Jesus und die Planfeststellung

Wir wissen natürlich nicht, was Jesus heute zu dem deutschen Rechtsinstitut der Planfeststellung sagen würde, und es geht auch nicht um Anmerkungen politischer Art zu den teils gewalttätigen Auseinandersetzungen in der baden-württembergischen Landeshauptstadt Stuttgart um den Bau eines neuen Hauptbahnhofs und eines Tunnels sowie die Beseitigung und Überplanung nicht mehr benötigter Gleisanlagen („Stuttgart 21“). Allerdings betreffen diese Auseinandersetzungen und die Verlautbarungen des als „Schlichter“ eingesetzten ehemaligen Bundesministers und Schriftstellers („Was würde Jesus heute sagen?“) Heiner Geißler Grund-fragen des Planfeststellungsrechts, eines Kernelements deutscher Rechts- und Verwaltungsstaatlichkeit, und insofern hat selbst der Präsident des Bundesverfassungsgerichts Prof. Dr. Andreas Voßkuhle mittlerweile Anlass gesehen, sich mahnend in die Diskussion einzuschalten („Es muss ein Schlusspunkt gesetzt werden“, SZ vom 16.10.2010, abrufbar unter www.sueddeutsche.de). Da vielfach Unklarheit über die vorhandenen Rechtsgrundlagen und die Bedeutung und Reichweite von Bürgerrechten im Rechtsstaat des Grundgesetzes zu bestehen scheint, sollen nachfolgend einige rechtliche Eckpunkte skizziert werden.

Die Planfeststellung „Stuttgart 21“

Raumbedeutsame Infrastrukturvorhaben werden im Wege des Planfeststellungsverfahrens geplant und durchgeführt. Das Planfeststellungsrecht als besonderes förmliches Verwaltungsverfahren ist in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder geregelt: In den §§ 72 ff. finden sich – als gesetzgebungstechnisch hochstehende Grundsatz- und Angebotsgesetzgebung – alle wesentlichen und notwendigen rechtlichen Vorgaben, so dass die einzelnen Fachgesetze, welche die fachlichen Regelungen für Bau und Betrieb der raumbedeutsamen Infrastruktur enthalten, auf die Vorschriften des VwVfG verweisen und die Fachgesetzgeber sich darauf beschränken können, Abweichungen als lex specialis zu regeln. Bei dem Großvorhaben „Stuttgart 21“ geht es nicht nur um die Änderung von Bahnanlagen im Wege der eisenbahnrechtlichen Planfeststellung nach dem Allgemeinen Eisenbahngesetz (AEG), sondern auch um Änderungen bei der Stadtbahn und um eine geänderte Flächennutzungs- und Bebauungsplanung der Stadt Stuttgart. Bei einem solchen Zusammentreffen mehrerer Fachplanungen mit der allgemeinen kommunalen Bauleitplanung müssen alle betroffenen Vorhaben- und Planungsträger sowie Anhörungs- und Genehmigungsbehörden sachlich eng zusammenarbeiten, ansonsten würde ein „Planungschaos“ entstehen. Hinzu treten die erheblichen Finanzierungsfragen im Verhältnis Bund – Bahn – Land – Stadt. Der Landtag von Baden-Württemberg hat das Gesamtprojekt „Stuttgart 21“ im Frühjahr 2009 ausdrücklich begrüßt (mit den Stimmen von CDU, FDP und SPD) und die Vertragsparteien aufgefordert, die Umsetzung mit Nachdruck voranzutreiben, Betriebsaufnahme solle 2019 sein (vgl. u.a. LT-Drs. 14/4438 und LT-Plenarprotokoll 14/66).

Führend bei dem Planfeststellungs- und Bauprojekt „Stuttgart 21“ ist das eisenbahnrechtliche Planfeststellungsverfahren gemäß § 18 Absatz 1 des AEG. Bund und Land haben eine vorbildliche Aufteilung der Zuständigkeiten auf verschiedene Stellen und Behörden vorgenommen: Vorhabenträgerin ist die DB Netz AG, Anhörungsbehörde ist das Regierungspräsidium (RP) Stuttgart, Planfeststellungsbehörde ist das Eisenbahn-Bundesamt (EBA) in Bonn, Außenstelle Karlsruhe/Stuttgart (verfehlt dagegen zum Beispiel die in BVerwGE 133, 239 ff. zu Unrecht nicht beanstandete Berufung des Vorhabenträgers zur Planfeststellungsbehörde). Zu den einzelnen Planungsabschnitten des Streckenneubaus ergingen 2005 mehrere Planfeststellungsbeschlüsse des EBA, von denen der Planfeststellungsbeschluss vom 28.01.2005 für den Umbau des Bahnknotens „Projekt Stuttgart 21“ hier von Bedeutung ist. Er weist 389 Seiten auf, enthält eine erschöpfende Sachverhaltsdarstellung und insbesondere auch zahlreiche Auflagen, Zusagen etc. zugunsten privater und öffentlicher Belange, welche von der Planung betroffen sind. Aus der Schilderung des Verfahrens im Beschluss des EBA (www.eba.bund.de, S. 134 ff.) ergibt sich im Wesentlichen folgender Ablauf:

