Fürsorge- und Schutzpflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten (4)

Mit der Fürsorgepflicht wird das personenrechtliche Element des Dienst- und Treueverhältnisses zwischen dem Dienstherrn und den Beamten, das durch Art. 33 Abs. 4 GG17 gewährleistet ist, besonders deutlich. Der Grundsatz der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten gehört zu den hergebrachten und nicht nur zu berücksichtigenden, sondern zu beachtenden Grundsätzen des Berufsbeamtentums gem. Art. 33 Abs. 5 GG. Die Fürsorgepflicht bildet das Gegenstück zur Treuepflicht des Beamten gegenüber dem Dienstherrn (Teil 4).

 

12. Amtshaftungsanspruch

Der Beamte kann aus einem schädigenden Ereignis, das die Merkmale einer Fürsorgepflichtverletzung erfüllt, seinen Schadensersatzanspruch regelmäßig sowohl unmittelbar auf die Fürsorgepflichtverletzung (oben 11.) wie auch auf die Amtshaftung nach § 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG stützen; denn die Fürsorgepflicht ist dem Beamten gegenüber auch Amtspflicht i. S. d. § 839 Abs. 1 Satz 1 BGB.³⁸ Dieses Nebeneinander führt aber nicht zu einem doppelten Ersatz des Schadens, sondern weist die Besonderheit unterschiedlicher Rechtswege auf (sog. Doppelgleisigkeit des Rechtswegs).³⁹ Während für alle Ansprüche aus Verletzung der Fürsorgepflicht der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gem. § 54 Abs. 1 BeamtStG/§ 126 Abs. 1 BBG gegeben ist – es handelt sich um eine Klage aus dem Beamtenverhältnis –, ist für den Amtshaftungsanspruch der Rechtsweg zu den ordentlichen Gerichten nach Art. 34 Satz 3 GG vorgeschrieben. Die erstinstanzliche Zuständigkeit liegt streitwertunabhängig bei den Landgerichten (§ 71 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtsverfassungsgesetz – GVG⁴⁰).⁴¹ Da der Amtshaftungsanspruch zum Schadensersatzanspruch grundsätzlich in Anspruchskonkurrenz steht, hat der Beamte sich zu entscheiden, an welches Gericht er sich wenden soll oder ggf. an beide.

12.1 Verwaltungsrechtsweg

Für den Verwaltungsrechtsweg spricht: – Der Schadensersatzanspruch wegen Verletzung der Fürsorgepflicht oder der Bewerbungsverfahrensanspruch ist für den Beamten insoweit vorteilhafter, als er – anders als der Amtshaftungsanspruch, der nur auf Geldersatz gerichtet ist⁴² – ggf. auch auf Naturalrestitution gehen kann, z. B. durch Widerruf einer missbilligenden Äußerung eines Dienstvorgesetzten (oben 11.9).⁴³ – Die Beweislast ist leichter. Hat der Beamte eine objektive Fürsorgepflichtverletzung nachgewiesen (oben 11.5), so trifft den Dienstherrn die materielle Beweislast dafür, dass er die Pflichtverletzung nicht zu vertreten hat (Beweislastumkehr zugunsten des Beamten).⁴⁴ – Fraglich ist, ob beim VG ein Anspruch auf Schmerzensgeld geltend gemacht werden kann (oben 11.9 mit Fn. 36).

12.2 Ordentlicher Rechtsweg

Für eine Klage zum Landgericht spricht: – Die entsprechende Klage ist ohne Vorverfahren zulässig. – Vor den ordentlichen Gerichten gilt nicht der Amtsermittlungsgrundsatz des Verwaltungsprozesses (§ 86 Abs. 1 VwGO). – Der geschädigte Beamte kann aus der Amtshaftung auch Schmerzensgeld fordern.⁴⁵ – Nach Beschreiten des Verwaltungsrechtswegs kann der Schadensersatzanspruch beschränkt auf eine Schmerzensgeldforderung bei den ordentlichen Gerichten anhängig gemacht werden.⁴⁶ Trotz dieser „Vorteile“ sind insgesamt die Voraussetzungen der prozessualen Durchsetzung des Amtshaftungsanspruchs für den Geschädigten ungünstiger als die Herleitung des Schadensersatzanspruchs aus der Fürsorgepflicht.

