9.06.2020

Grundzüge der Planung

Update: Die neueste Rechtsprechung zu Befreiungsmöglichkeiten

Grundzüge der Planung

Update: Die neueste Rechtsprechung zu Befreiungsmöglichkeiten

Bebauungspläne sind Teil der Planungshoheit der Gemeinden. | © darknightsky - stock.adobe.com
Bebauungspläne sind Teil der Planungshoheit der Gemeinden. | © darknightsky - stock.adobe.com

Nach wie vor (vgl. den Beitrag “Grundzüge der Planung – Zur gerichtlichen Einschränkung einer ausufernden Befreiungspraxis“  von Prof. Dr. Pützenbacher und Dr. Bastian Hirsch) beschäftigt das Instrument der Befreiung auch die Rechtsprechung. Sie bleibt ihrer bisherigen Linie treu.

Einführung

Die Planungshoheit ist Ausfluss des Rechts der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich regeln zu dürfen. Sie gewährt den Gemeinden das Recht, auf ihrem Gemeindegebiet anfallende Planungsaufgaben eigenverantwortlich wahrzunehmen. Dies tun sie in Form von intern wirksamen Flächennutzungsplänen (§ 5 BauGB) und Bebauungsplänen, die als örtliche Satzungen materielle Gesetze mit Bindungs- und Außenwirkung darstellen (§§ 8, 10 Abs. 1 BauGB). Nicht immer aber passen die Planungsvorstellungen der Gemeinden mit den gestalterischen Projektideen, dem Wunsch nach höherer Grundstücksausnutzung und den zeitlichen Vorgaben von Bauherren und Investoren zusammen. Zielkonflikte sind vorprogrammiert, wenn ein Vorhaben ohne Anpassung der planerischen Rahmenbedingungen an die Planung des Bauherren nicht realisierbar erscheint.

Die Möglichkeit der Befreiung

§ 31 Abs. 2 BauGB eröffnet die Möglichkeit, von den Festsetzungen eines Bebauungsplans zu befreien, sofern – neben weiteren Voraussetzungen – die „Grundzüge der Planung“ nicht berührt werden.


Diese Voraussetzung ist aufgrund der Tatsache, dass die Aufstellung von Bebauungsplänen Gegenstand der den Gemeinden zugesprochenen Planungshoheit ist, unmittelbarer Ausdruck der verfassungsrechtlich gewährten Selbstverwaltungsgarantie und damit Dreh- und Angelpunkt des Befreiungstatbestandes.

Es gilt der Vorbehalt, dass eine Anpassung an geänderte tatsächliche Verhältnisse oder städtebauliche Vorstellungen nur durch Änderung, Ergänzung oder Aufhebung des Bebauungsplanes selbst erfolgen kann und § 31 BauGB weder dazu[1] noch zur nachträglichen Korrektur einer Fehlplanung verwendet werden darf.[2] Alle relevanten Änderungen, Ergänzungen oder die Aufhebung eines Bebauungsplans obliegen der plangebenden Gemeinde.[3] Aufgrund dessen können Bebauungspläne auch nicht durch Entscheidungen der Baugenehmigungsbehörde in relevanter Weise abgeändert werden.[4]

Bebauungspläne stellen als Satzungen abstrakt-generelle Regelungen dar und enthalten allgemeine Festsetzungen für eine Vielzahl von Fällen. Mit der Befreiung schafft der Gesetzgeber ein Mindestmaß an Flexibilität im Interesse der Einzelfallgerechtigkeit und der Wahrung der Verhältnismäßigkeit, indem ein Vorhaben, das zwar den Festsetzungen eines Bebauungsplans widerspricht, allerdings mit den planerischen Vorstellungen der Gemeinde noch im Einklang steht, durch die Erteilung einer Befreiung gleichwohl genehmigungsfähig wird.[5] Entscheidend ist, dass die beantragte Abweichung nicht dem planerischen Grundkonzept in Bezug auf das Plangebiet insgesamt (oder zumindest bzgl. des für das Vorhaben relevanten Teilbereichs, sofern nicht gezielt für die konkrete Grundstückssituation Festsetzungen getroffen wurden) zuwider läuft.[6] Die Befreiung stellt somit einen Ausnahmetatbestand zum Regelwerk Bebauungsplan dar und ist aus oben genannten Gründen sparsam zu verwenden.

Zum Begriff „Grundzüge der Planung“

Der Begriff „Grundzüge der Planung“ ist ein unbestimmter Rechtsbegriff auf Tatbestandsseite[7] und somit auslegungsbedürftig.

