Rechtsbehelfe

Der Rechtsstaat unterscheidet sich vom Unrechtsstaat u. a. durch die verfassungsrechtlich gewährleistete rechtliche und tatsächliche Möglichkeit, hoheitliches Handeln jeglicher Art überprüfen zu lassen.

Bezeichnenderweise fehlen in anderen Staaten solche Rechtsgarantien vollständig – aus Sicht der Herrschenden verständlich, würden sie doch deren Legitimation und Macht infrage stellen. Bspw. fehlten in der ehemaligen DDR Verfassungs- und Verwaltungsgerichte als essenzielle rechtsstaatliche Elemente; es gab einzig die Möglichkeit von „Eingaben an die Staatsorgane“^[1], aber keinen effektiven Individualrechtsschutz i. S. d. Art. 19 Abs. 4 GG. Demgegenüber stellt der Rechtsstaat eine Reihe förmlicher sowie formloser individueller Rechtsschutzmöglichkeiten zur Verfügung, über die der folgende Beitrag einen systematischen Überblick gibt. Die Kenntnis dieser Materie ist für Prüfung und Verwaltungspraxis unerlässlich. Sie gehört zum Basiswissen.

I. Begriffe

Das subjektive Recht des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG gibt jedem, der „durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt“ wird, die Möglichkeit des Rechtsschutzes. Über die Ausprägung des Rechts-schutzes im Einzelnen ist damit noch nichts ausgesagt.

Art. 19 Abs. 4 Satz 1 garantiert lediglich eine gerichtliche Instanz.^[2]

Herkömmlicherweise ist zu unterscheiden zwischen förmlichen Rechtsmitteln und formlosen Rechtsbehelfen. Aus der Formulierung des § 58 Abs. 1 VwGO, der für „ein Rechtsmittel oder einen anderen Rechtsbehelf“ gilt, wird abgeleitet, dass „Rechtsbehelf“ der weitere Begriff ist.^[3]

In jedem Fall haben sich Verwaltung bzw. Justiz mit dem Vorbringen des Rechtsmittelführers auseinanderzusetzen und ihn vom Ergebnis ihrer Überprüfung zu unterrichten.^[4] Ausgenommen hiervon sind Begehren, die sich nach Form oder Inhalt für eine Beantwortung nicht eignen, etwa weil sie völlig unverständlich sind oder Beleidigungen, menschenverachtende, volksverhetzende oder verfassungsfeindliche Inhalte aufweisen.^[5]

Ob und ggf. wie anonyme Eingaben zu bearbeiten sind, ist eine Frage des Einzelfalles. Möglicherweise enthalten sie Ansatzpunkte oder Hinweise, die ein (rechts- oder fach-)aufsichtliches Tätigwerden erfordern können, ohne dass in solchen Fällen eine Antwort ergehen kann.

Schriftliche Eingaben, Anträge oder Rechtsmittel müssen in deutscher Sprache abgefasst sein. Texte in fremder Sprache sind ausnahmslos unbeachtlich.

Umgekehrt gehen sprachliche Unklarheiten in Behörden- oder Gerichtsentscheidungen stets zulasten der Behörde bzw. des Gerichts.^[6]

a) Rechtsbehelfe

Rechtsbehelfe richten sich gegen ein behördliches (oder gerichtliches) Handeln (oder Unterlassen). Sie bieten Möglichkeiten zur Rechtsverwirklichung, die je nach Fallgestaltung entweder an besondere gesetzliche Voraussetzungen gebunden sind oder aber formlos und fristlos erhoben werden können.

b) Rechtsmittel

Als besondere Formen der Rechtsbehelfe ermöglichen Rechtsmittel die Überprüfung und ggf. Änderung behördlicher bzw. richterlicher Entscheidungen durch eine dafür gesetzlich vorgesehene Instanz (Devolutiveffekt).

Außerdem haben sie im Allgemeinen aufschiebende Wirkung. Das bedeutet, dass die Ausgangsentscheidung bis zur rechtskräftigen Entscheidung über das Rechtsmittel nicht vollzogen werden kann (Suspensiveffekt).

Rechtsmittel sind ferner dadurch gekennzeichnet, dass sie im Hinblick auf ihre Zulässigkeit besonderen gesetzlichen Voraussetzungen unterliegen.

II. Arten und Voraussetzungen

a) Formlose Rechtsbehelfe

Zu den formlosen Rechtsbehelfen zählen die Gegenvorstellung (Remonstration), mit der ein Bürger ein bestimmtes behördliches (oder gerichtliches) Handeln oder Verhalten begehrt. Die Behörde oder das Gericht kann dem Anliegen entsprechen.

