06.03.2023

Die teilweise Verfassungswidrigkeit von § 3 und § 4 252 des Klimaschutzgesetzes

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 24.03.2021 – 1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20

Die teilweise Verfassungswidrigkeit von § 3 und § 4 252 des Klimaschutzgesetzes

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 24.03.2021 – 1 BvR 2656/18, 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 288/20

Ein Beitrag aus »Die Gemeindeverwaltung Rheinland-Pfalz« | © emmi - Fotolia / RBV
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Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat am 24.03.2021 über vier Verfassungsbeschwerden entschieden, mit denen sich die Beschwerdeführer gegen Vorschriften des Klimaschutzgesetzes (KSG) gewehrt haben. Unter den Beschwerdeführern sind zwei Umweltverbände als Anwalt der Natur und Personen aus Bangladesch und Nepal, deren Verfassungsbeschwerden verworfen wurden. Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen einzelne Vorschriften des KSG und gegen das Unterlassen weiterer Maßnahmen zur Reduktion von Treibhausemissionen, vornehmlich Kohlendioxid (CO2).

Eine der Verfassungsbeschwerden wurde bereits vor dem Inkrafttreten des KSG beim BVerfG eingereicht. In § 3 sind die nationalen Klimaschutzziele bis zum Jahr 2030 mit einer Minderungsquote von mind. 55 % festgelegt. In § 4 sind die zulässigen Jahresemissionsmengen für den Zeitraum bis 2030 für unterschiedliche Sektoren dargestellt sowie in Abs. 5 und 6 eine Verordnungsermächtigung zur Erreichung der Klimaschutzziele festgeschrieben mit einem Zustimmungserfordernis des Deutschen Bundestages.

Die Beschwerdeführer machen die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG (GG) resultierenden staatlichen Schutzpflichten geltend und fordern eine menschenwürdige Zukunft und ein Grundrecht auf das ökologische Existenzminimum. Zu allen Verfassungsbeschwerden wurden der Bundestag und die Bundesregierung angehört. Das BVerfG stellte fest, dass die Vorschriften der § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG i. V. m. Anlage 2 mit den Grundrechten unvereinbar sind, insoweit eine verfassungskonforme Regelung über die Fortschreibung der Minderungsziele ab 2031 fehlt.


Das BVerfG hat den Gesetzgeber verpflichtet, bis spätestens zum 31.12.2022 die Minderungsziele ab 2031 zu regeln. Soweit sich die Verfassungsbeschwerden auf andere Vorschriften wie § 8 KSG (Sofortprogramm) und § 9 KSG (Klimaschutzprogramme nach Fortschreibung des europäischen Klimaschutzplans) beziehen, wurden sie zurückgewiesen.

Die nationalen und internationalen Vorgaben zum Klimaschutz

Das KSG regelt die verstärkte Notwendigkeit von Klimaschutzanstrengungen. Der Zweck des KSG ist es, die nationalen Klimaschutzziele einzuhalten und die europäischen Zielvorgaben zu gewährleisten. Nach § 1 Abs. 3 KSG sind Grundlage des KSG das Übereinkommen von Paris aus dem Jahr 2016, wonach der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2° C und möglichst auf 1,5° C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist. Alle 5 Jahre müssen die 195 Vertragsstaaten neue national festgelegte Beiträge einreichen, die von den Vereinten Nationen ausgewertet werden. Die Auswertung der jetzt maßgebenden Beiträge kommt zu dem Ergebnis, dass die Reduktionspfade und die ergriffenen Maßnahmen bis zum Jahr 2100 einen Temperaturanstieg von 3° C erwarten lassen.

Die Europäische Union (EU) hat sich verpflichtet, ihre Treibhausemissionen bis 2030 um mind. 55%im Vergleich zu 1990 zu reduzieren. In Art. 20 a GG ist der Klimaschutz verfassungsrechtlich verankert. Bereits vor Erlass des KSG gab es den Klimaschutzplan 2050 des Bundesumweltministeriums und das Klimaschutzprogramm 2030 zur Umsetzung des Klimaschutzplans. Für das Jahr 2030 sieht der Emissionsminderungspfad des Klimaschutzplans – wie dies auch in § 3 KSG geregelt ist – eine Treibhausreduzierung um mind. 55 % im Vergleich zu 1990 vor und im Jahr 2040 um mind. 70 % im Vergleich zu 1990.