Die in den Festsetzungen des Bebauungsplans zum Ausdruck kommende planerische Konzeption (planerisches Grundkonzept) stellt die Grundzüge der Planung dar.[8] Ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt und damit nicht befreiungsfähig ist, ist im Ergebnis immer daran zu messen, ob der planerische Grundgedanke – d. h. das der Planung zugrunde liegende städtebauliche Leitbild – erhalten bleibt und die Abweichung noch vom planerischen Willen der Gemeinde umfasst ist und demnach eine Änderung von minderem Gewicht darstellt.[9] Je tiefer der Eingriff in das Interessengeflecht der Planung, desto eher ist von einer Änderung der Planungskonzeption auszugehen.[10]

Der Sinngehalt des Begriffs ist somit nur im Zusammenhang und im Lichte des jeweiligen Charakters der erfassten Pläne und Satzungen zu ermitteln.[11] Der Abweichung darf keine derartige Bedeutung zukommen, dass die durch den Plan vermittelte und dem Willen der Gemeinde entsprechende städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise berührt wird, sodass die Abweichung noch im Bereich dessen liegt, was der Plangeber – hätte er den Grund der Abweichung gekannt – gewollt hat oder gewollt hätte.[12]

Rechtsprechung bleibt bisheriger Linie treu

Bereits die im Artikel „Grundzüge der Planung – Zur gerichtlichen Einschränkung einer ausufernden Befreiungspraxis“ aus 2011 genannten Urteile des VG Frankfurt am Main[13] zeigten, dass die Rechtsprechung einer in der Praxis ausufernden Handhabe des Befreiungstatbestandes zum Schutz der gemeindlichen Planungshoheit klare Grenzen setzt.

Das VG Frankfurt am Main entschied in beiden Urteilen, dass „das Instrument der Befreiung (…) nicht dazu [diene], vorhandene planerische Festsetzungen geänderten Auffassungen anzupassen; das dafür einzig vorgesehene Mittel ist das der Planänderung. Dieses Instrument obliegt der Gemeinde und nicht der Baugenehmigungsbehörde. (…). Diese Reglung darf nicht durch eine großzügige Befreiungspraxis aus den Angeln gehoben werden.“[14]

Neuere Entscheidungen hessischer Verwaltungsgerichte bleiben den bisherigen Grundsätzen treu und die Eindämmung der ausufernden Befreiungspraxis wird vom Verwaltungsgerichtshof in Kassel in ständiger Rechtsprechung bestätigt.[15]

Keine Befreiung bei fehlender Ausnahmesituation

Der VGH Kassel entschied 2017 im Einklang mit der Rechtsprechung des BVerwG, dass „eine Befreiung von einer Festsetzung, die für die Planung tragend ist, (…) nicht aus Gründen erteilt werden [darf], die sich in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle oder gar für alle von einer bestimmten Festsetzung betroffenen Grundstücke anführen ließen.“[16]

Hier stand eine Befreiung über die Festsetzung der überbaubaren Grundstücksfläche in Rede, welche so auch von allen anderen von dieser Festsetzung Betroffenen geltend gemacht werden könnte, demnach keine Ausnahmesituation eines Einzelnen darstellt, sondern vielmehr eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle betrifft und somit Vorbildwirkung haben könnte.[17]

Die Entscheidung zeigt, dass wenn es bereits an der Ausnahmesituation fehlt, eine Abweichung von tragender Planung mit Vorbildcharakter der Erteilung einer Befreiung entgegensteht. Die Erteilung kann mithin eine faktische Außerkraftsetzung der bauplanungsrechtlichen Festsetzungen einleiten, was nicht mit den Grundzügen der Planung vereinbar ist.[18]

Die Ausnahmesituation fehlt auch in den Fällen, in denen das Vorhaben ohne große Veränderungen innerhalb der Festsetzungen des Bebauungsplans umsetzbar ist. Der VGH Kassel entschied zuletzt im Frühjahr 2020, dass es (…) den in § 31 Abs. 2 BauGB genannten öffentlichen Belangen [widerspräche], ein Bauvorhaben mittels Befreiung zu genehmigen, das ohne ersichtliche Schwierigkeiten innerhalb (…) festgesetzten Baugrenzen verwirklicht werden kann.“[19] Das Gericht betont erneut den Ausnahmecharakter der Befreiung und die Absicht des Gesetzgebers, mit dieser lediglich ein Mindestmaß an Flexibilität schaffen zu wollen.[20]

Das Instrument dürfe nicht als Vehikel dafür herhalten, die vom Plangeber getroffenen Festsetzungen beiseite zu schieben.[21] Auch wurde nochmals darauf verwiesen, dass eine großzügige Befreiungspraxis dem Zweck des Instruments entgegenstehe.[22]

