Polizeieinsätze bei demonstrativen Aktionen

Demonstrative Aktionen, wie z. B. das Festkleben von Aktivisten für den Klimaschutz auf öffentlichen Straßen, Blockadeaktionen gegen missliebige Veranstaltungen politischer Gegner oder Straßenfeste mit einem politischen Hintergrund, können die Polizei bei der Gefahrenabwehr stark fordern. Versammlungs- und polizeirechtliche Vorgaben prägen dabei die polizeiliche Einsatztaktik.

I. Einleitung

Unter demonstrativen Aktionen versteht die polizeiliche Praxis öffentliche Versammlungen und sonstige öffentliche Veranstaltungen oder Ansammlungen, bei denen für die Einsatzkräfte nicht immer direkt klar ist, ob es hierbei um eine durch die Versammlungsfreiheit des Art. 8 Abs. 1 GG geschützte kollektive Meinungskundgabe oder um einen anderen Zweck geht wie z. B. die Verhinderung einer anderen Veranstaltung oder die einseitige zwangsweise Durchsetzung einer Forderung. Die rechtlichen Vorgaben für die Abwehr der durch eine demonstrative Aktion verursachten Gefahr für die öffentliche Sicherheit ergeben sich aus dem Versammlungs- und/oder aus dem Polizeirecht. Hier bestehen Abgrenzungsprobleme.

Aber auch bei der Anwendung einzelner Eingriffsbefugnisse tauchen immer wieder Fragen auf. Diese beziehen sich u. a. auf neue polizeigesetzliche Rechtsgrundlagen wie z. B. für die Gefährderansprache, die der Gesetzgeber durch das am 17.01.2021 in Kraft getretenen Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 für die Polizei in Baden-Württemberg und zur Änderung weiterer polizeirechtlicher Vorschriften (PolG 2020)¹GBl. S. 735. Hierzu Pöltl, VBlBW 2021, 45 ff.; Nachbaur, VBlBW 2021, 55 ff. in das Polizeigesetz eingefügt hat. Außerdem enthalten neuere verwaltungsgerichtliche Entscheidungen wichtige Grundsätze für die Bearbeitung demonstrativer Aktionen durch die Polizei.²Zum Beispiel VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 20.01.2022, BeckRS 2022, 1413; Urt. v. 18.11.2021, BeckRS 2021, 37249; Urt. v. 23.05.2021, VBlBW 2022, 16 ff. Dieser Beitrag stellt die für die Polizei wichtigsten aktuellen rechtlichen Probleme und Entwicklungen rund um demonstrative Aktionen dar.

II. Zuständigkeitsprobleme

In Baden-Württemberg ist die zuständige Versammlungsbehörde i. S. d. Versammlungsgesetzes gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 VersGZuV die Kreispolizeibehörde, also die untere Verwaltungsbehörde (§§ 106 Abs. 1 Nr. 3 und § 107 Abs. 3 PolG i. V. m. § 15 LVG) und nicht der Polizeivollzugsdienst. Die Kreispolizeibehörde ist insbesondere zuständig für versammlungsbeschränkende Maßnahmen für öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel (Auflage, Verbot und Auflösung) nach § 15 Abs. 1 und 3 VersG. Die Kreispolizeibehörde ist auch § 15 Abs. 1 VersG wie z. B. die Änderung der Aufzugstrecke nach Beginn der Versammlung, um diese an aktuelle polizeiliche Erkenntnisse anzupassen. Das schlichte Bedürfnis, eine Aufzugstrecke nachträglich zu ändern, um während eines Aufzuges die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu gewährleisten, reicht damit nicht aus, um vor dem Beginn einer Versammlung im Wege einer Auflage die Zuständigkeit hierfür von der Versammlungsbehörde generell auf den Polizeivollzugsdienst zu übertragen.³A. A. wohl VG Freiburg, Beschl. v. 15.07.2022, juris Rn. 17.

Der Polizeivollzugsdienst ist für versammlungsbeschränkende Maßnahmen nach § 15 Abs. 1 und 3 VersG nur in der Situation von § 105 Abs. 2 PolG zuständig, wenn die eigentlich zuständige Kreispolizeibehörde nicht erreichbar erscheint. Die vom Gesetzgeber vorgegebene Kompetenzverteilung zwischen Versammlungsbehörde und Polizeivollzugsdienst für versammlungsbeschränkende Maßnahmen darf durch eine Auflage nicht umgangen werden.

