Nicht- Diskriminierung und Chancengleichheit

Wie steht es um die Rechte schwerbehinderter Frauen auf Nicht- Diskriminierung und Chancengleichheit – allgemein und besonders mit Bezug auf die berufliche Teilhabe? Darüber berichtet die folgende Aufsatzreihe, die aus zwei Teilen besteht.

Einleitung

Im ersten Teil wird die rechtliche Grundlage der Chancengleichheit aufgearbeitet. Dieser Teil beleuchtet nicht nur den aktuellen Umsetzungsstand, sondern erläutert auch beispielhaft welche Implikationen die (mangelhafte) Rechtsverwirklichung für die gleichberechtigte gesellschaftliche und berufliche Teilhabe in Deutschland hat.

Der zweite Teil der Artikelserie fokussiert die berufliche Teilhabe schwerbehinderter Frauen in Westfalen-Lippe, die Leistungen aus dem Schwerbehindertenrecht und der Eingliederungshilfe beziehen. Erstmalig steht ein datenbasierter Überblick über die berufliche Teilhabesituation zur Verfügung, der erste Schlussfolgerungen mit Bezug auf Gleichheit und Nichtdiskriminierung erlaubt.

Hintergrund

Deutschland hat als Vertragsstaat die UN-Behindertenrechtskonvention 2009 ratifiziert. Seitdem sind deren Inhalte und Verpflichtungen in Deutschland geltendes Recht und deren Umsetzungsstand wird durch die unabhängige Monitoring- Stelle des UN-Fachausschusses¹Art. 33 Abs. 2 der UN-BRK verpflichtet alle Staaten zur Einrichtung einer solchen Stelle, die in Deutschland am Institut für Menschenrechte seit 2009 eingerichtet ist. s.a.: https://www.behindertenrechtskonvention.info/. regelhaft geprüft.²Erster Staatenbericht des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales zur Staatenprüfung 2011-15: https://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/staatenbericht-2011.pdf?__blob=publicationFile&v=2.

Die in der UN-BRK formulierten Ziele entsprechen dem Verständnisprinzip einer inklusiven Gesellschaft, in der das selbstbestimmte Recht auf Teilhabe und gleichberechtigtes Zusammenleben gelebt werden soll. Dafür braucht es eine rechtliche Grundlage und eine gesellschaftliche bzw. staatliche Haltung. In Deutschland wurde mit der Verabschiedung des Bundesteilhabegesetzes (BTHG) die rechtliche Grundlage gestärkt und das staatliche Bekenntnis zur Umsetzung der UN-BRK in der Neuauflage des Nationalen Aktionsplans (NAP 2.0)³Parallelbericht zur Ersten Staatenprüfung https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/Redaktion/Publikationen/Parallelbericht/Parallelbericht_an_den_UN-Fachausschuss_fuer_Rechte_Menschen_mit_Behinderungen_Pruefung_1_Staatenbericht.pdf. noch einmal bekräftigt. Sowohl die rechtliche als auch die staatliche und gesellschaftliche Grundlage ist also vorhanden. Trotzdem bleibt Deutschland bei der Umsetzung zentraler Prinzipien und Rechtsverpflichtungen weit zurück. Das betrifft besonders den übergreifenden Artikel zur Gleichberechtigung und Nichtdiskriminierung (Art. 5) von Menschen mit Behinderung. Und zwar auch und insbesondere schwerbehinderte Mädchen und Frauen (Art. 6). Sie sind anerkanntermaßen in ihrer seelischen und körperlichen Gesundheit besonders bedroht und erfahren häufig mehrfache, also intersektionelle Diskriminierung. Von intersektionaler Diskriminierung spricht man, wenn durch mehrere Merkmale, wie hier das Geschlecht und die Behinderung, Benachteiligung entsteht.

Mit der Hervorhebung der besonderen Vulnerabilität dieser Gruppe durch einen eigenständigen Artikel in der UN-BRK wird die Pflicht zum Ergreifen geeigneter Maßnahmen zur Stärkung der Rechte auf Chancengleichheit noch einmal besonders verbindlich. Als eine solche Maßnahme zur Stärkung der Chancengleichheit formuliert die UN-BRK in Art. 6 (aber auch bereits in Art. 5) das Sammeln von Informationen, statistischen und wissenschaftlichen Daten, zur Schaffung einer fundierten Grundlage für das regelhafte Überprüfen u.a. der Antidiskriminierungsgesetze und Bereitstellung geeigneter Gleichstellungsprogramme.

