auf 95 Prozent in bestimmten Zeiträumen zu erhöhen.
Die Übernahme spezifischer guter Praktiken wird wahrscheinlich nicht ausreichen, um alle Schwierigkeiten zu lösen. Damit diese bewährten Praktiken effektiv verallgemeinert und aufrechterhalten werden können, müssen sie von einer globaleren Veränderung der Denkmodelle begleitet werden. Um Praktiken zu ändern, müssen Modelle geändert werden.