III. Abgrenzung Veranstaltung/Versammlung

Eine Versammlung ist eine örtliche Zusammenkunft von mindestens zwei Personen zum Zwecke der gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung.⁴VGH BW, Urt. v. 25.04.2007, VBlBW 2008, 60. Bei Veranstaltungen, insbesondere Volksfesten und Vergnügungsveranstaltungen, geht es dagegen nicht um kollektive Meinungsbildung und -kundgabe, sondern um einen anderen Zweck.⁵VGH BW, Urt. v. 12.07.2010, VBlBW 2010, 468, 469 f. Für die Polizei ist es häufig schwer, eine Versammlung von einer Veranstaltung zu unterscheiden, insbesondere bei den sog. gemischten Veranstaltungen. Dies sind örtliche Zusammenkünfte mehrerer Menschen, die sowohl Elemente der Meinungskundgabe als auch Elemente von Vergnügungsveranstaltungen, wie Musik und Tanz sowie geselliges Beisammensein, enthalten.⁶BVerwG, Urt. v. 16.05.2007, NVwZ 2007, 1431, 1432 f.; BVerfG, Beschl. v. 12.07.2001, NJW 2001, 2459, 2461.

Für die Beantwortung der Frage, ob eine gemischte Veranstaltung eine Versammlung ist, spielt die Einhaltung der Anmeldepflicht für öffentliche Versammlungen unter freiem Himmel des § 14 Abs. 1 VersG und die Erkennbarkeit eines Veranstalters oder eines Leiters (§ 18 Abs. 2 i. V. m. § 7 Abs. 1 VersG) keine Rolle. Vielmehr stellt die Rechtsprechung bei der Abgrenzung Versammlung/Vergnügungsveranstaltung darauf ab, ob die gemischte Veranstaltung nach ihrem Gesamtgepräge eine Versammlung ist. Im Zweifel ist wegen der großen Bedeutung der Versammlungsfreiheit eine Versammlung anzunehmen.⁷VGH BW, Urt. v. 12.07.2010, VBlBW 2010, 468, 469 ff. Dies hat zur Folge, dass die Gefahrenabwehr grundsätzlich zunächst auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes erfolgen muss (sog. Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts).⁸Hierzu z. B. Dürig-Friedl, in: Dürig-Friedl/Enders, Versammlungsrecht, 2. Aufl. 2022, § 15 Rn. 6; Groscurth, in: Peters/Janz, Handbuch Versammlungsrecht, 3. Aufl. 2021, G Rn. 9.

Ausgehend von den in der Rechtsprechung für die Abgrenzung Versammlung/Vergnügungsveranstaltung entwickelten Kriterien hat das VG Freiburg eine Straßenparty der „linken Szene“ im Freiburger Sedanviertel in der Walpurgisnacht vom 30.04. auf den 01.05.2019 in seinem Urteil vom 21.06.2022 nicht als Versammlung, sondern als Veranstaltung eingestuft. Hier hatte die Adressatin eines Platzverweises gegen diesen mit folgender Begründung geklagt: Die Polizei habe den Platzverweis nicht auf das Polizeigesetz stützen dürfen, weil es sich um eine Versammlung nach Art. 8 Abs. 1 GG gehandelt habe. Das VG Freiburg sah in der Zusammenkunft dagegen ein vornehmlich Unterhaltungszwecken dienendes Straßenfest. Insgesamt hätten Musik, Tanz und geselliges Beisammensein im Vordergrund gestanden. Der Platzverweis sei nach dem Polizeigesetz gerechtfertigt, da für die Veranstaltung die erforderliche straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis nicht beantragt worden sei. Außerdem sei es zu erheblichen Lärmbelästigungen für die Anwohner gekommen. Damit war der direkte Rückgriff des Polizeivollzugsdienstes auf das Polizeigesetz in dem Fall rechtmäßig.⁹VG Freiburg, Urt. v. 21.06.2022 – 10 K 1496/20, S. 13 ff.