Dies erachtet die UN-BRK als eine so wesentliche Grundvoraussetzung, dass sie es in einem weiteren eigenständigen Artikel, Art. 31⁴Art. 31 https://www.behindertenrechtskonvention.info/. formuliert. Art. 31 steht als eine spezifische Verpflichtung in Bezug zu allen Artikeln der UN-BRK aber besonders zu den übergreifenden Artikeln auf Gleichstellung und Nichtdiskriminierung. Hierzu führen die allgemeinen Bemerkungen Nr. 6 zur UN-BRK aus:

„Daten und ihre Analyse sind ein wichtiger Schritt für die Überwachung (…)“ und weiter „(…) Daten sollten breit angelegt sein und Statistiken, Berichte und andere Datenformen, wie z.B. Indikatoren zur Beurteilung der Umsetzung und der Überwachung von Fortschritten und der Wirksamkeit neuer oder laufender Initiativen und politischer Konzepte enthalten.“⁵Punkt 5 P, Nr. 71, 2018 der Allgemeinen Bemerkungen Nr. 6 https://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/Redaktion/PDF/DB_Menschenrechtsschutz/CRPD/CRPD_Allg_Bemerkung_6.pdf.

Im ersten Staatenbericht 2011 stimmt Deutschland der Relevanz verfügbarer Informationen und Daten als Grundlage für effektive Programme zu und kündigt entsprechende Verbesserungsmaßnahmen an.⁶Ebd. Fn. 2.

Soweit also zur rechtlichen Grundlage dreier eminenter und handlungsleitender UN-BRK Verpflichtungen für eine gleichberechtigte inklusive Teilhabe in Deutschland. Doch wie steht es in Deutschland um den Umsetzungsstand dieser drei handlungsleitenden Artikel für eine gleichberechtigte Teilhabe von Menschen mit Behinderung?

Allgemeine Chancengleichheit und Nichtdiskriminierung

Seit der Verabschiedung der UN-BRK 2009 sind in Deutschland einige Fortschritte erzielt worden. Dies würdigt die Monitoring- Stelle des Instituts für Menschenrechte im Jahr 2015. Gleichzeitig stellt sie einige wesentliche Nichtvertragserfüllungen zentraler Artikelinhalte fest.

Dazu gehört insbesondere die unzureichende Beachtung der Chancengleichheit von Frauen mit Behinderung in Deutschland und daran angeknüpfte geeignete Sicherstellungsprogramme wie in Art. 6 Abs. 2 betont und in Art. 31 konkretisiert. Zwar sind Maßnahmen in der Gesundheitsversorgung, der schulischen Bildung und der Gewaltprävention⁷Ebd. Fn. 2. ergriffen und Programme für eine bessere Zugänglichkeit zu gesellschaftlichen Teilhabebereichen, wie bspw. Bildung und Beruf, initiiert worden.

Dass diese inklusionsverbessernden Vorkehrungen jedoch nicht ausreichen und schwerbehinderte Frauen weiterhin schlechter gestellt sind, das bezeugen die drei Teilhabeberichte des Bundesministeriums für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ).⁸Teilhabeberichte 1 bis 3 der Bundesregierung über die Lebenslagen von Menschen mit Beeinträchtigungen 2013, 2017, 2021. Besonders deutlich werde die Mehrfachdiskriminierung im Erwerbsleben, berichtet das BMFSFJ 2017 in einer Sonderauswertung⁹Einkommen und Versorgungssituation von Frauen mit Behinderung in Deutschland. Sonderauswertung des Mikrozensus 2013 zur Verbesserung der Datenlage zur Situation von Frauen mit Behinderung. der Mikrozensusdaten aus dem Jahr 2013.

Die Diskriminierung insbesondere der beruflichen Teilhabe und die damit verbundene nachteilige Auswirkung auf die gesamtgesellschaftliche Gleichstellung wurde durch die Bundesregierung bereits 2009 in dem Bericht der Bundesregierung zur Lebenslage schwerbehinderter Frauen, dem weiteren Staatenbericht 2011, dem ersten und zweiten Teilhabebericht 2013 und 2017 beschrieben.

