Niedersachsen im Ausnahmezustand II (1)

 

Von Experten vorhergesagt, von der Bevölkerung gleichwohl nicht erwartet, ist in Deutschland eine neue Welle von Corona-Infektionen aufgetreten, die erneut Maßnahmen zu ihrer Eindämmung erfordern. War noch in den Sommermonaten die Meinung verbreitet, das Schlimmste sei überstanden, so traf die neue Infektionswelle das Land mit voller Wucht. Gemessen an den statistischen Parametern der Virologie – Zahl der täglichen Infektionen, Inzidenz- und Reproduktionszahl, Zahl der Todesfälle pro 100 000 Einwohner – ist die zweite Welle der Erkrankungen im Vergleich zur ersten nicht minder bedrohlich. Freilich können Krankenhäuser, Behörden und politische Akteure auf Erfahrungen zurückgreifen, die sich seit dem Ausbruch der Epidemie im März dieses Jahres ergeben haben. Während Medien und wissenschaftliche Publizistik sich zunächst in einer Art Schockzustand befunden haben, mehren sich mittlerweile kritische Stimmen gegenüber den in den letzten Monaten geltenden Einschränkungen persönlicher Freiheit.

Im Folgenden sollen die in Niedersachsen bestehende Rechtslage, die Grundsatzentscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts und die in Aussicht stehende Novelle zum Infektionsschutzgesetz referiert werden. Der Inhalt des im Juni 2020 erschienenen Beitrags „Niedersachsen im Ausnahmezustand“ (NdsVBl. 6/2020, S. 165) wird hierbei vorausgesetzt.

I. Die neue Eindämmungsverordnung

1.Der 28. Oktober als Wendepunkt

Am 30.10.2020 erließ das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Gesundheit und Gleichstellung die Niedersächsische Verordnung über Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus SARS-CoV-2 (Niedersächsische Corona-Verordnung).¹ Zwei Tage vorher hatte eine Konferenz der Bundeskanzlerin mit den Ministerpräsidenten der Bundesländer stattgefunden, auf der angesichts der sprunghaft angestiegenen Infektionszahlen Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus beschlossen wurden. Die virtuell abgehaltene Konferenz ist nicht zu verwechseln mit der seit jeher bestehenden, in regelmäßigen Abständen zusammentretenden Ministerpräsidentenkonferenz, die eine Form der Selbstorganisation der Länder darstellt. Vielmehr handelt es sich um ein im Grundgesetz nicht vorgesehenes „Quasiorgan“, das ad hoc nach dem Ausbruch der Pandemie errichtet worden ist und in dem die Bundeskanzlerin und die Ministerpräsidenten die epidemische Lage in der Bundesrepublik erörtern und ggf. gemeinsame Beschlüsse fassen.

Diese Form der Zusammenarbeit von Bund und Ländern hat sich als notwendig erwiesen, weil dem Bund zwar die Gesetzgebungskompetenz für Maßnahmen gegen gemeingefährliche oder übertragbare Krankheiten zufällt (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG), die Länder aber für die Ausführung der Bundesgesetze zuständig sind (Art. 83 GG). Zwar kann der Bundesregierung durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, zur Ausführung von Bundesgesetzen die Befugnis verliehen werden, für besondere Fälle Einzelweisungen zu erteilen (Art. 84 Abs. 5 Satz 1 GG). Hiervon ist im Infektionsschutzgesetz (IfSG) jedoch – trotz entsprechender Bemühungen des Bundesgesundheitsministeriums² – kein Gebrauch gemacht worden. Die Länder sind deshalb verfassungsrechtlich in der Lage, eigene Wege der Epidemiebekämpfung zu gehen. Die für die Sommermonate kennzeichnenden „Lockerungen“ schienen durch geringere Infektionszahlen gerechtfertigt – wenn nicht geboten – zu sein, sodass weithin der Eindruck entstand, die Epidemie sei in Deutschland im Wesentlichen überwunden. Umso überraschender traf die Öffentlichkeit die im Oktober einsetzende – von Experten freilich vorausgesagte – zweite Welle der Pandemie, als deren Ergebnis die am 28. Oktober beschlossenen Einschränkungsmaßnahmen gelten dürfen.