IV. Abgrenzung Verhinderungsblockade/demonstrative Blockade

Die Abgrenzung von Polizei- und Versammlungsrecht ist auch bei Blockadeaktionen schwierig. Zu unterscheiden sind hier eine strategische Blockade (auch Verhinderungsblockade genannt) und eine demonstrative Blockade.¹⁰Zur Abgrenzung z. B. auch Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, J Rn. 437 ff. Eine strategische Blockade, deren primäres Ziel die Verhinderung einer anderen Veranstaltung ist, fällt nicht in den Anwendungsbereich des Versammlungsgesetzes. Hier fehlt es an dem von dem Versammlungsbegriff tatbestandlich vorausgesetzten Zweck einer Meinungsbildung. Gegenüber einer solchen Verhinderungsblockade kann unmittelbar auf der Grundlage polizeirechtlicher Vorschriften vorgegangen werden, ohne dass es zuvor ihrer Auflösung nach dem Versammlungsgesetz bedarf. Die Abwehr einer durch eine demonstrative Blockade verursachten Gefahr für die öffentliche Sicherheit muss dagegen auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes erfolgen.¹¹VGH BW, Urt. v. 18.11.2021, BeckRS 2021, 37249 Rn. 45.

Für die Abgrenzung der Verhinderungsblockade von der durch die Versammlungsfreiheit geschützten demonstrativen Blockade kommt es nach der Rechtsprechung darauf an, ob die Ansammlung sich nach dem anhand der objektiven Umstände zu ermittelnden Gesamtgepräge im Kern kommunikativer Mittel bedient und nicht ausschließlich bezweckt, die Veranstaltung, gegen die sie sich richtet, mit physischen Mitteln zu verhindern. Dies ist im Einzelfall anhand Art, Umfang und Dauer der Blockade sowie ihres sachlichen Zusammenhangs mit dem inhaltlichen Gegenstand der Ansammlung zu beurteilen. Für die Beurteilung des symbolhaften Charakters einer Blockade kann überdies zu berücksichtigen sein, ob sie objektiv geeignet ist, das bekundete Ziel vor Ort tatsächlich mit physischen Mitteln zu erreichen.

Ausgehend hiervon liegt z. B. eine Verhinderungsblockade vor, wenn mehrere Hundert vermummte Personen durch Pyrotechnik, Errichtung von Barrikaden und Blockaden die Durchführung eines Parteitages einer ihnen missliebigen Partei vereiteln wollen.¹²VGH BW, Urt. v. 18.11.2021, BeckRS 2021, 37249 Rn. 41 ff. Um das Risiko einer Rechtswidrigkeit ihres Handelns zu vermeiden, sollte die Polizei bei der Abgrenzung Verhinderungsblockade/demonstrative Blockade im Zweifel immer von einer demonstrativen Blockade ausgehen und die Gefahrenabwehr auf versammlungsrechtlicher Grundlage betreiben. Andernfalls riskiert die Polizei, dass sie ohne die notwendigen versammlungsrechtlichen Maßnahmen, wie Auflösung der gesamten Versammlung (§ 15 Abs. 3 VersG) oder Ausschluss einzelner Teilnehmer (§§ 18 Abs. 3 und 19 Abs. 4 VersG), direkt auf das Polizeigesetz zurückgreift, was zur Rechtswidrigkeit polizeirechtlicher Maßnahmen, wie z. B. Platzverweisen oder Gewahrsam, führen würde.¹³VG Stuttgart, Urt. v. 18.11.2015, BeckRS 2015, 56039.

Dies gilt insbesondere auch im Fall von friedlichen Klimaaktivisten, die sich auf öffentlichen Straßen festkleben. Diese beeinträchtigen zwar in erheblicher Weise den Verkehrsfluss und zwingen unbeteiligte Verkehrsteilnehmer gegen deren Willen zum Anhalten. Der symbolhafte Charakter der Aktion dürfte dabei jedoch im Vordergrund stehen, weil durch die (demonstrative) Blockade einer Straße das Ziel der Verhinderung der weiteren globalen Erderwärmung nicht unmittelbar erreichbar ist.

V. Besonderheiten der polizeirechtlichen Verantwortlichkeit

Der Adressat einer polizeirechtlichen Maßnahme anlässlich einer demonstrativen Aktion muss Verhaltensstörer gemäß § 6 Abs. 1 PolG sein. Nichtstörer kommen nur unter den engen Voraussetzungen von § 9 PolG als Adressaten polizeilicher Maßnahmen in Betracht, wenn die Gefahr weder durch den Störer noch durch die Polizei selbst abgewehrt werden kann. Bei tumultartigen Lagen kann die Polizei zum Zeitpunkt ihres Einschreitens häufig nicht genau bestimmen, wer Störer ist. Hier helfen ihr im Sinne einer effektiven Gefahrenabwehr die Grundsätze zum Anscheinsstörer.

