Stuttgart 21 plus: zurück in die Zukunft

Als „Stuttgarter Demokratiemodell“ hat Dr. Heiner Geißler am 30.11.2010 bei Verkündung seines Schlichterspruchs die Schlichtung um Stuttgart 21 bezeichnet – als zeitgemäße Form der Bürgerbeteiligung in einer „Mediendemokratie, die nicht mehr so funktionieren kann wie im letzten Jahrhundert“. Das außergewöhnliche Medieninteresse, das die Person des 80jährigen ehemaligen CDU-Generalsekretärs und die von ihm moderierten Verhandlungen im Stuttgarter Rathaus in den vergangenen Monaten gefunden haben, darf jedoch über eines nicht hinwegtäuschen: Neu sind solche Verfahren zur Bürgerbeteiligung nicht. Neu ist vielmehr die reifende gesellschaftliche Erkenntnis, dass die Einbindung von Politikern, Bürgern und Investoren in einen gemeinschaftlichen Dialog nicht nur einer wachsenden Entfremdung zwischen Politik und Bürgern begegnen, sondern vor allem auch einen wichtigen Beitrag in der Sache leisten kann.

Wenn Dr. Heiner Geißler von „Stuttgart 21 plus“ spricht, dann meint er genau dieses: Die Kritikpunkte und Anregungen der Projektgegner haben zu entscheidenden Nachbesserungen des Konzepts geführt. „Ich glaube an die Weisheit der Vielen“ – so formuliert es Mediator Dr. Hans-Peter Meister nach dem Titel eines Buches von James Surowiecki in einem Gespräch mit der PUBLICUS-Redaktion, das einen Tag vor der Bekanntgabe des Schlichterspruchs geführt wurde.

Die Erfahrung hat dem Gründer und Inhaber des Instituts für Organisationskommunikation (IFOK GmbH) gezeigt: Die zunehmende Komplexität von Großvorhaben erfordert ein Zusammenwirken aller Beteiligten, ein „konstruktives Management von Konflikten“, das durch ein faires und transparentes Verfahren den Konflikt zwar nicht beseitigen, aber durch gemeinsame Klärung der Fakten um Akzeptanz werben und durch die Entwicklung innovativer Ansätze den Bürger nicht nur in seiner Betroffenheit, sondern eben auch mit seinem Wissen „mitnehmen“ kann.

Zahlreiche Beteiligungsverfahren erfolgreich begleitet

Bereits seit Mitte der neunziger Jahre begleitet das IFOK-Institut erfolgreich zahlreiche solcher Beteiligungsverfahren. IFOK ist eine der führenden deutschen Kommunikationsberatungen mit rund 100 Beraterinnen und Beratern in Bernsheim, Berlin, München, Düsseldorf, Brüssel sowie Boston (USA). Unter anderem führte das Institut das bislang größte europäische Dialogverfahren zur Erweiterung des Frankfurter Flughafens oder den Dialog zur „Stadtbahn Nord“ in Mannheim durch. Im ersteren Fall schaffte eine gemeinsame Faktenklärung die transparente Entscheidungsgrundlage für das „Mediationspaket“, das den Ausbau, aber zugleich ein Nachtflugverbot und einen Anti-Lärm-Pakt vorsah. In dem gemeinsamen Dialog, der das Genehmigungsverfahren begleitete, gelang es, neue Lärmschutzkonzepte zu entwickeln und in die Debatte einzuführen. Im zweiten Fall wurden mit dem Dialogverfahren Bürgerinnen und Bürger an der Ausgestaltung der geplanten Stadtbahn beteiligt.

Noch nie wurden Investitionen an ihrem geplanten Standort so grundsätzlich diskutiert wie heute. Auch diejenigen, die ansonsten mit Politik kaum etwas am Hut haben, wollen sich in die Diskussion mit einbringen – was nicht zuletzt auch auf ein neues Demokratieverständnis hinweisen kann. Die entscheidende Frage lautet für Dr. Meister deshalb: Wo können die betroffenen Bürgerinnen und Bürger ihre Anliegen und Einwände vortragen? Es habe sich gezeigt, dass klassische Genehmigungsverfahren für Infrastrukturprojekte nicht ausreichen, um die Öffentlichkeit mit einzubinden: „Diese etablierten Verfahren funktionieren zumindest heute (allein) nicht mehr.“ Von den Investoren und der Politik gefordert seien stattdessen Beteiligung und Dialog. Das Beispiel Stuttgart 21 mache deutlich: Nur auf der Basis breiter gesellschaftlicher Akzeptanz lassen sich Infrastrukturprojekte in einem zeitlich und finanziell angemessenen Rahmen umsetzen.