12.3 Beispiel: Mobbing

Eine bei einer kreisfreien Stadt beschäftigte Beamtin wurde durch ihre neue Vorgesetzte (Art. 3 Satz 2 BayBG/§ 3 Abs. 3 BBG) seit einem halben Jahr im Rahmen der gemeinsamen Dienstausübung systematisch und fortgesetzt schikaniert und beleidigt (Mobbing; oben 6.1 mit Fn. 55). Die Beamtin erlitt durch dieses Verhalten eine Persönlichkeitsverletzung sowie eine Gesundheitsbeschädigung. Sie bittet einen Rechtsanwalt zu prüfen, ob sie von ihrer Vorgesetzten ein Schmerzensgeld von 1 000 € verlangen kann, ferner, ob ihre Gesundheitsbeschädigung als Dienstunfall anerkannt werden könnte (Art. 47 Abs. 3 Satz 3 BayBeamtVG/§ 45 Abs. 3 Satz 2 BeamtVG). Dem Beamten obliegen im Verhältnis zum Vorgesetzten Beratungs-, Unterstützungs- und Gehorsamspflichten. Umgekehrt ist der Vorgesetzte im Umgang mit seinen Mitarbeitern zu einem korrekten, achtungs- und vertrauenswürdigen Auftreten verpflichtet, wobei er sich insbesondere eines angemessenen Umgangstons zu befleißigen hat. Ein Vorgesetzter, der im Rahmen der gemeinsamen Dienstausübung einen Mitarbeiter respektlos behandelt, wird regelmäßig hoheitlich tätig. Das hat zur Folge, dass für etwaige daraus entstehende Gesundheitsschäden des Mitarbeiters nach Amtshaftungsgrundsätzen nicht der vorgesetzte Beamte persönlich, sondern dessen Dienstherr haftet (§ 839 Abs. 1 Satz 1 BGB i. V. m. Art. 34 Satz 1 GG). Die Subsidiaritätsklausel des § 839 Abs. 1 Satz 2 BGB greift deshalb nicht, weil „fahrlässiges Mobbing“ kaum denkbar ist. Wegen des Schmerzensgelds von 1 000 € ist Klage beim Landgericht zu erheben (§ 71 Abs. 2 Nr. 2 GVG).⁴⁷ Das Mobbing zulasten eines Beamten bzw. einer Beamtin erstreckt sich definitionsgemäß über längere Zeiträume. Klagen auf Anerkennung als Dienstunfall scheitern daher regelmäßig. Wegen der Dauereinwirkungen liegt kein „plötzliches“ Ereignis i. S. d. Art. 46 Abs. 1 Satz 1 BayBeamtVG⁴⁸/§ 31 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG (oben 11.8) vor.⁴⁹ Eine von der Beamtin gewünschte Anerkennung als Dienstunfall kommt damit nicht in Betracht.

13. Rechtsschutz

13.1 Rechtsweg

Für Ansprüche aus der Fürsorgepflicht – gleichgültig, ob es sich um Erfüllungs-, Folgenbeseitigungs- oder Schadensersatzansprüche handelt – ist mit Ausnahme des Amtshaftungsanspruchs (oben 12.) gem. § 54 Abs. 1 BeamtStG/§ 126 Abs. 1 BBG der Verwaltungsrechtsweg gegeben.⁵⁰

