Neutralitätsgebot bleibt Maßstab für Kritik

„[Ich möchte] aus innenpolitischen Gründen eine Vorbemerkung machen, und zwar bezogen auf den gestrigen Tag, an dem ein Ministerpräsident in Thüringen gewählt wurde. Die Wahl dieses Ministerpräsidenten war ein einzigartiger Vorgang, der mit einer Grundüberzeugung für die CDU und auch für mich gebrochen hat, dass nämlich keine Mehrheiten mit Hilfe AfD gewonnen werden sollen.

Da dies in der Konstellation, in der im dritten Wahlgang gewählt wurde, absehbar war, muss man sagen, dass dieser Vorgang unverzeihlich ist und deshalb das Ergebnis rückgängig gemacht werden muss. Zumindest gilt für die CDU, dass sich die CDU nicht an einer Regierung unter dem gewählten Ministerpräsidenten beteiligen darf. Es war ein schlechter Tag für die Demokratie.“

Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel, Pretoria, Südafrika, 6. Februar 2020

Mit knapper Mehrheit von fünf zu drei Stimmen hält das Bundesverfassungsgericht an seiner ständigen Rechtsprechung zur Neutralitätspflicht bei Kritik am politischen Wettbewerber fest. In seinem medial u.a. durch FAZ, Spiegel und SZ kritisierten Urteil vom 15. Juni 2022 (Az. 2 BvE 4/20, 2 BvE 5/20) entschied es, dass die ehemalige Bundeskanzlerin der Bundesrepublik Deutschland sich nicht in oben zitierter Weise auf einem Staatsbesuch äußern und die Äußerung auf ihrer Internetpräsenz und der der Bundesregierung veröffentlichen durfte.

Erfurter Wahl als politisches Beben

Der Äußerung war die Wahl von Thomas Kemmerich (FDP) zum Ministerpräsidenten des Freistaates Thüringen vorausgegangen. Kemmerich wurde erst im dritten Wahlgang, in dem die einfache Stimmenmehrheit der thüringischen Landtagsabgeordneten ausreichte, Artikel 70 Absatz 3 Satz 3 ThürVerf, gewählt. Hierzu vereinigte er in diesem geheimen Wahlakt mutmaßlich die Stimmen der Abgeordneten von FDP, CDU und AfD auf sich und erhielt so eine Stimme mehr als der Kandidat der Fraktionen SPD, Grüne und Linke, Bodo Ramelow.

Mit ihrer Aussage habe die Kanzlerin die Antragstellerin, die Partei Alternative für Deutschland, in deren Recht auf politische Chancengleichheit, Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 GG, verletzt. Dort heißt es:

„Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.“

Das Neutralitätsgebot in einer Nussschale

Die Anforderungen an dieses Neutralitätsgebot hatte der Zweite Senat bereits detailliert in vorangegangenen Entscheidungen einer 45-jährigen Rechtsprechung zitiert, von denen zwei Jüngere komprimiert gegenübergestellt werden.

In der Entscheidung über die Aussage des damaligen Bundespräsidenten Joachim Gauck, Mitglieder und Sympathisanten der NPD seien „Spinner“, hat es ein negatives Werturteil als verfassungsgemäß bewertet, wenn dieses als Zuspitzung die Unbelehrbarkeit über die Verbrechen im Nationalsozialismus zum Ausdruck bringt (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 10. Juni 2014, Az. 2 BvE 4/13).

Demgegenüber verletzte die damalig geschäftsführende Bundesministerin für Forschung und Bildung, Johanna Wanka (CDU), mit der Veröffentlichung ihrer Kritik auf der Internetpräsenz des Ministeriums an einer Veranstaltung der AfD das Neutralitätsgebot. Sie bediente sich des Bildes der „roten Karte“, um sich von der fremdenfeindlichen Politik der AfD zu distanzieren, (BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 27. Februar 2018 Az. 2 BvE 1/16).