Wenn widerstreitende Interessen zum Widerstand führen

Wenn die Beteiligung der Öffentlichkeit zum bürokratischen Akt degradiert werde, suche sich der bürgerliche Unmut andere Wege: Bürgerinitiativen, Informationsveranstaltungen und Protest. Eine verstärkte Einbeziehung der Öffentlichkeit bedeutete keineswegs, „dem ‚Druck der Straße’ nachzugeben“, betont Dr. Meister.

Es gehe vielmehr darum, dass man in einer repräsentativen Demokratie nicht systematisch Politik gegen den Bürger machen könne. Der Wählerauftrag an die Parteien sei nicht unbegrenzt; ohne Rückkoppelung mit dem Wählerwillen, ohne das Werben um Akzeptanz für Vorhaben riskiere man Entfremdung und Vertrauensverlust, führten widerstreitende Interessen zum Widerstand. Auch Dr. Heiner Geißler sprach in seinem Schlichterspruch von der „massiven Vertrauenskrise“, die schließlich ihre Eskalation am 30.09.2010 in einem Polizeieinsatz mit über 100 Verletzten und einem Schwerverletzten fand.

Ein Blick auf die Wahlergebnisse bei Kommunalwahlen im Umfeld größerer Infrastrukturprojekte in der Vergangenheit zeigt außerdem, dass nicht mehr allein die Parteizugehörigkeit eines Kandidaten, sondern vielmehr die Einstellung des Kandidaten – für oder wider das geplante Vorhaben – entscheidet, weshalb es bei vergangenen Wahlen immer wieder zu erdrutschartigen Verschiebungen in den lokalen Parlamenten kam. In Folge dessen wurde so manches Großprojekt trotz bereits erteilter Genehmigung wieder auf Eis gelegt, so mancher Ratsbeschluss entgegen aller Gepflogenheiten wieder geändert.

So hatte der neu aufflammende Bürgerprotest zu Stuttgart 21 insbesondere im Hinblick auf die Landtagswahlen in Baden-Württemberg an politischer Brisanz gewonnen: Am 27.03.2011 werden in Baden-Württemberg in insgesamt 70 Wahlkreisen die Mitglieder des neuen Landtags gewählt. Konkret geht es dabei um mindestens 120 Landtagsmandate, hinzu kommen zumeist noch einige Überhang- und Ausgleichsmandate. Der Wahlkampf verspricht spannend zu werden: Das umstrittene Bauprojekt Stuttgart 21 steht im Mittelpunkt der politischen Diskussion. Ministerpräsident Stefan Mappus hat jetzt einen Gesetzentwurf angekündigt, der die Bürgerbeteiligung bei Großvorhaben regeln soll.

Eine rechtliche Verankerung von Mediation und Dialogverfahren ist nach den Erfahrungen von Dr. Meister sinnvoll, um den gewonnenen Erkenntnissen und getroffenen Vereinbarungen mehr Verbindlichkeit zu verleihen – ohne dabei in einen Automatismus zu verfallen. Es gehe nicht um eine „Entmachtung“ des Parlaments oder der Genehmigungsbehörde, sondern vielmehr um eine intelligente Koppelung mit den bestehenden Genehmigungsverfahren, über die die Ergebnisse aus der Bürgerbeteiligung beispielsweise im Rahmen des baurechtlichen Abwägungsgebots eine bestimmte Gewichtung erfahren könnten.

Sowohl Mediation als auch Dialogverfahren sollten Dr. Meister zufolge generell bei jedem Großvorhaben – manchmal bergen allerdings auch kleinere Infrastrukturprojekte politische Brisanz – von Anfang an mit einbezogen werden. Nur so könne einerseits der „Politikerverdrossenheit“ („Die da oben machen, was sie wollen“) und andererseits der „Bürgerverdrossenheit“ („Egal, was wir entscheiden, immer gehen Leute auf die Straße“) begegnet werden: „Die möglichst frühzeitige Einbindung der Bürger ist ein ‚Gebot der Stunde’“. So rekapitulierte auch Dr. Heiner Geißler, dass mit der Schlichtung Stuttgart 21 etwas nachgeholt wurde, „was schon vor vier bis fünf Jahren hätte stattfinden müssen“.