13.2 Klageart

a) Erlass eines Verwaltungsakts

Wenn die Erfüllung der Fürsorgepflicht oder die Schadensersatzgewährung durch den Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts i. S. d. § 35 Satz 1 VwVfG oder Art. 35 Satz 1 BayVwVfG zu geschehen hat, kommt die Verpflichtungsklage in Betracht (§ 42 Abs. 1, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). So wird über geldwerte Fürsorgeleistungen, v.a. die Beihilfe, durch Verwaltungsakt entschieden.⁵¹ Damit ist gegen einen die beantragte Beihilfe versagenden oder nur eingeschränkt bewilligenden Bescheid die Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage⁵² zulässig. Wird dagegen die gewährte Beihilfe wegen falscher Angaben ganz oder teilweise zurückgefordert, dann kommt die Anfechtungsklage in Betracht (§ 42 Abs. 1, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).⁵³ Sofern der Erfüllungsanspruch auf eine Ermessensentscheidung gerichtet ist wie im Fall des § 32 Satz 1 BeamtVG/§ 47 Satz 1 LBeamtVGBW, kommt die Bescheidungsklage infrage (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).⁵⁴

b) Erlass einer sonstigen Maßnahme

Wird eine Maßnahme ohne Verwaltungsaktscharakter erstrebt, z. B. eine Rückumsetzung (oben 10.), kann der Beamte seinen Anspruch mit der allgemeinen Leistungsklage verfolgen.⁵⁵ Hierbei hat eine Entscheidung des BVerwG⁵⁶, wonach der Beamte vor Erhebung einer allgemeinen Leistungsklage (oder einer Feststellungsklage) die begehrte Leistung nicht zuvor bei seinem Dienstherrn zu beantragen braucht, mehr zur Verwirrung als zur Klärung beigetragen. Um keinen Rechtsnachteil zu erleiden, sollte jedenfalls zunächst ein Antrag gestellt werden, wenn der Beamte z. B. umgesetzt werden möchte. Anders ist es, wenn sich der Beamte gegen eine erfolgte Umsetzung wendet oder wenn er Schadensersatz begehrt.⁵⁷ Für die Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO wird häufig das Feststellungsinteresse zu verneinen sein.⁵⁸

13.3 Vorverfahren/Widerspruchsverfahren

Soweit eine Versagungsgegenklage (oben 13.2a) oder eine allgemeine Leistungsklage (oben 13.2b) in Betracht kommt, muss im Bund (§ 126 Abs. 2 BBG) oder in Baden-Württemberg (§ 15 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 AGVwGO, § 54 Abs. 3 BeamtStG) stets ein Vorverfahren durchgeführt werden. In Bayern gibt es das fakultative beamtenrechtliche Widerspruchsverfahren, d. h., der Beamte kann entweder Widerspruch einlegen oder unmittelbar Klage erheben (Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 Nr. 5 und Halbs. 2 AGVwGO). In Nordrhein-Westfalen ist grundsätzlich kein Vorverfahren durchzuführen (§ 103 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW); ausgenommen sind die in Satz 2 genannten besoldungs- oder beihilferechtlichen Angelegenheiten.⁵⁹