Der Kern des Urteils vom 15. Juni 2022

Karlsruhe stellt zunächst fest, dass sich Merkel in ihrer Funktion als Bundeskanzlerin geäußert habe. Dies zum einen, da sie sich während eines Staatsbesuchs in Pretoria in amtlicher Funktion als Teil des Regierungsprogramms äußerte. Zum anderen, da sie sich vor der zitierten Äußerung nicht ausreichend von ihrem Amt distanzierte und nicht als „Parteipolitikerin“ oder „Privatperson“ sprach. Folglich war die Äußerung am Neutralitätsgebot zu bemessen.

Das Gebot wurde verletzt, indem die ehemalige Bundeskanzlerin die Wahl meinungsstark als „unverzeihlich“, „schlechten Tag für die Demokratie“ und als „rückgängig zu machen“, bewertete. So disqualifizierte Merkel als Kanzlerin die grundsätzliche Eignung der Partei AfD, Partnerin für die parlamentarische Zusammenarbeit zu sein. Sodann war die Äußerung auch nicht durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang gerechtfertigt.

Hier prüfte der Zweite Senat den Schutz der Handlungsfähigkeit und Stabilität der Bundesregierung sowie das Ansehen der und das Vertrauen in die Bundesrepublik Deutschland in der Staatengemeinschaft. Der Senat gelangt zu dem Ergebnis, dass eine Beeinträchtigung dieser Rechtsgüter nicht ersichtlich sei, insbesondere hätten sich ausländische Staatsorgane nicht zu der Wahl des thüringischen Ministerpräsidenten geäußert.

Auch die Veröffentlichung der Äußerung auf der Internetpräsenz der Kanzlerin, sowie der Bundesregierung, wurde folglich – wie im Fall Wanka – als Verstoß gegen die Neutralität des Amtes bewertet.

Sondervotum ordnet Äußerungskompetenz neu ein

Indes legte die Verfassungsrichterin Astrid Wallrabenstein ein öffentlich viel beachtetes Sondervotum vor, welchem sich zwei Mitglieder des Senats inhaltlich anschlossen. Sie kommt darin zu dem Ergebnis, dass Äußerungen von Regierungsmitgliedern dem Inhalt nach nicht durch das Bundesverfassungsgericht zu prüfen seien.

Die Nutzung der Amtsautorität zur Kommentierung von politischen Ereignissen sei Ausdruck der parteipolitisch geprägten Regierungsarbeit. Bürgerinnen und Bürger erwarteten wegen der Verschränkung von Amt und politischem Mandat von einem Regierungsmitglied nur begrenzt Neutralität. Daher zweifele sie daran, ob eine Distanzierung des Regierungsmitglieds von dem Regierungsamt überhaupt möglich sei. Politische Leitungsentscheidungen seien nie neutral, sondern von der politischen Herkunft der Entscheidenden geprägt. Lediglich der Einsatz von Ressourcen der Regierung in Zeiten des Wahlkampfes seien mit dem Neutralitätsgebot unvereinbar. Dieses sei im Kern ein Ressourcennutzungsverbot, nicht ein Äußerungsverbot.

Ausblick auf künftige Rechtsprechung des Zweiten Senats?

Interessant ist, dass Wallrabensteins Ansicht exakt zu den oben benannten Urteilen des Zweiten Senats zu passen scheint. Wanka hatte Regierungsressourcen genutzt, Gauck sich lediglich geäußert. Konsequent hätte ein Zweiter Senat mit gedachter Mehrheit dieser Position dem Organstreit lediglich zum Teil abhelfen dürfen, nämlich soweit die Veröffentlichung auf den Internetpräsenzen in Rede stand.

Nun ist zu beobachten, ob das Sondervotum die neuen Leitgedanken für die künftige Rechtsprechung des Zweiten Senats darstellt. Dies könnte passieren, da sich seine Besetzung zeitnah ändern wird. So endet die Amtszeit von vier Richter*innen des Zweiten Senats in diesem bzw. dem kommenden Jahr. Die Amtszeiten der Richter*innen Hermanns und Huber enden am 15. November 2022, die der Richter*innen Kessal-Wulf und Müller im Jahr 2023.