Die beamtenrechtliche Remonstration ist ein besonderes Instrument des Beamtenrechts im Verhältnis Beamter/Vorgesetzter. Weil Beamte die volle persönliche Verantwortung für die Rechtmäßigkeit ihrer dienstlichen Handlungen tragen^[7], müssen sie Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit dienstlicher Anordnungen unverzüglich auf dem Dienstweg geltend machen. Das weitere Verfahren regeln die beamtenrechtlichen Vorschriften.^[8]

Aufsichtsbeschwerden rügen entweder den Inhalt einer Entscheidung (Sachaufsichtsbeschwerde) oder das persönliche Verhalten eines Bediensteten (Dienstaufsichtsbeschwerde). Sie richten sich an den zuständigen Vorgesetzten, der für den betreffenden Sachvorgang bzw. das ihm unterstellte Personal die Verantwortung trägt und in der Lage ist, Abhilfe zu schaffen.

Sie können schriftlich oder elektronisch verfasst sein. Auch mündliche und telefonische Eingaben sind möglich und müssen grundsätzlich bearbeitet werden.

b) Förmliche Rechtsmittel

Zu den förmlichen Rechtsmitteln zählen die in den Verfahrens- und Prozessordnungen vorgesehenen Rechtsschutzmöglichkeiten, die besonderen gesetzlichen Voraussetzungen unterliegen. Praktisch bedeutsam ist hier v. a. die vorgeschriebene Einhaltung der jeweiligen Zulässigkeitsvoraussetzungen wie insbesondere der Statthaftigkeit und gesetzlicher Form- und Fristvorschriften.

Förmliche Rechtsmittel sind^[9]:

• der Widerspruch,^[10]
• die (Anfechtungs-, Verpflichtungs-, Feststellungs- oder Fortsetzungsfeststellungs-)Klage zum Verwaltungsgericht (VG),^[11]
• die Anrufung von Fachgerichtsbarkeiten oder ordentlichen Gerichten^[12], soweit dies nach Maßgabe der einschlägigen Fachgesetze bestimmt ist^[13]. Bspw. sind für Streitigkeiten über die Höhe einer Enteignungsentschädigung die ordentlichen Gerichte zuständig.^[14] Hingegen ist für alle Klagen von Beamten aus dem Beamtenverhältnis der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.^[15]
• der Normenkontrollantrag zum Oberverwaltungsgericht (OVG) bzw. zum Verwaltungsgerichtshof (VGH)^[16] gegen Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs (BauGB) erlassen worden sind bzw. gegen Rechtsverordnungen und Satzungen des Landesrechts, die im Range unter einem Landesgesetz stehen^[17].
• Verwaltungsgerichtliche Eilanträge
  • auf Anordnung/Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch oder Anfechtungsklage,^[18]
  • auf Erlass einer einstweiligen Anordnung^[19],
• Rechtsmittel gegen (verwaltungs-)gerichtliche Entscheidungen (Beschlüsse, Urteile, Gerichtsbescheide) wie Beschwerde^[20], Berufung^[21] und Revision^[22].

c) Außerordentliche Rechtsbehelfe

Außerordentliche Rechtsbehelfe sind für den Eintritt eines bestimmten Ereignisses innerhalb eines Verwaltungsverfahrens oder eines Verwaltungsgerichtsprozesses vorgesehen.^[23] Für sie bestehen gesetzliche Ausschlussfristen.

Zu den außerordentlichen Rechtsbehelfen zählen:

• der Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach einer unverschuldeten Fristversäumnis,^[24]
• der Antrag auf Wiederaufgreifen des (Verwaltungs-)Verfahrens, etwa bei Änderung der Sach- oder Rechtslage oder beim Vorliegen neuer Beweismittel,^[25]
• der Antrag auf Urteilsberichtigung,^[26]
• Gehörsrügen,^[27]
• der Antrag auf Wiederaufnahme des (gerichtlichen) Verfahrens in Gestalt der Nichtigkeitsklage^[28] bzw. der Restitutionsklage^[29],

III. Besonderheiten

a) Petitionen

Art. 17 GG und die korrespondierenden Vorschriften der Verfassungen der deutschen Länder geben jedermann – auch Ausländern, Minderjährigen und Geschäftsunfähigen^[30] – das Recht, „sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden“.^[31]

Die genannten „Bitten oder Beschwerden“ fallen unter den Fachbegriff der „Petition“.^[32] Formell besteht lediglich ein Schriftformerfordernis.

Wie andere Eingaben müssen auch Petitionen in deutscher Sprache abgefasst sein. Fristen müssen nicht eingehalten werden. Erforderlich ist eine eigenhändige Unterschrift. Petitionen können unter den Voraussetzungen des § 3 a VwVfG auch per E-Mail erhoben werden. Anonyme Petitionen sind unzulässig.