30.10.2001: DB Netz AG beantragt beim EBA Planfeststellungsverfahren,

02.08.2002: EBA beantragt beim RP Stuttgart die Durchführung des Anhörungsverfahrens

15.08.2002: Einleitung des Anhörungsverfahrens durch das RP Stuttgart

09.09.2002 bis 08.10.2002: öffentliche Auslegung der Planunterlagen aufgrund der Bekanntmachung am 29.08.2002 im Bekanntmachungsorgan der Stadt Stuttgart,

22.10.2002: Ende der Einwendungsfrist,

21./24.03.2003: öffentliche Einladung (in Staats­anzeiger und Tageszeitungen) zum Erörterungstermin,

07. bis 11.04.2003 Erörterungstermin im Kurhaus Bad Cannstatt,

11.09.2003: abschließende Stellungnahme der Anhörungsbehörde, RP Stuttgart befürwortet Planung und bestätigt deren Einklang mit Umweltbelangen.

Ca. 2.700 private Einwender hätten sich zu dem beantragten Vorhaben geäußert, so das EBA, alle Einwendungen seien im Planfeststellungsbeschluss berücksichtigt. Der vom EBA daraufhin erlassene Planfeststellungsbeschluss vom 28.01.2005 wurde vom VGH Baden-Württemberg und vom Bundesverwaltungsgericht für rechtmäßig befunden und ist bestandskräftig (VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 06.04.2006, UPR 2006, 454; Urteil v. 06.04.2006 – Az. 5 S 848/05 – juris; Urteil v. 08.02.2007, ESVGH 57, 148; ­BVerwG, Beschluss v. 22.05.2008, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 65.

Rechtswirkungen der Planfeststellung

Der Planfeststellungsbeschluss bewirkt eine materielle Konzentrationswirkung: Gemäß § 75 Absatz 1 VwVfG beinhaltet die Planfeststellung auch die notwendigen Folgemaßnahmen an anderen Anlagen; neben der Planfeststellung sind andere behördliche Entscheidungen, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Verleihungen, Erlaubnisse, Bewilligungen, Zustimmungen und Planfeststellungen nicht erforderlich. Die Konzentrationswirkung der Planfeststellung ist, man darf dies ohne Übertreibung sagen, ein leuchtender Stern am Himmel des deutschen und europäischen Verwaltungsrechts: Sie bindet alle relevanten Rechtsmaterien zusammen und bringt alle relevaten Verwaltungsverfahren „auf den Punkt“. Die Konzentrationswirkung ist ein Ausdruck der Moderne, der Sachlichkeit, des zielgerichteten Arbeitens, des rationellen und transparenten Verfahrens. Und Ähnliches gilt für die zweite bedeutende Besonderheit der Planfeststellung: die Präklusionswirkung. In § 73 Abs. 4 VwVfG heißt es dazu ebenso präzise wie elegant: „Jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, kann bis zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift bei der Anhörungsbehörde oder bei der Gemeinde Einwendungen gegen den Plan erheben. … Mit Ablauf der Einwendungsfrist sind alle Einwendungen ausgeschlossen. Hierauf ist in der Bekanntmachung der Auslegung oder bei der Bekanntgabe der Einwendungsfrist hinzuweisen“. Der Präsident des BVerfG, Prof. Dr. Andreas Voßkuhle, hat dies prägnant mit dem Begriff „Schlusspunkt“ umschrieben.

Zusammengefasst lässt sich also sagen: Die Regelungen über das Planfeststellungsverfahren garantieren erstens, dass die von dem Vorhabenträger beabsichtigte Planung umfassend öffentlich bekanntgemacht und zum Gegenstand möglicher Einwendungen gemacht wird; zweitens: dass Private und Verbände ihre Einwendungen in einem geordneten, öffentlichen, akribisch geführten und durchaus langwierigen Verfahren vorbringen können; drittens: dass zwei neutrale Behörden, nämlich die Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde, die Einwendungen unter die einschlägigen rechtlichen Vorgaben subsumieren und Entscheidungen zum Ob und Wie der Planung (Auflagen etc.) treffen müssen, und viertens: All dies wird von der neutralen Verwaltungsgerichtsbarkeit überprüft, wobei neben den Individualgesichtspunkten besonders der Gesichtspunkt der Planrechtfertigung und die Umweltbelange zu nennen sind.