Nach der Rechtsprechung ist derjenige Anscheinsstörer, der ex post betrachtet nicht wirklich eine Gefahr verursacht, aber ex ante betrachtet bei einem fähigen, besonnenen und sachkundigen Polizeibeamten den Eindruck der Gefahrverursachung erweckt.¹⁴VGH BW, Urt. v. 18.11.2021, BeckRS 2021, 37249 Rn. 65. Danach kann eine Person, die sich in einer Personengruppe aufhält, in der andere Anwesende vermummt die öffentliche Sicherheit stören, durch ihre bloße Anwesenheit zum Störer werden. Die Eigenschaft als Störer wird dann nicht dadurch infrage gestellt, dass die betroffene Person behauptet, erst später zu der Personengruppe gestoßen zu sein, an dem vorangegangenen Geschehen nicht beteiligt, nicht vermummt und immer friedlich gewesen zu sein.¹⁵VGH BW, Urt. v. 18.11.2021, BeckRS 2021, 37249 Rn. 66. Diese Rechtsprechung hat zur Konsequenz, dass die Anwesenheit bei einer demonstrativen Aktion, von der eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgeht, in der Nähe der Quelle der Gefahr eine Ortshaftung begründet.

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XIV. Fazit

Der direkte Rückgriff auf polizeigesetzliche Eingriffsbefugnisse ist für die Polizei bei demonstrativen Aktionen nur möglich, wenn keine durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Versammlung vorliegt, sondern eine sonstige Veranstaltung oder Ansammlung. Die Rechtsprechung hat für die Abgrenzung zwischen einer öffentlichen Versammlung und einer Veranstaltung klare Vorgaben entwickelt. Dies gilt auch für die Abgrenzung zwischen einer Verhinderungsblockade und einer demonstrativen Blockade. Im Zweifel sollte die Polizei immer von einer Versammlung ausgehen und die Gefahrenabwehr zunächst auf der Grundlage des Versammlungsgesetzes betreiben, um dann nach der Abarbeitung der versammlungsrechtlichen Vorgaben zu den Eingriffsbefugnissen des Polizeigesetzes zu gelangen.

Das PolG 2020 stellt der Polizei zur Abwehr einer durch eine demonstrative Aktion verursachten Gefahr grundsätzlich genügend polizeigesetzliche Maßnahmen zur Verfügung. Als mildestes Mittel kommt dabei eine Gefährderansprache nach § 29 Abs. 1 PolG in Betracht. Eine Gefährderansprache ist auch im Vorfeld einer Versammlung zulässig. Für andere Vorfeldmaßnahmen bei Versammlungen mit einem besonderen Gefährdungsrisiko, wie Identitätsfeststellungen und Durchsuchungen, fehlen bisher klare gesetzliche Rechtsgrundlagen.

Der Gesetzgeber sollte dies entweder im Polizeigesetz oder einem Landesversammlungsgesetz nachholen. Er sollte auch einzelne bestehende polizeigesetzliche Rechtsgrundlagen effektiver für die polizeiliche Arbeit ausgestalten. So sollte er für ein Aufenthaltsverbot nach § 30 Abs. 2 PolG eine Parallelzuständigkeit des Polizeivollzugsdienstes in § 105 Abs. 3 PolG begründen. Außerdem ist eine spezialgesetzliche Rechtsgrundlage für eine Verbringung mit einer originären Zuständigkeit des Polizeivollzugsdienstes im Polizeigesetz zu empfehlen. Besonders wichtig ist für die Polizei, dass ihr bei der Abwehr von Gefahren, die durch demonstrative Aktionen verursacht werden, in jeder Lage ein Ermessen zusteht. Dieses hat sie pflichtmäßig auszuüben.

Für die Einsatztaktik der Polizei bei einer demonstrativen Aktion sind damit allein die Schranken des Rechts maßgeblich. Die bedeutet für die Polizeiführung, dass sie sich vollständig von dem politischen Druck befreien kann, den einzelne Mandatsträger ihr gegenüber immer wieder versuchen zu erzeugen, wenn sie ein besonders konsequentes polizeiliches Vorgehen gegen missliebige demonstrative Aktionen einfordern.

Den vollständigen Beitrag lesen Sie in den Verwaltungsblättern Baden-Württemberg 5/2023, S. 185.