Es wäre wohlfeil, gegenüber den verantwortlichen Amtsträgern den Vorwurf zu erheben, zu spät reagiert und damit den exponentiellen Anstieg der Infektionszahlen nicht verhindert zu haben. Wie die Bundeskanzlerin auf der nach Abschluss der Konferenz abgehaltenen Pressekonferenz freimütig einräumte, hätte es vor dem nachweisbaren Anstieg der Infektionszahlen an der Zustimmung der Bevölkerung für erneute Einschränkungen gefehlt, sodass diese politisch nicht durchsetzbar gewesen wären. Damit war das Dilemma, in dem sich politische Entscheidungsträger stets befinden, in aller Offenheit bezeichnet. Nach den schmerzlichen Erfahrungen des ersten „Lockdowns“ im Frühjahr wären rechtzeitige Einschränkungsmaßnahmen, die aus Expertensicht gewiss zu empfehlen waren, in der Bevölkerung nicht durchsetzbar gewesen. Die Konferenz der Ministerpräsidenten vom 28. Oktober und die anschließende Pressekonferenz stellen einen ähnlichen Wendepunkt dar wie die Erklärung der Bundeskanzlerin vom 11.03.2020. Im Unterschied zu früheren Zusammenkünften der Bundeskanzlerin mit den Ministerpräsidenten wurde nunmehr ein für alle Bundesländer verbindliches Vorgehen beschlossen.

Auf diese Weise soll der Ausbreitung des Corona-Virus, die teilweise das Zehnfache der Schwellenwerte erreichte, Rechnung getragen, gleichzeitig sollen aber frühere Beschlüsse, die unter anderen Voraussetzungen ergangen sind, nicht diskreditiert werden. So hat die unter Vorsitz der Bundeskanzlerin tagende Konferenz am 06.05.2020 beschlossen, die Entscheidung über die Lockerung der getroffenen Eindämmungsmaßnahmen jeweils den einzelnen Ländern zu überlassen, die hinsichtlich der Inzidenz erhebliche Unterschiede aufwiesen. Der Beschluss stand freilich unter dem Vorbehalt, dass bei Anstieg der Infektionszahlen wiederum zum Mittel des Lockdowns gegriffen werden könne.³ Die Niedersächsische Corona-Verordnung vom 30.10.2020 ist somit Ergebnis der für sämtliche Bundesländer geltenden Beschlüsse und dort mit vergleichbarem Text erlassen worden.⁴ Die zeitliche Abfolge dürfte Beleg dafür sein, dass die Länder die Eindämmungsmaßnahmen in Gestalt der Rechtsverordnungen bereits vorbereitet hatten.

2.Grundzüge der Niedersächsischen Corona-Verordnung

Die Corona-Verordnung (CVO) enthält eine Vielzahl von Geboten. Nach § 1 Satz 1 CVO hat „jede Person … Kontakte zu anderen Personen, die nicht dem eigenen Hausstand angehören, auf ein absolut nötiges Minimum zu reduzieren und darüber hinaus soweit möglich Abstand zu jeder anderen Person einzuhalten“. Kann eine Person den Abstand nicht einhalten, so hat sie eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen (§ 1 Satz 2 CVO). Ergänzt werden diese Gebote durch die Bestimmung, dass jede Person „zudem private Reisen einschließlich tagestouristische Ausflüge sowie private Besuche vermeiden“ soll (§ 1 Satz 4 CVO).

Die Kontaktbeschränkungen und das Abstandsgebot werden im Folgenden durch Ausnahmen eingeschränkt (§ 2 CVO); auch die Verpflichtung, eine Maske zu tragen, unterliegt einer Vielzahl von Ausnahmen (§ 3 Abs. 4 – 6 CVO). Bemerkenswert ist, dass für verantwortliche Personen eine Pflicht statuiert wird, auf die Verpflichtung, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, hinzuweisen und auf die Einhaltung dieser Pflichten hinzuwirken. Für Verkehrsmittel werden diese Pflichten noch präzisiert (§ 3 Abs. 7 CVO). Für den Betrieb öffentlich zugänglicher Einrichtungen mit Kunden- oder Besuchsverkehr wird ein Konzept als verpflichtend vorausgesetzt, das auf Verlangen der zuständigen Behörde vorzulegen ist (§ 4 COV). Der Umsetzung der Hygienekonzepte begegnen wir im Alltag auf Schritt und Tritt, wobei mit Erstaunen und Anerkennung zu vermerken ist, wie rasch sich ganze Wirtschaftsbranchen die Hygienekonzepte zu eigen gemacht haben.

Unter den „Besonderen Vorschriften“ (§ 6 – 17 CVO) findet sich eine Fülle von Verboten, deren Ausnahmen zugleich Gebotscharakter haben. Bezeichnend ist, dass nach § 6 Abs. 2 CVO private Zusammenkünfte und Feiern grundsätzlich verboten sind, es sei denn, dass sie die in Abs. 1 genannten Anforderungen erfüllen. In Abs. 1 werden die Voraussetzungen genannt, unter denen sie zulässig sind, und insofern eine Konzession für Familienfeiern gemacht, als diese mit nicht mehr als zehn Angehörigen stattfinden dürfen. Im Übrigen dürfen die anwesenden Personen zu nicht mehr als zwei Hausständen gehören (§ 6 Abs. 1 COV), was praktisch die Einladung von mehr als zwei Gästen ausschließt. § 10 COV enthält eine Vielzahl von Betriebsverboten, die mit wenigen Ausnahmen den gesamten Freizeit- und Kultursektor erfassen. Die Regelungstechnik unterscheidet sich von der anderer Bestimmungen, denn die in § 10 Abs. 1 Satz 1 CVO genannten Einrichtungen sind geschlossen. Mit anderen Worten ist die Schließung nicht von einer besonderen Verfügung abhängig, sondern mit Inkrafttreten der Verordnung am 02.11.2020 eingetreten.