Zulässig sind sowohl Individual- als auch Sammelpetitionen sowie öffentliche Petitionen, die unter einem gemeinsamen Namen eingelegt werden können. Auch hierfür genügt eine einzelne Unterschrift.

Der Petent kann sowohl eigene als auch fremde und insbesondere auch Allgemeininteressen verfolgen. Eine Beschränkung auf die Möglichkeit einer eigenen Rechtsverletzung, wie sie etwa das Zulässigkeitsmerkmal der Klagebefugnis für verwaltungsgerichtliche Klagen vorsieht^[33], besteht nicht.

Als Stellen, bei denen Petitionen eingereicht werden können (Petitionsempfänger), nennt Art. 17 GG ausdrücklich die „Volksvertretung“, d. h. den Bundestag und die Länderparlamente. Umfasst sind in diesem Sinne aber auch andere Gremien wie z. B. Kreistage oder Stadt- und Gemeinderäte. Einzelne Abgeordnete sind hingegen nicht gemeint. „Zuständige Stellen“ sind „alle anderen Stellen und Behörden öffentlich-rechtlicher Einrichtungen, gleich welcher Art“.^[34] Diese sind verpflichtet, die Anliegen zu prüfen und nach Maßgabe ihrer inhaltlichen Eignung^[35] zu bescheiden^[36].

Danach weisen ablehnende Entscheidungen nicht den Charakter von Verwaltungsakten auf^[37], solange nicht die zuständige Behörde eine (neue) Sachentscheidung trifft. Auch dienstinterne Anweisungen von Behörden sind keine Verwaltungsakte^[38].

b) Bürgerbeauftragte

Die Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat haben das Recht, den Europäischen Bürgerbeauftragten im Falle von Missständen bei der Tätigkeit der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, mit Ausnahme des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) in Ausübung seiner Rechtsprechungsbefugnisse, zu befassen^[39].

In einigen deutschen Ländern^[40] unterstützen sog. Bürgerbeauftragte (Ombudsleute) die Petitionsausschüsse der Parlamente sowie die Bürger bei der Wahrnehmung ihrer Rechte. Sie verstehen sich als Ansprechpartner und Ratgeber in allen Angelegenheiten der öffentlichen Verwaltung. Ihre Aufgabe besteht darin, deren Rechte gegenüber den Trägern der öffentlichen Verwaltung im jeweiligen Land zu wahren und sie im Umgang mit der Verwaltung zu beraten und ihnen zu helfen. Insoweit sind sie „Moderatoren, Dolmetscher und Lotsen“ an der Schnittstelle von Bürger und Staat. Bürgerbeauftragte vermitteln z. B. in Konflikten zwischen Bürgern und öffentlicher Verwaltung, sind beim Verstehen behördlicher Schreiben oder amtlicher Texte behilflich und geben Hinweise zu Zuständigkeiten und sachkundigen Ansprechpartnern^[41].

Das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen unmittelbar schriftlich oder mündlich an den Bürgerbeauftragten zu wenden, steht jedermann zu.

Vereinzelt sind Bürgerbeauftragte Anlaufstellen für bestimmte singuläre Angelegenheiten, etwa für das Polizeiwesen, die Kinder- und Jugendhilfe oder den Strafvollzug.

c) Wehrbeauftragter

Eine besondere Stellung nimmt der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestags ein. Er dient dem „Schutz der Grundrechte (der Soldaten) und (ist) Hilfsorgan des Bundestages bei der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle“.^[42] Seine Kompetenzen sind auf die Arbeit eines parlamentarischen Organs beschränkt. Vollzugsaufgaben obliegen ihm nicht. Gegenständlich ist er auf das Verteidigungswesen beschränkt^[43]. Die Kompetenzen sind im Einzelnen im Wehrbeauftragtengesetz (WBeauftrG) abschließend geregelt.^[44]

d) Verbraucherzentralen

Verbraucherzentralen

Der öffentlich-rechtliche Verbraucherschutz, z. B. in Gestalt der Kennzeichnung und Überwachung von Lebensmitteln, Arzneimitteln und gefährlichen Stoffen, ist von jeher Bestandteil des europäischen Wirtschaftsrechts. Er ist vom zivilrechtlichen Verbraucherschutz zu unterscheiden, der seit den 1990er-Jahren hauptsächlich in das bürgerliche Recht Einzug hält, etwa durch Vorschriften über AGB, Fernabsatzverträge, das Reiserecht oder die Produkthaftung^[45].

Das Verbraucherschutzrecht ressortiert beim Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz.

Die Verbraucherzentralen in den 16 deutschen Ländern bieten in erster Linie Beratungen und Informationen zu Fragen des Verbraucherschutzes. Sie helfen auch bei Rechtsproblemen und vertreten die Interessen der Verbraucher auf Landesebene.^[46] Dachorganisation ist der Verbraucherzentrale Bundesverband e. V., der die Arbeit der Verbraucherzentralen koordiniert.