Auch durch den europäischen Sozialfonds wurde 2013¹⁰https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2013-0329_DE.pdf?redirect.,¹¹https://www.esf-querschnittsziele.de/fileadmin/DATEN/Publikationen/factsheet_beeintraechtigung_131017.pdf. die benachteiligte berufliche Teilhabe konstatiert, in der Staatenprüfung des UN-Fachausschusses 2015¹²Ebd. Fn. 7, Ziffer 35 e und f. angemahnt, in einer Vorlage des MAGS II NRW 2019¹³Bericht zur aktuellen beruflichen Situation von Mädchen und Frauen mit Behinderung. Vorlage 17-2491 MAGSII B2, 2019. bestätigt und in einer Studie der Aktion Mensch mit dem Sinus Institut im Jahr 2021¹⁴Aktion Mensch e.V./SINUS-Institut (Hsg): Situation von Frauen mit Schwerbehinderung am Arbeitsmarkt. Studie zu geschlechtsspezifischen Unterschieden bei der Teilhabe am Erwerbsleben. Bonn 2021. erneut betont. Es mangelt also nicht an fehlendem Bewusstsein.

[…]

Das Gender Data Gap

Das Gender Data Gap zieht sich durch alle gesellschaftlichen Bereiche und betrifft nicht nur Fragestellungen der Behindertenpolitik oder Politik allgemein sondern auch die Medizin¹⁵S. unter anderem das weltweit größte Verbesserungsprojekt der Universität Stanford: http://genderedinnovations.stanford.edu/index.html., Wirtschaft, Technik, Forschung, den Katastrophenschutz und zahlreiche weitere Bereiche. Die weitreichenden Folgen geschlechtsspezifischer Datenlücken beschreibt Criado-Perez 2019 in dem Buch „Unsichtbare Frauen“¹⁶„Unsichtbare Frauen: Wie eine von Daten beherrschte Welt die Hälfte der Bevölkerung ignoriert“, Caroline Criado-Perez, Penguin Random-House 2020. sehr eindrücklich und erreicht damit weltweit ein Bewusstsein für etwas, das im Grunde der UNO¹⁷S. bspw. Global Gender Statistics Programme der UNO. seit 2006 bekannt ist.

Besondere Brisanz erhält das Gender Data Gap jedoch aus rechtlicher Sicht: denn eine geschlechtsspezifische Datenerhebung ist für Menschen mit Behinderung durch die UNBRK verpflichtend festgeschrieben und in Deutschland seit 2019 auch gesetzlich verankert.¹⁸Punkt 32, S. 63 des kombinierten zweiten und dritten Staatenbericht Deutschlands. Das Gender Data Gap mag mit Bezug auf die Umsetzung der Rechte von Menschen mit Behinderung überspitzt ausgedrückt auch als eine Gesetzeswidrigkeit bezeichnet werden. In jedem Fall aber stellt es eine Form von Diskriminierung dar.

Denn das Ignorieren von Frauen in der Datenerhebung hat weitreichende strukturelle Folgen. Zum einen lassen sich nur dann Geschlechtsunterschiede beschreiben, beziffern und statistisch auswerten, wenn Informationen und Zahlen zu allen¹⁹Mindestens aber binär zu Männern und Frauen. Geschlechtskategorien erfasst sind. Fehlt es an Daten einer Kategorie, so führt dies zu Verzerrungen in statistischen Auswertungen und darauf basierenden Schlussfolgerungen.

Zum anderen führen fehlende Daten und darauf basierende verzerrte statistische Schlussfolgerungen aber auch zu Verzerrungen in Algorithmen oder anderer neuerer maschineller Verfahren, die statistische Analyseergebnisse „rekrutieren“. Fehlen also weibliche Daten in Datenbeständen, können Algorithmen diskriminierende Empfehlungen erstellen – und so auch Vorurteile im Sinne einer „Gendered worldview“ manifestieren, beschreibt Fabian Lütz²⁰Lütz, Fabian (2023). (Legal Commissioner der EU 2015-2020). Eindrücklich benennt er die Folgen des Prognosepotenzials verzerrter Algorithmen in der Arbeitsmarktforschung und Gleichstellungspolitik: weil diese in der Lage seien, auf Basis weniger Datenpunkte Vorhersagen zu treffen, sei „das Risiko einer ungünstigeren algorithmischen Bewertung von Frauen erhöht (…)“.²¹Ebd., aber s. auch Verweis auf Zweig, 2019, 313. Nicht nur bspw. mit Bezug auf Arbeitszeitmodelle und Elternzeitregelungen, sondern auch dann, wenn wie bei Amazon vor einigen Jahren vornehmlich Männer für offene Stellen durch Algorithmen empfohlen werden.