13.4 Beispiel: Die unterbliebene Beförderung

Die Stadt Schönberg sicherte gem. Art. 38 BayVwVfG/§ 38 VwVfG dem Verwaltungsamtmann Kuchler (BesGr. A 11) verbindlich die Übertragung der Stelle des Leiters des Referats „Bürgerservice“, verbunden mit einer Beförderung zum Verwaltungsamtsrat (BesGr. A 12), zu. Diese Zusage kann aus Gründen, die der Dienstherr zu vertreten hat, nicht erfüllt werden, weil die Stelle einem anderen Beamten übertragen wurde. Daraufhin will Kuchler sogleich nach Art. 15 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 Nr. 5, Halbs. 2 AGVwGO (oben 13.3) vor dem zuständigen VG gegen die Stadt einen Schadensersatzanspruch geltend machen, den er sowohl auf Nichteinhaltung der Zusicherung als auch auf Amtspflichtverletzung stützt. Die Höhe des Schadens besteht in der Differenz zwischen den ihm in seinem gegenwärtigen Amt gewährten Bezügen und den Bezügen, die ihm im Beförderungsamt als Amtsrat zustehen würden. Wie wird das Gericht entscheiden? Obwohl der Kläger seinen Schadensersatzanspruch sowohl auf Nichterfüllung der beamtenrechtlichen Zusicherung als auch auf Amtspflichtverletzung (§ 839 BGB i. V. m. Art. 34 GG) stützt, handelt es sich um einen Streitgegenstand. Das VG ist allerdings nur zur Entscheidung über den Anspruch wegen Nichteinhaltung der Zusicherung zuständig (§ 40 Abs. 2 Satz 2 VwGO, § 54 Abs. 1 BeamtStG). Dagegen hat über den Amtshaftungsanspruch das zuständige Landgericht zu entscheiden (Art. 34 Satz 3 GG, § 71 Abs. 2 Nr. 2 GVG; oben 12.3); insoweit müsste Kuchler seinen Klageanspruch durch eine eigene Klage beim Landgericht geltend machen.⁶⁰ Im Übrigen wird der Schadensersatzanspruch wegen Nichterfüllung der verbindlichen Zusicherung Erfolg haben. Ein Erfüllungsanspruch wandelt sich in einen Schadensersatzanspruch um, wenn die Erfüllung rechtswidrig und schuldhaft vereitelt worden ist. Die Stadt Schönberg hat dem Kläger so lange den Unterschiedsbetrag zwischen den BesGr. A 11 und A 12 zu bezahlen, bis er zum Amtsrat befördert worden ist.⁶¹

Fazit

Zwischen der Hauptpflicht des Beamten, der Dienstleistungspflicht, und der Hauptpflicht des Dienstherrn, der Fürsorge- und Schutzpflicht, besteht ein adäquater Zusammenhang. Von wem viel verlangt wird – im Extremfall den Einsatz des eigenen Lebens –, muss sich bewusst sein können, dass der Dienstherr für ihn und seine Familie entsprechend Sorge trägt.⁶² Zuletzt hat sich diese „Lastenverteilung“ zwischen dem Beamten und seinem Dienstherrn während der Corona-Pandemie bewährt. So gab es in jeder Behörde Hygienepläne und weitere Regelungen, die die Beschäftigten schützen und gleichzeitig die Arbeitsfähigkeit der Verwaltung sicherstellen sollten. Viele Lehrerinnen und Lehrer bekamen einer Umfrage zufolge Drohungen mit dem Anwalt oder Beschimpfungen vor der Schule wegen der Maskenpflicht oder Maßnahmen wie Selbsttests. Hier war es Aufgabe der Schulverwaltung, die Beschäftigten mit Strafanzeigen in Schutz zu nehmen.⁶³  

 

Erschienen in apf Heft 9/2021

 

38 Zur Amtshaftung siehe Hilg, apf 2020, 274/275 f.; Schnellenbach/ Bodanowitz, Beamtenrecht, § 9 Rn. 7–9.

39 Conrad (Fn. 2), § 45 BeamtStG, Rn. 74.

40 VSV Nr. 3002.

41 Conrad (Fn. 2), § 45 BeamtStG, Rn. 76; Metzler-Müller (Fn. 1), § 45 BeamtStG, Erl. 5.4 und 6; Stehle, Beamtenrecht BW, 4. Aufl. 2020, Rn. 356.