IV. Fazit

Wie zu zeigen war, stellen die unterschiedlichen Rechtsbehelfe und Rechtsmittel geeignete rechtsstaatliche Mittel für eine wirksame Kontrolle von Verwaltung und Justiz dar. Verwaltungsinterne Kontrollen im Wege der Aufsicht und justizielle Überprüfungen bleiben hiervon unberührt.

[1] Erlass des Staatsrats der Deutschen Demokratischen Republik über die Eingaben der Bürger und die Bearbeitung durch die Staatsorgane vom 27.02.1961.

[2] BVerfGE 87, 48, 61; 92, 365, 410; BVerwGE 120, 8793.

[3] Vgl. Gärditz, VwGO, Kommentar, 2. Aufl., Köln 2018, § 58 Rn. 4.

[4] Vgl. Model/Creifelds, Staatsbürger-Taschenbuch, München 2018, Nr. 150.

[5] Vgl. neuerdings § 126 a StGB – Gefährdendes Verbreiten personenbezogener Daten.

[6] BayVGH, BayVBl. 1984, 213 f.; VGH BW, NVwZ-RR 2013, 451 f.; VG Bayreuth, NVwZ-RR 1989, 183 f.

[7] Vgl. § 36 Abs. 1 BeamtStG, § 63 Abs. 1 BBG.

[8] Vgl. § 36 Abs. 2, 3 BeamtStG, § 63 Abs. 2, 3 BBG.

[9] Vgl. Gärditz, a. a. O., Rn. 5; Model/Creifelds, a. a. O., Nr. 150 b).

[10] Vgl. § 79 VwVfG i. V. m. §§ 68 ff. VwGO.

[11] Vgl. §§ 42, 43, 81 ff. VwGO.

[12] Zu den Einzelheiten vgl. Ebert, Die Rechtspflege in der Bundesrepublik Deutschland – Funktion und Organisation, apf 2016, 193 ff. und Folgehefte.

[13] Vgl. § 40 Abs. 1 VwGO.

[14] Vgl. Art. 14 Abs. 3 Satz 4 GG.

[15] Vgl. § 54 BeamtStG, § 126 BBG.

[16] Die Oberverwaltungsgerichte in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern und Hessen führen die Bezeichnung Verwaltungsgerichtshof, vgl. § 184 VwGO.

[17] Vgl. § 47 VwGO.

[18] Vgl. § 80 Abs. 5 VwGO.

[19] Vgl. § 123 VwGO; für das Normenkontrollverfahren gilt die Spezialvorschrift des § 47 Abs. 6 VwGO.

[20] Vgl. §§ 146 ff. VwGO.

[21] Vgl. §§ 124 ff. VwGO.

[22] Vgl. §§ 132 ff. VwGO.

[23] Vgl. Gärditz, a. a. O., Rn. 9.

[24] Vgl. § 32 VwVfG, § 60 Abs. 2 VwGO.

[25] Vgl. § 51 VwVfG.

[26] Vgl. §§ 119, 120 VwGO.

[27] Vgl. § 152 a VwGO.

[28] Vgl. § 153 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 579 ZPO.

[29] Vgl. § 153 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 580 ZPO.

[30] Vgl. Jarass/Pieroth, Grundgesetz, Kommentar, 10. Aufl., München 2009, Art. 17 Rn. 8.

[31] Art. 44 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) gibt dieses Recht Unionsbürgern und Personen mit Sitz in einem Mitgliedstaat der EU gegenüber dem Europäischen Parlament.

[32] Vgl. Jarass/Pieroth, a. a. O., Rn. 3 f.

[33] Vgl. § 42 Abs. 2 VwGO.

[34] Vgl. Jarass/Pieroth, a. a. O., Rn. 6.

[35] S. dazu oben 1.

[36] Vgl. Model/Creifelds, a. a. O., Nr. 66 s).

[37] Vgl. BVerwG, DVBl. 1977, 868; OVG Hamburg, DVBl. 1967, 86.

[38] Vgl. Knack/Hennecke, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl., Köln 2014, § 35 Rn. 111.

[39] Vgl. Art. 43 GRCh.

[40] Z. B. Baden-Württemberg, Bayern, Mecklenburg-Vorpommern. Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Thüringen.

[41] Vgl. https://www.buergerbeauftragter-thueringen.de (Stand: 19.10.2021).

[42] Vgl. Art. 45 b GG.

[43] Vgl. Jarass/Pieroth, a. a. O., Art. 45 b Rn. 1.

[44] BVerwGE 46, 69 f.

[45] Vgl. Model/Creifelds, a. a. O., Nr. 37 b).

[46] Vgl. https://www.verbraucherzentrale.de/beratung (Stand: 19.10.2021).