Stuttgart 21 vermittelt also eine Erkenntnis, eine „Lern-Erfahrung“, wie Dr. Meister es formuliert: „Die Gesellschaft ist jetzt reif dafür.“ Allenfalls in Kombination mit einer solchen Bürgerbeteiligung und dem damit verbundenen „Joint Fact Finding“ könnte er sich eine anschließende Abstimmung als Volksentscheid vorstellen. Von der Einführung eines isolierten Volksentscheids ohne vorherige Abklärung der Fakten hält er nichts. Hier bestehe die Gefahr, dass sachfremde Erwägungen mit einfließen: „Zu komplexen Projekten kann man nicht einfach ‚Ja’ oder ‚Nein’ sagen.“

Erfahrungswerte: Die wichtigsten Erfolgsfaktoren

Aus der Erfahrung zahlreicher Beteiligungsverfahren hat das IFOK eine Reihe von Erfolgsfaktoren identifiziert. Das sind die wichtigsten:

1. Offenheit – um gemeinsame Lernprozesse zu ermöglichen

Dialog lebt von Offenheit. Alle Akteure können ihr Anliegen einbringen. Das geltende Recht bildet die Grundlage für den Dialog, ist aber nicht der alleinige Maßstab. Unumgänglich ist es, von Anfang an klarzumachen, wo man in der Entscheidungsphase steht. Dabei gilt: Je weniger bereits entschieden ist, umso besser. Denn Dialog braucht Spielraum.

2. Gemeinsame Klärung der Faktenlage – um zu wissen, was wirklich strittig ist

Gutachten und Gegengutachten kosten alle Beteiligten Zeit, Geld und Nerven. Daher steht am Anfang eines jeden Dialogverfahrens die gemeinsame und verbindliche Klärung der Faktenlage, das „Joint Fact Finding“. Dies geschieht zumeist in Form eines Gutachtens. Alle Beteiligten einigen sich über die Fragestellungen des Gutachtens sowie über die Art und Weise der Ausschreibung und der Vergabe – und sie benennen einen zweiten Gutachter zur Qualitätssicherung.

Das „Joint Fact Finding“ kann eine starke Emotionalisierung der Debatte verhindern. Das Gutachten schafft eine von allen akzeptierte Faktenbasis. Häufig überraschend: Die Beschreibung der Fakten ist unstrittig. Konflikte entstehen erst bei deren Bewertung.

3. Zuhören und ernst nehmen – um neue Lösungen zu finden

Mit der Einladung zum Dialog setzt der Initiator ein klares Zeichen in der Öffentlichkeit: Er ist bereit, kritische Meinungen anzuhören und sie offen zu diskutieren. Das schafft Glaubwürdigkeit, während des Dialogverfahrens und auch danach. „Man hört mir zu und nimmt mich ernst“ – diese Botschaft nehmen alle Beteiligten aus dem Dialog mit.

4. Transparenz – statt Geheimniskrämerei

Geheimniskrämerei ist der Tod von Dialogverfahren. Wer hinter verschlossenen Türen verhandelt, provoziert Gerüchte und Getuschel. Deshalb sind das kontinuierliche Informieren der Medien und eine transparente und ehrliche Darstellung der (Zwischen)-Ergebnisse wichtig. Die Akteure der Dialog- und Mediationsverfahren berichten über ihre Arbeit in Gesprächen, auf Veranstaltungen und in Newslettern. Die Öffentlichkeit muss wissen, worüber diskutiert wird und wer mit wem redet.

5. Professionalität und Methodenvielfalt – Dialog führen will gelernt sein

Ob Mediation, Bürgerkonferenz, Expertengespräch, Dialogforum oder Zukunftswerkstatt – es gibt eine Fülle an möglichen Beteiligungsverfahren und Veranstaltungsformaten. Erfolgreiche Dialogprozesse leben von einer souveränen Moderation und der intelligenten Gestaltung des gesamten Verfahrens. Der Moderator muss ein breites Repertoire an Methodenkompetenz, Konfliktmanagementstrategien und Mediationstechniken beherrschen. Außerdem gefordert: konzeptionelle Stärke, Kreativität und vor allem Erfahrung, um für jeden Dialog die passenden Instrumente zu finden und sie auf die konkrete Situation zuzuschneiden.

Diese Erfolgsfaktoren hat IFOK in einer Broschüre zusammengestellt, die stimmig den Namen „Pluspunkt“ trägt.

Für PUBLICUS: Susanne Sonntag, Christine Kreitmeier, Johannes Buschbeck