42 Jauernig/Teichmann, BGB, Kommentar, 10. Aufl. 2003, § 839 Rn. 5; BGHZ 34, 99.

43 Grigoleit, § 78 BBG, Rn. 22.

44 Strunk, Beamtenrecht, 3. Aufl. 1986, Rn. 233; OLG Düsseldorf, Urt. v. 14.07.1980 – 18 U 8/80 –, ZBR 1982, 303.

45 Conrad (Fn. 2), § 45 BeamtStG, Rn. 75.

46 Conrad (Fn. 2), § 45 BeamtStG, Rn. 76.

47 Bundesgerichtshof (BGH), Beschl. v. 01.08.2002 – III ZR 277/01 –, BayVBl. 2003, 183 = ZBR 2003, 57 mit Anm. Herrmann; dazu Hilg, apf 2004, 159 f.; Metzler-Müller (Fn. 1), § 45 BeamtStG, Erl. 2.5 und 5.4; Conrad (Fn. 2), § 45 BeamtStG, Rn. 123–125; Hüßtege, in: Thomas/ Putzo, ZPO, 29. Aufl. 2008, § 71 GVG, Rn. 2 und 4.

48 VSV Nr. 2033.

49 Günther/Michaelis/Brüser, Das Dienstunfallrecht für Bundes- und Landesbeamte, München 2019, S. 66 f. mit Rn. 155 und 159, S. 97 mit Rn. 222 und 223; Hilg, apf 2017, 255/257 f. mit Fn. 28.

50 Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht, § 10 Rn. 65; Metzler-Müller (Fn. 1), § 45 BeamtStG, Erl. 6.

51 So wird die Beihilfe nur auf Antrag gewährt und von der zuständigen Stelle festgesetzt (Art. 96 Abs. 3 a und 4 BayBG; Eck, in: Brinktrine/ Voitl, Beamtenrecht Bayern, Art. 96 BayBG, Rn. 53).

52 Hilg, Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 89.

53 Hilg, apf 2021, 105/109 f.

54 Hilg, Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 261; Wienbracke, Verwaltungsprozessrecht (Fn. 6), Rn. 473–476.

55 Zur Ablehnung einer Hin-Umsetzung siehe Hilg, apf 2017, 255 f.; Conrad (Fn. 2), § 45 BeamtStG, Rn. 213.

56 BVerwG, Urt. v. 28.06.2001 – 2 C 48.00 –, BayVBl. 2002, 53 = ZBR 2002, 93; dazu Baßlperger, § 54 BeamtStG, Rn. 47 und 106.

57 Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht, § 10 Rn. 64; Hilg, apf 2012, 65/67.

58 Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht, § 10 Rn. 66; Hilg, Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 103 f.

59 Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht, § 10 Rn. 67; Conrad (Fn. 2), § 45 BeamtStG, Rn. 214: Die Durchführung des Vorverfahrens wird in der Regel der richtige Weg sein; Dünchheim, in: Brinktrine/Heid, Beamtenrecht NRW, München 2020, § 103 LBG NRW, Rn. 4–8. Kritisch zur Abschaffung des Widerspruchsverfahrens: Schrapper/ Günther, LBG NRW, Kommentar, 3. Aufl. 2021, § 103 Rn. 3 und 4; Hilg, ZBR 2021, 179.

60 Eine Weiterverweisung an das Landgericht scheidet aus (§ 17 Abs. 2 Satz 2 GVG; Hüßtege, in: Thomas/Putzo, ZPO, § 17 GVG, Rn. 10a und 11; Rennert, in: Eyermann, VwGO, Kommentar, 14. Aufl. 2014, § 41 Rn. 20; Hilg, Verwaltungsgerichtsbarkeit, S. 48 f.).

61 Conrad (Fn. 2), § 45 BeamtStG, Rn. 178; Hilg, APF 2013, 10/15 f.; ders., apf 1986, 320, 326 f.

62 Zur erhöhten Unfallversorgung, die ein Beamter, der Angriffen ausgesetzt war, erhalten kann, siehe Hilg, apf 2020, 203/208.

63 Münchner Merkur vom 12./13.05.2021, S. 26: Corona-Pöbeleien gegen Lehrer. Schule und Pandemie ist eines der größten Streitthemen – Viele Attacken von Eltern.

 

 

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