Das Klimaschutzprogramm 2030 beschreibt im Gegensatz zum Plan 2050 das Langfristziel nicht mehr als „80 % bis 95 % der Emissionsmengen zum Vergleichsjahr 1990“, sondern als „Treibhausneutralität im Jahr 2050“. Diese Treibhausneutralität bis 2050 ist auch im KSG verankert. Das KSG ist ein Rahmengesetz, das die Maßnahmen zur Treibhausreduktion transparent machen soll und die Ziele und Prinzipien der Klimaschutzpolitik verankert. Es soll Planungssicherheit auf der Basis der Sektorenziele gewährleisten. Um die Ziele zu erreichen, müssen in den verschiedenen Sektoren Klimaschutzmaßnahmen ergriffen werden, was die Änderung verschiedener Fachgesetze notwendig macht. § 3 KSG legt die Jahresemissionsmengen für den Zeitraum bis 2030 nach Anlage 2 fest.

Die Anlage 2 legt die Jahresemissionsmenge je nach Sektoren fest und unterscheidet zwischen den sechs Sektoren Energiewirtschaft, Industrie, Gebäude, Verkehr, Landwirtschaft sowie Abfallwirtschaft und sonstiges. Für den Zeitraum ab 2031 werden die jährlichen Minderungsziele durch Rechtsverordnung gem. § 4 Abs. 6 KSG fortgeschrieben. Danach legt die Bundesregierung im Jahr 2025 für weitere Zeiträume nach 2030 jährlich absinkende Emissionsmengen durch Rechtsverordnung fest.

(…)

Die Reduktion von CO2 als einzige Maßnahme

Der durch Menschen verursachte Klimawandel lässt sich nur durch die Reduktion von CO2 aufhalten. Von den Meeren und der terrestrischen Biosphäre wird nur ein kleiner Teil der CO2-Emissionen aufgenommen.

Der große Rest verbleibt langfristig in der Atmosphäre. Der Temperaturanstieg bleibt bestehen, auch wenn sich die CO2-Menge nicht erhöht. Soll die globale Erderwärmung begrenzt werden, so müssen die gesamten anthropogenen CO2-Emissionen begrenzt werden, z. B. durch den Verzicht auf fossile Energieträger. Daher ist es künftig wichtig, Maßnahmen zu ergreifen, die verhindern, dass CO2 in die Atmosphäre freigesetzt wird und auch Maßnahmen in die Wege zu leiten, die CO2 aus der Atmosphäre entnehmen, was durch die Entwicklung sog. Negativemissionstechnologien möglich ist.

Zusätzlich sind Anpassungsmaßnahmen notwendig, die die negativen Folgen des Klimawandels abmildern, z. B. die Verstärkung der Deichanlagen, Anpassung der Kulturpflanzen, standortgerechte Baumarten, Entsiegelung, Frischluftkorridore oder die Aufforstung geeigneter Flächen.

Es lässt sich wissenschaftlich annähernd bestimmen, welche weitere Menge von CO2 höchstens dauerhaft in die Atmosphäre gelangen darf, um den Klimawandel einzudämmen. Diese wird als CO2-Budget bezeichnet. Um die Treibhausneutralität bis 2050 zu erreichen, sind weitreichende Transformationen notwendig, wie die Umstellungen von Produktionsprozessen, Nutzungsänderungen und Änderungen des alltäglichen Verhaltens, denn Treibhausemissionen entstehen entlang der gesamten Wertschöpfungskette.

Die staatliche Schutzpflicht vor den Gefahren des Klimawandels

Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG – ebenso wie die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) – enthält eine allgemeine staatliche Schutzpflicht für das Leben und die körperliche Unversehrtheit. Das Grundrecht gebietet nicht nur ein Abwehrrecht, sondern der Staat hat auch die Pflicht, sich schützend und fördernd vor die Rechtsgüter von Leben und Gesundheit zu stellen. Die Schutzpflicht greift auch in Bezug auf künftige Generationen (intergenerationelle Schutzpflicht) und das gilt erst recht, weil bevorstehende Entwicklungen durch CO2-Emissionen unumkehrbar sind.

Auch wenn die Ursachen des Klimawandels global sind, so hat der Staat eine Lösung des Klimaschutzproblems auf internationaler Ebene zu suchen. Eine Verletzung der staatlichen Schutzpflichten ist nur gegeben, wenn Maßnahmen überhaupt nicht getroffen wurden oder völlig ungeeignet sind oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben. Dem KSG liegt die Verpflichtung nach dem Pariser Klimaschutzabkommen zugrunde, die Erderwärmung auf deutlich unter 2° C und möglichst auf 1,5° C zu begrenzen.