Der „Schlichter“

Vor diesem Hintergrund nun kann die scharfe Kritik des „Schlichters“ Geißler, „staatliche Entscheidungen von solch gravierenden Projekten ohne Einbindung der Bürger gehören dem vorigen Jahrhundert an“ (Bericht: „Stuttgart 21: Schluss mit Basta“, abrufbar unter www.br-online.de) nicht als im politischen Prozess üblicher sachfremder Populismus beiseitegelegt werden. Beschäftigt man sich mit dem Planungsvorgang und seiner gerichtlichen Prüfung, erkennt man unschwer, dass die rechtsstaatlich überzeugenden Vorgaben des Planfeststellungsrechts seitens der Anhörungs- wie Planfeststellungsbehörde sorgfältig umgesetzt und die Einschätzungen und Verfügungen der Behörden durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit bestätigt worden sind. Von einer fehlenden Einbindung der Bürger kann nicht die Rede sein, zumal fast 3.000 Bürger förmlich Einwendungen erhoben hatten. Es ist auch nichts darüber bekannt geworden, dass die DB Netz AG ihre Pflichten nicht erfüllt oder sich sonst bürgerunfreundlich verhalten hätte, zumal Land, Stadt und Bahn seit Jahren im Internet über das Vorhaben aufklären und der ehrenamtliche Sprecher des Projekts und Mediator, Wolfgang Drexler MdL, sich ohne Zweifel große Verdienste um die Darstellung und Vermittlung des Bahnhofsumbaus erworben hat. Auch war die Bekanntmachung der Auslegung 2002 keineswegs unbemerkt erfolgt, und das Verfahren der Bürgerbeteiligung in der Planfeststellung ist nicht unangemessen kompliziert oder gar einseitig behördenfreundlich ausgestaltet. Von „Basta-Politik“ also kann gar keine Rede sein. In diesem Zusammenhang halte ich übrigens die Bemerkung von Voßkuhle, große Planfeststellungsvorhaben seien so kompliziert, dass „oft nur wenige spezialisierte Anwaltskanzleien in der Lage sind, sie ernsthaft zu begleiten“, nicht für zutreffend: Selbstverständlich kann die Subsumtion der Planung und der Einwendungen unter das komplexe Fachrecht anspruchsvoll sein, aber für die Auslegung und Anwendung der Gesetze hält der Staat schließlich den Sachverstand in den Anhörungs- und Planfeststellungsbehörden vor. Bei strukturiertem, durchdachtem Vorgehen tüchtiger Beamter ist eine Planfeststellung sehr gut zu bewältigen, wie die gerichtlichen Überprüfungsverfahren zeigen (vgl. nur BVerwG, Urteil v. 09.07.2008, BVerwGE 131, 274 ff.; Urteil v. 18.03.2009, BVerwGE 133, 239 ff.; Urteil v. 12.08.2009, BVerwGE 134, 308 ff.). Auf der „Gegenseite“ dürfte es (auch angesichts des Amtsermittlungsgrundsatzes) für Anwälte, die nur ein wenig Erfahrung im Öffentlichen Recht haben, kein Problem darstellen, kluge fachliche Einwendungen zu formulieren (vgl. etwa BVerwGE 134, 45 ff.) und einen Planfeststellungsbeschluss aus Sicht der individualbetroffenen Mandantschaft sachgerecht für die gerichtliche Überprüfung aufzubereiten. Die Natur- und Umweltschutzverbände werden ohnehin regelmäßig von kompetenten Fachanwälten beraten und vertreten, gerade wenn sie in grundsätzlicher Gegnerschaft zu großen Raumplanungen stehen.