Für Gaststätten besteht – wie bisher – eine Ausnahme für den Außer-Haus-Verkauf und die Abholung von Speisen zum Verzehr außerhalb der jeweiligen Einrichtung (§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 CVO).⁵ Von der Schließung der Freizeit- und Dienstleistungseinrichtungen ausgenommen sind – und dies im Unterschied zu früheren Fassungen der Eindämmungsverordnung – die Betriebe des Friseurhandwerks (§ 10 Abs. 1 Nr. 9 b COV). Dass Einrichtungen für medizinisch notwendige Behandlungen nicht geschlossen sind (§ 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 a COV), versteht sich von selbst. Eine eingehende Regelung finden Zusammenkünfte von Glaubens- und Weltanschauungsgemeinschaften. Durch § 1 Abs. 5 Nr. 3 der Eindämmungsverordnung vom 02.04.2020⁶ waren „Zusammenkünfte in Kirchen, Moscheen, Synagogen und die Zusammenkünfte anderer Glaubensgemeinschaften, einschließlich der Zusammenkünfte in Gemeindezentren“ verboten. Angesichts der in Art. 4 Abs. 2 GG gewährleisteten ungestörten Religionsausübung war diese Bestimmung ebenso notwendig wie problematisch.⁷ Durch Kammerbeschlüsse des Bundesverfassungsgerichts waren entsprechende Bestimmungen anderer Bundesländer für mit dem Grundgesetz vereinbar erklärt worden;⁸ das grundsätzliche Problem der Einschränkungen eines vorbehaltlos gewährleisteten Grundrechts blieb indes erhalten.

Die Regelung in § 9 Abs. 1 COV trägt dem grundrechtlichen Schutz der ungestörten Religionsausübung Rechnung, unterstellt aber sämtliche Veranstaltungen von Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften den allgemeinen Bestimmungen über Hygienekonzepte (§ 4 Abs. 1 und 2 COV). Abweichend von § 7 Abs. 1 dürfen öffentlich-rechtliche Körperschaften sowie Parteien, Vereine, Initiativen und andere ehrenamtliche Zusammenschlüsse die durch Rechtsvorschriften vorgeschriebenen Sitzungen und Zusammenkünfte in geschlossenen Räumen durchführen, wenn das Abstandsgebot eingehalten wird (§ 9 Abs. 2 CVO). Für Veranstaltungen unter freiem Himmel wird vorgeschrieben, dass durch geeignete Maßnahmen der Schutz vor Infektionen mit dem Corona-Virus sicherzustellen ist (§ 9 Abs. 3 Satz 1 CVO). Dass die zuständige Behörde zum Schutz vor Infektionen Versammlungen auf der Grundlage des Niedersächsischen Versammlungsgesetzes beschränken kann (§ 9 Abs. 3 Satz 2 CVO), versteht sich von selbst und dürfte angesichts der Ereignisse, die sich in Leipzig am ersten Novemberwochenende des vergangenen Jahres zugetragen haben, zu vermehrtem Nachdenken anregen.

Eingehende Regelungen finden sich in der Verordnung über Kindertageseinrichtungen (§ 12) und Schulen (§ 13 CVO). Im Gegensatz zu dem im Frühjahr angeordneten „Lockdown“ bleiben Schulen und Kindertagesstätten geöffnet, unterliegen aber einem engmaschigen Netz von Hygienebestimmungen. Untersagen kann die zuständige Behörde den Betrieb einer Kindestageseinrichtung (§ 12 Abs. 3 Satz 1 CVO) und einer Schule (§ 13 Abs. 3 Satz 1 COV) nur dann, wenn andere Infektionsmaßnahmen nicht ausreichen. In den §§ 12 und 13 der Verordnung schlagen sich die Erfahrungen des Frühjahrs nieder, die für weite Bevölkerungskreise erhebliche Probleme bei der Kinderbetreuung und ihrer Vereinbarkeit mit beruflicher Tätigkeit aufwarfen. Zugleich tragen die Bestimmungen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung, nach dem einschränkende Maßnahmen nur dann erforderlich sind, wenn weniger eingreifende Einschränkungen keinen Erfolg versprechen. Während der Sport als Freizeitbetätigung nur den allgemeinen Einschränkungen unterliegt (§ 2 Abs. 3 Nr. 10 CVO), wird der „Spitzen- und Profisport“ eingehenden Regelungen unterworfen (§ 16 CVO). Insbesondere müssen Sportler regelmäßig vor nicht kontaktfreier Sportausübung auf das Corona-Virus von medizinischem Personal getestet werden (§ 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 CVO).