Der Sonderbericht enthält einen Vergleich der Szenarien, wenn die durchschnittliche Erderwärmung 1,5° C oder wenn sie 2° C beträgt. Zwar lässt der Sonderbericht erkennen, dass mit dem Höchstziel von 1,5° C die Wahrscheinlichkeit verringert wird, dass die Kipppunkte überschritten werden. Der IPCC geht in seinem Bericht von 2018 bei einer Erwärmung von 1° C von einem moderaten Risiko der Überschreitung der Kipppunkte aus, bei 4° C hingegen von einem hohen Risiko.

Der Anstieg des Meeresspiegels kann bei einer globalen Erwärmung von 1,5° C bis 2° C ausgelöst werden. Eine Begrenzung auf 1,5° C würde daher eine gewisse Sicherheitsmarge beinhalten. Dem Gesetzgeber bleibt ein erheblicher Gestaltungsspielraum, den er mit dem KSG auf der Grundlage des Pariser Übereinkommens eingehalten hat. Ferner sind zusätzlich noch Anpassungsmaßnahmen denkbar wie z. B. der Umbau der Kanalisation, Rückstauklappen etc., die den Klimawandel lindern können.

Daher überschreitet der Gesetzgeber durch seinen Emissionsreduktionspfad nicht seinen durch die grundrechtlichen Schutzpflichten belassenen Gestaltungsspielraum. Auch wenn nach 2031 eine sehr hohe Reduktionslast notwendig ist, kann das konkrete nationale Klimaschutzinstrumentarium noch so fortentwickelt werden, dass das Minderungsziel objektiv noch eingehalten werden kann. Der deutsche Gesetzgeber hat damit Schutzvorkehrungen getroffen, die nicht offensichtlich ungeeignet sind. Er hat Anstrengungen zur Begrenzung des Klimawandels durch schrittweise Minderung der Emissionen unternommen, denn das Bekenntnis, bis 2050 Treibhausneutralität zu verfolgen, ist Grundlage des KSG.

Die Regelungstechnik des § 4 KSG ist generell geeignet, eine bestimmte Temperaturschwelle zu wahren und vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen.

Die grundrechtliche Vorwirkung

Die Vorschriften des § 3 und § 4 KSG müssen jedoch mit den Grundentscheidungen des GG vereinbar sein und dürfen nicht zu unverhältnismäßigen Belastungen der künftigen Freiheit führen. Eine grundlegende Verfassungsbestimmung enthält Art. 20 a GG und Art. 2 Abs. 1 GG. Nimmt der Klimawandel aufgrund der unzureichenden Vorschriftendes KSG menschengefährdende Ausmaße an, so sind sie nicht mit Art. 2 GG vereinbar. Ferner haben sich die Regelungen des KSG an dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen.

Die Weichen für künftige Freiheitsbelastungen sind schon heute durch die zulässigen Emissionsmengen gestellt, aber die Umweltschutzlasten dürfen nicht einseitig künftige Generationen treffen. Das Gebot der Verhältnismäßigkeit schützt nicht erst vor absoluter Unzumutbarkeit, sondern gebietet schon vorher einen schonenden Umgang, sodass der Gesetzgeber verpflichtet ist, Vorkehrungen zu treffen, um die Menschen vor einer immensen Reduktionslast nach 2030 zu schützen.

Der schnelle Verbrauch des CO2-Restbudgets

Ein schneller Verbrauch des CO2-Budgets bis, bis 2030 verschärft das Risiko schwerwiegender Freiheitseinbußen, weil damit die Zeit für technische und soziale Entwicklungen knapper wird. Die Gefährdung von Leben, Gesundheit und der allgemeinen Handlungsfreiheit wird durch konkrete Regelungen herbeigeführt, die festlegen, welche CO2- Emissionen heute zulässig sind. Die konkrete Quantifizierung des Restbudgets durch den Sachverständigenrat birgt erhebliche Unsicherheiten, sodass Wertungsspielräume bleiben, die in Verantwortung für künftige Generationen eine besondere Sorgfaltspflicht erfordern. Art. 3 Nr. 3 Satz 2 Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (Internationales Übereinkommen von 1992) fordert für die Entscheidung von Vorsorgemaßnahmen keine wissenschaftliche Gewissheit, sondern es genügt die Gefahr des irreversiblen Klimawandels.