Doch Fabian Lütz problematisiert nicht nur, sondern benennt auch die internationalen Programme, Methodik, Vorgaben für eine adäquate Datensammlung, eine Diskriminierungssensitive Datenreinigung oder ein Algorithmus-Auditing zur Regulierung des Diskriminierungs- und Biasrisikos.²²Ebd. S. 32 – 33: viele Staaten und auch der Europarat formulieren Regulierungsansätze. Auch Deutschland hat sich auf den Weg gemacht: mit der Verabschiedung des Gleichstellungsgesetzes 2021 wurde beim BMFSFJ eine Ressortberatung zu Gendermainstreaming²³Umsetzungsstand der Maßnahmen der Gleichstellungsstrategie der Bundesregierung nach Zielen, S. 47.^{,24Gender Mainstreaming beschreibt die systemische Diskriminierung, die durch die frauenspezifische Datenlücke besteht. Um tatsächliche gesellschaftliche Gleichstellung zu erreichen, so wird propagiert, müsste jede politische Gesetzgebung und Intervention in seiner Wirkung auf die Geschlechtergleichstellung bewertet und angepasst werden. Dies Ziel soll mit der Gender-Mainstreaming Beratung der Ressorts erreicht werden.} errichtet. Zudem wurde in der nationalen Gleichstellungsstrategie 2030 des Bundesrates das Ziel einer geschlechtsspezifischen Datenerhebung und die Erarbeitung konkreter Maßnahmen und Lösungskonzepte zur Verbesserung der Gleichstellung auch im Bereich der Datenlage bis Ende 2021 erneut festgeschrieben²⁵BR-Drucks. 46/23 https://www.bundesrat.de/SharedDocs/drucksachen/2023/0001-0100/46-23.pdf;jsessionid=F540D2FCD1BD544F2585B3A2A36E58A9.2_cid339?__blob=publicationFile&v=1.. Dort wird auch eine Risikoanalyse für Rekrutierungsalgorithmen empfohlen.

Bis die Effekte hiervon greifen und entsprechende Datenbestände aufgebaut sind, bleibt es dabei, dass jeder Bericht zur aktuellen beruflichen Teilhabe schwerbehinderter Frauen nur den Teil des Eisbergs widerspiegelt, der sichtbar über dem Wasserspiegel liegt. Und dieser Teil lässt sich kurz zusammenfassen als:

Frauen mit Behinderung sind auf allen allgemein gültigen Indikatoren von Gleichstellung wie etwa Beschäftigungsverhältnis, Entlohnung, geschlechtstypische Verteilung von Führungspositionen, Vereinbarkeit von Familie und Beruf oder Zugänglichkeit zum Arbeitsmarkt deutlich benachteiligt.²⁶S. Absatz Gleichheit und Nichtdiskriminierung der beruflichen Teilhabe im vorliegenden Artikel. Besonders alarmierend: Frauen mit Behinderung verfügen über gute Bildungsabschlüsse, doch dies wirkt sich nicht positiv auf die Zugänglichkeit zu adäquaten Arbeitsstellen oder Entlohnungen aus.

Die Studie der Aktion Mensch/Sinus Institut aus dem Jahr 2021, ergänzt durch Datenvergleiche zwischen Frauen mit angeborener und erworbener Behinderung, zeigt auf, wie benachteiligt Frauen mit angeborener Behinderung sind. Und sie betont, dass auch im Jahr 2021 (und trotz aller oben aufgeführten Ankündigungen und Strategiebeschlüssen zur Verbesserung, Anmerkung der Autorin) die Datenlage zur beruflichen Teilhabesituation schwerbehinderter Frauen in Deutschland mangelhaft ist und deswegen der tatsächliche Umfang der intersektionellen Diskriminierung weiterhin nicht beschrieben werden kann.²⁷Ebd. Fn. 14.

Tatsächlich ist der Liste von Missständen insbesondere bzgl. des Gender Data Gap noch ein weiterer hinzuzufügen: das Gender Data Gap der Eingliederungshilfe.

[…]

Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Behinderung und Recht 5/2023, S. 117.