Detaillierte Regelungen finden sich auch für Personen, die auf dem Land-, See- oder Luftweg aus dem Ausland nach Niedersachsen einreisen (§ 17 CVO). Das NdsOVG hatte eine frühere Bestimmung der Eindämmungsverordnung in der Fassung vom 09.05.2020⁹ als mit § 30 Abs. 1 Satz 2 IfSG unvereinbar erklärt, weil die Quarantänepflicht für sämtliche Ein- und Rückreisende angeordnet worden war.¹⁰ Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 CVO unterliegen der Quarantänepflicht demgegenüber nur Personen, die sich innerhalb von 14 Tagen vor ihrer Einreise in einem Risikogebiet aufgehalten haben. Diese Personen sind verpflichtet, die zuständige Behörde hiervon zu unterrichten und sie beim Auftreten von Krankheitssymptomen hierüber unverzüglich zu informieren (§ 17 Abs. 2 CVO). Angesichts des Umstandes, dass sämtliche Nachbarländer Deutschlands und vielfach auch außereuropäische Staaten zu Risikogebieten erklärt worden sind,¹¹ ist der vor der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts bestehende Rechtszustand faktisch wiederhergestellt worden.

Aus den Vorgängerfassungen der Verordnung sind die Bestimmungen übernommen worden, dass Verstöße gegen die Verordnung Ordnungswidrigkeiten darstellen und mit einer Geldbuße bis zu 25 000,00 € geahndet werden können. Die zuständigen Behörden und die Polizei sind gehalten, die Bestimmungen der Verordnung durchzusetzen und Verstöße zu ahnden (§ 19 CVO). Von Bedeutung ist schließlich die Bestimmung, dass die Verordnung mit Ablauf des 30.11.2020 außer Kraft tritt (§ 20 Abs. 1 CVO). Auf die zeitlich begrenzte Geltung der Bestimmungen ist wiederholt auf der Pressekonferenz vom 28.10.2020 hingewiesen worden. Allerdings steht die zeitlich begrenzte Geltung naturgemäß unter der Prämisse, dass innerhalb der folgenden vier Wochen die verordneten Maßnahmen Wirkung zeigen würden und das Infektionsgeschehen in Deutschland sichtbar abnehmen würde. Ein Versprechen einer Rückkehr zu dem Rechtszustand vor Inkrafttreten der Verordnung – dem 02.11.2020 – konnten weder die Bundeskanzlerin noch die bei der Pressekonferenz anwesenden Ministerpräsidenten abgeben. Die in Niedersachsen seit dem 02.04.2020 ergangenen Verordnungen waren ebenfalls in ihrer Geltungsdauer beschränkt, sind aber stets – wenn auch mit verändertem Inhalt – in ihrer Geltungsdauer verlängert worden. Es bleibt abzuwarten, ob sich die Infektionszahlen und andere Parameter der Pandemie signifikant verändern und die verordneten Eindämmungsmaßnahmen insofern Erfolg gehabt haben. Im Vergleich zu der Anfang April 2020 ergangenen Eindämmungsverordnung ist die Verordnung vom 30.10.2020 differenzierter und – insbesondere was den Betrieb von Kindertagesstätten und Schulen angeht – weniger belastend.

 

Anmerkung der Redaktion: Der Beitrag wird fortgesetzt.

VBlNds 2/2021

 

1 Nds. GVBl. Nr. 38/2020, S. 368.

2 Vgl. J. Ipsen, DVBl. 16/2020, S. 1039.

3 Vgl. J. Ipsen, DVBl. 16/2020, S. 1039.

4 Die Verordnung ist in Niedersachsen am 30.10. verkündet worden und am 02.11.2020 in Kraft getreten.

5 Die Schließung der Gastronomie-Betriebe hat zu einem wenige Tage nach Inkrafttreten des Verbots ergangenen Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts geführt, der in diesem Heft abgedruckt ist (S. 49 ff.).

6 Nds. GVBl. 2020, S. 55.

7 Vgl. J. Ipsen, NdsVBl. 6/2020, S. 166 f.

8 Nachw. bei J. Ipsen, NdsVBl. 6/2020, S. 167.

9 Nds. GVBl. 2020, S. 97.

10 NdsOVG, Beschl. v. 11.05.2020 – 13 MN 143/20, NdsVBl. 8/2020, S. 250.

11 Vgl. Robert Koch-Institut, Information zur Ausweisung internationaler Risikogebiete durch das Auswärtige Amt, BMG und BMI, rki.de.

 

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