Nach der verfassungsrechtlichen Vorgabe, die Erderwärmung bei deutlich unter 2° C und möglichst bei 1,5° C anzuhalten, ist die Menge an CO2-Emissionen begrenzt. Legt man ab 2020 ein Restbudget von 6,7 Gigatonnen zugrunde, würde diese Menge bis 2030 bereits aufgebraucht, denn die Summe der Sektoren ergibt ca. 7 Gigatonnen Treibhausemissionen, wovon ca. 6 Gigatonnen auf CO2 entfallen. Nach 2030 verbleibt damit nur ein Restbudget von 1 Gigatonne – und das ohne die Berücksichtigung von Emissionen aus Landnutzung, Luftverkehr und Seeverkehr. Nach den Berechnungen des Sachverständigenrats bleibt nach 2030 ein minimaler Rest an Emissionsmöglichkeiten, der kaum für ein weiteres Jahr genügt.

Künftige Grundrechtseinschränkung

§ 3 und § 4 KSG sind insoweit verfassungswidrig, als sie die derzeit nicht hinreichend eingedämmte Gefahr künftiger Grundrechtsbeeinträchtigungen begründen. Sie verletzen die Pflicht des Gesetzgebers, die sich aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit ergibt. Um den Emissionsrahmen des Art. 20 a GG einzuhalten, wären aus heutiger Sicht nach 2030 Anstrengungen der Reduktion in unzumutbarem Ausmaß erforderlich.

Zwar statuiert Art. 20 a GG keinen absoluten Vorrang des Klimaschutzes, aber die grundrechtlichen Schutzpflichten aus Art. 2 GG und 14 GG würden erhebliche Freiheitseinschränkungen erfordern, die aus heutiger Sicht kaum zumutbar sind. Der Übergang zur Klimaneutralität muss daher rechtzeitig eingeleitet werden, sodass der Gesetzgeber Vorkehrungen zur grundrechtsschonenden Bewältigung der nach 2030 drohenden Reduktionslast zu treffen hat. Solche Vorkehrungen fehlen im KSG.

(…)

Ergebnis und Vorschau

§ 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG i. V. m. Anlage 2 sind verfassungswidrig, soweit eine Fortschreibung der Minderungsziele für den Zeitraum ab 2031 bis zum Zeitpunkt der Klimaneutralität fehlt. Steht eine Norm mit dem GG nicht in Einklang, ist sie grundsätzlich für nichtig zu erklären. Etwas anderes gilt jedoch in den Fällen, in denen die Nichtigerklärung zu einem Zustand führt, welcher der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner steht. Das BVerfG belässt es dann dabei, die Norm für unvereinbar mit dem GG zu erklären und ordnet die Weitergeltung der Norm für einen bestimmten Zeitraum an. Der festgestellte Verfassungsverstoß führt daher zur einer Unvereinbarkeitserklärung und einer Fortgeltungsdauer.

Die Bestimmungen des KSG bleiben anwendbar, bis der Gesetzgeber die Fortschreibung der Minderungsziele für die Zeiträume nach 2030 spätestens bis zum 31.12.2022 unter Maßgabe des BVerfG-Beschlusses näher geregelt hat. Die Bundesregierung hat dem Bundestag im Mai 2021 ein neues KSG vorgelegt, das beschlossen wurde. Es setzt die Erreichung der Treibhausneutralität statt auf das Jahr 2050 auf das Jahr 2045 herunter und erhöht die Minderungsquote bis 2030 von 55 % auf 65 % und auf mind. 88 % bis 2040. Zudem werden in dem neuen KSG der Sektor Landwirtschaft, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft berücksichtigt.

Zudem enthält der neue § 4 KSG 2021 mit der Anlage 3 und einer Verordnungsermächtigung im Jahr 2024 jährliche Minderungsziele für den Zeitraum von 2031 bis 2040 und im Jahr 2034 für den Zeitraum von 2040 bis 2045, sodass Planungssicherheit gewährleistet ist. Ferner hat die Bundesregierung bis spätestens zum Jahr 2022 einen Gesetzesvorschlag für die Festlegung der jährlichen Minderungsziele und Emissionsmengen für den Zeitraum 2041 bis 2045 vorzulegen. Zudem wird in § 12 KSG 2021 ein Expertenrat eingebunden, der die Bundesregierung berät und der 2022 erstmals tagt. Der Expertenrat hat alle 2 Jahre der Bunderegierung und dem Bundestag ein Gutachten zum Abbau und der Entwicklung der Treibhausemissionen vorzulegen, sodass Klimaschutzplan und Klimaschutzprogramm fortgeschrieben werden können.

 

Den vollständigen Beitrag lesen Sie in der Gemeindeverwaltung Rheinland-Pfalz, 22/2022, Rn. 252.

 
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