Mit Ausnahme der Richterin Hermanns (Vorschlag der SPD) wurden die Richter*innen auf Vorschlag der CDU/CSU durch den Richterwahlausschuss des Bundestags und durch den Bundesrat gewählt. Bei der Nachbesetzung haben die politischen Parteien ein Vorschlagsrecht, auf das sie sich im Jahr 2018 geeinigt haben. Demnach sollen nunmehr lediglich drei Richter*innen auf Vorschlag von CDU/CSU und SPD sowie je eine Richter*in auf Vorschlag der Grünen und FDP den Senaten angehören.

Das eröffnet grundsätzlich die Möglichkeit, dass Richterin Wallrabenstein eine weitere Stimme im Zweiten Senat von Ihrer Rechtsauffassung überzeugen kann, wodurch bei einem Patt von je vier Stimmen eine Verletzung des Rechts auf Chancengleichheit im hier vorliegenden Fall nicht positiv festgestellt worden wäre.

Neutralität der Repräsentierenden grenzt Amt und Parteiarbeit ab

Eine solche verfassungsjuristische Entwicklung wäre aus Sicht des Autors jedoch nicht zu begrüßen. Die (noch) ausgeurteilte Mehrheitsansicht im Zweiten Senat überzeugt. Sie trennt zutreffend anhand der staatsorganisatorischen Aussagen des Grundgesetzes zwischen dem Handeln der Repräsentanten und der parteipolitischen geprägten Willensbildung des Volkes. Die Willensbildung des Volkes ist in Artikel 21 Absatz 1 Satz 1 GG, sowie hinsichtlich der Abgeordneten als Vertreter des ganzen Volkes und dessen Willen in Artikel 38 Absatz 1 Satz 2 GG benannt.

Das Handeln des Bundespräsidenten bzw. der Regierung ist in den Artikeln 54 ff. bzw. Artikeln 62 ff. des Grundgesetzes beschrieben. Der Bundeskanzler als Mitglied der Regierung bestimmt die Richtlinien der Politik, Artikel 65 Absatz 1 Satz 1 GG. Hierunter ist mit dem wissenschaftlichen Dienst des Bundestags die Machtstellung in rechtlicher Hinsicht, die politische Verantwortlichkeit innerhalb der Regierung und zusätzlich seine Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament zu verstehen.

Dagegen müsste die Richtlinienkompetenz nach Wallrabensteins Sondervotum als parteipolitisch geprägt zu verstehen sein. Gemeint ist jedoch die Regierungs- und Parlamentsverantwortung, die ein Kanzler durch Eintritt in das Amt erlangt und zugleich die Rüstung des Parteisoldaten ablegt. Zudem wägt das Sondervotum hinsichtlich des sachlichen Hintergrunds der Äußerungen von staatlichen Repräsentanten zu wenig ab, obwohl ein Maßstab durch den Zweiten Senat bereits herausgearbeitet wurde:

Je weiter sich die Inhalte des im Einzelfall kritisierten Verhaltens (Plakate der NPD versus Wahl unter Duldung einer von der AfD getragenen Mehrheit) von dem Grundgesetz entfernen, desto eher darf ein Repräsentant des Staates auch die Ebene der Neutralität verlassen.

Während Gauck Anhänger der verbrecherischen Ideale des Nationalsozialismus, welche weitestmöglich dem Grundgesetz fernstehen, als „Spinner“ bezeichnet, disqualifiziert Merkel eine gesamte Partei anlässlich der Wahl eines Ministerpräsidenten. Und dies, obwohl die Wahl ein demokratischer Akt auf dem Boden des Grundgesetzes ist.

Das Äußern über den politischen Gegner anlässlich eines Ereignisses ist folglich nicht grundsätzlich von der Richtlinienkompetenz des Kanzlers ausgeschlossen, aber auch nicht stets von ihr umfasst. Vielmehr braucht es Raum für Entscheidungen und Differenzierung im Einzelfall. Daher überzeugt nur die Mehrheitsansicht des Zweiten Senats, die eine sachliche Prüfung im Einzelfall ermöglicht. Der 15. Juni 2022 war ein guter Tag für die Demokratie.