Auch wenn das Bundesverfassungsgericht planfeststellungsersetzende Gesetze im Ausnahmefall für zulässig gehalten hat, ist die Planfeststellung im System der grundgesetzlichen Gewaltenteilung vorrangig Angelegenheit der Administrative, nicht der Legislative (BVerfG, Beschluss v. 17.07.1996, BVerfGE 95,1 ff). Nicht nur dieser Grund spricht für die Richtigkeit der Annahme, ein Volksentscheid „gegen“ die Planfeststellung sei unzulässig: Es ist nicht Angelegenheit der (Volks-)Gesetzgebung, Verwaltungsentscheidungen im Einzelfall aufzuheben, die Parlamente dürfen sich nicht an die Stelle der Regierung setzen und in die Verwaltung hineinregieren. Auf der anderen Seite ist darauf hinzuweisen, dass im Rat der Stadt Stuttgart und im Landtag des Landes Baden-Württemberg breite Mehrheiten für „Stuttgart 21“ vorlagen und vorliegen – auch wenn die SPD plötzlich von ihrer jahrelangen Unterstützung abgewichen ist, was Mitte September 2010 zum Rücktritt des ehrenamtlichen Sprechers für das Bahnprojekt Drexler (SPD) geführt hat (vgl. www.stuttgart.de). Die Planfeststellung „Stuttgart 21“ ist daher nicht nur verwaltungsbehördlich ordnungsgemäss durchgeführt und gerichtlich überprüft, sondern erfreut sich auch des legislativen und kommunalen Rückhalts. Mehr kann man im Rechtsstaat des Grundgesetzes, in dem auch streitige Angelegenheiten irgendwann entschieden werden müssen, wohl kaum verlangen.

Planfeststellung und Steuerungsprobleme in der Demokratie

Es kommt in der Demokratie häufig vor, dass diejenigen, die in den behördlichen Verfahren bzw. in der politischen Abstimmung unterlegen sind, versuchen, ihren Willen auf andere legale Weise doch noch durchzusetzen: Zum einen können die Gerichte angerufen werden, zum anderen gibt es wichtige Einrichtungen wie das parlamentarische Petitionswesen, in dem Vorgänge auch außerhalb juristischer Kategorien, auf eine spezifisch politische Art, diskutiert werden können. Es ist nur zu verständlich, wenn Bürger angesichts von Vorfällen wie dem Einsturz des Kölner Stadtarchivs, der Loveparade-Katastrophe in Duisburg und der Staufener Innenstadthebung nach Geothermie-Bohrungen genau wissen wollen, wie sich Vorhaben auswirken werden, und wenn sie sachliche Aufbereitung und lückenlose Kontrolle staatlich veranlasster oder überwachter Prozesse verlangen. Den einen oder anderen mag es verstören, dass Bundeskanzlerinnen Lektüreempfehlungen in Bezug auf die Bücher von Bundesbankvorständen geben, und dass laut Presse junge Vorstandsvorsitzende zwangsverstaatlichter Banken für 18 Monate Arbeit jährliche Rentenansprüche von über 230.000 Euro erwerben. All dies mag für „Politikverdrossenheit“ und Entfremdungstendenzen verantwortlich sein oder auch nicht. Was jedoch nicht geschehen sollte, ist, dass der Staat sich vom „Druck der Straße“ ein bestimmtes Verhalten aufzwingen, ja: erpressen lässt. Denn dieses würde alle Verfahren, alle Diskurse, die zuvor stattfanden, entwerten, und es würde der Gewalt als „Königsweg“ zur Durchsetzung eigener Interessen Vorschub leisten. Ein solches Nachgeben zersetzt demokratische Staatsgebilde ebenso wie die willkürliche Einschaltung möglicherweise charismatischer, aber ohne demokratische Legitimation agierender Personen in ein förmliches, klar geregeltes Verfahren. Es ist weder zulässig, ohne gesetzliche Grundlage eine demokratisch nicht legitimierte Person in ein Planfeststellungsverfahren (Verfahrensstand: Bauphase!) einzuschleusen, noch ist es zulässig, eine rechtswirksame Planfeststellung ohne zureichenden Grund zu stoppen oder zu behindern; nicht ohne Grund hat der Gesetzgeber des Verwaltungsverfahrensgesetzes den Planfeststellungsbeschluss mit dem klaren Ziel der möglichst ungeschmälerten Durchsetzbarkeit ausgestaltet.

Am 21.10.2010 war in der Presse zu lesen, die am 22.10. beginnenden „Schlichtungsgespräche mit Befürwortern und Gegnern des Projekts“ würden sechs Wochen lang jeweils am Freitag und in den Medien geführt, die „Kontrahenten“ seien sich nur in einem einig: „Einigen wird man sich nicht; die Kontrahenten streben nicht auf ein gemeinsames Ziel zu“ („Von Gipfel zu Gipfel“, abrufbar unter www.sueddeutsche.de). So mag denn mancher fragen, ob die Politik nicht die Hysterie schürt, die sie auf der anderen Seite beklagt. Es mag daran erinnert werden, dass bei einem planfestgestellten öffentlichen Infrastrukturvorhaben ein öffentliches Interesse an der Durchsetzung des Plans besteht, und es bleibt zu hoffen, dass dies alles demnächst in ganz Deutschland wieder so selbstverständlich wird, wie es das über lange Zeit hinweg war.

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