Fazit

Das Instrument der Befreiung ist weiterhin durch seinen Ausnahmecharakter gekennzeichnet, was die Rechtsprechung nicht müde wird zu betonen und fortwährend in Entscheidungen unterstreicht. Für die Praxis bedeutet dies die Notwendigkeit, sich weiterhin dieses Ausnahmecharakters der Befreiung bewusst zu sein und kritisch zu prüfen, ob eine gewünschte Planung tatsächlich durch eine Befreiung genehmigungsfähig werden kann oder nicht doch eine Planänderung notwendig ist. Bei der eigenen Handhabe sollte auch die Tatsache bedacht werden, dass eine rechtswidrig erteilte Befreiung dazu führt, dass das Vorhaben in Gänze oder teilweise nicht genehmigungsfähig ist und damit auch dessen Baugenehmigung insgesamt rechtswidrig oder – in schwerwiegenden und offensichtlichen Fällen[23] –sogar nichtig wird.

Darüber hinaus gilt es zu beachten, dass auch bei der (Nutzungs-)Änderung von Bestandsimmobilien die gesamte Genehmigungshistorie Berücksichtigung findet und das Vorhaben nach den aktuell geltenden Vorschriften genehmigungsfähig sein muss. Vormalige rechtswidrige Befreiungen können nunmehr die Änderung unzulässig werden lassen. Für eine rechtssichere Handhabe sollten sich Bauherren ggf. bereits im Genehmigungsverfahren anwaltlich beraten lassen, um aufkommende Risiken fachgerecht abschätzen zu können.

[1] BVerwG, Urt. v. 9.6.1978 – 4 C 54/75 = NJW 1979, 939 (940); Beschl. v. 13.02.1996 – 4 B 199.95;   Söfker, in: EZBK, BauGB, 136. EL 2019, § 31 Rn. 15.

[2] BVerwG, Urt. v. 14.7.1972 – IV C 69/70 = VerwRspr. 1973, 834 (836 f.); Söfker, in: EZBK, BauGB, 136. EL 2019, 31 Rn. 15.

[3] BVerwG, Beschl. V. 5.3.1999 – 4 B 5-99 = NVwZ 1999, 1110; Urt. v.2.2.2012 – 4 C 14/10 = NVwZ 2012, 825 (827 f.).

[4] Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 31 Rn. 29.

[5] BVerwG, Beschl. v. 5.3.1999 – 4 B 5-99 = NVwZ 1999, 1110; Urt. v. 02.02.2012 – 4 C 14.10, ZfBR 2012, 368 (370).

[6] VGH München, Urt. v. 24.3.2001 – 2 B 11/59 = BauR 2011, 1785; Urt. v. 15.9.2016 – 5 S 114/14 = BauR 2017, 225; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 31 Rn. 29.

[7] Schwarz, in: Mitschang, Schaffung von Bauland: In Gebieten nach § 34 BauGB und durch Bauleitpläne nach den §§ 13, 13a und b BauGB, 2019, S. 40.

[8] BVerwG, Beschl. v. 19.05.2004 – 4 B 35.04 = IBRRS 2007, 0093 Rn. 3; Krautzberger, in: EZBK, BauGB, 136. EL 2019, § 13 Rn. 16.

[9] Mitschang, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 13 Rn. 10.

[10] BVerwG, Beschl. v. 5.3.1999 – 4 B 5-99 = NVwZ 1999, 1110; Beschl. v. 19.05.2004 – 4 B 35.04 = IBRRS 2007, 0093 Rn. 3.

[11] Krautzberger, in: EZBK, BauGB, 136. EL 2019, § 13 Rn. 17.

[12] BVerwG, Urt. v. 9.3.1990 – 8 C 76.88 = NVwZ 1990, 873 (874).

[13] VG Frankfurt, Urt. v. 12.11.2010 – 8 K 3407/09 = NVwZ-RR 2011, 229; Urt. v. 16.05.2011 – 8 K 3785/10 = NVwZ-RR 2011, 810.

[14] VG Frankfurt, Urt. v. 12.11.2010 – 8 K 3407/09 = NVwZ-RR 2011, 229 m. w. N.; Urt. v. 16.05.2011 – 8 K 3785/10 = NVwZ-RR 2011, 810 (812).

[15] VG Gießen, Urt. v. 15.10.2015 – 4 K 1399/13.GI = VGH Kassel, Beschl. v. 13.2.2017 – 3 A 2706/15.Z = ZfBR 2017, 472; VG Frankfurt, Urt. v. 9.2.2017 – 8 K 228/16 = VGH Kassel, Beschl. v. 2.3.2020 – 3 A 1013/17.Z = BeckRS 2020, 6013.

[16] VGH Kassel, Beschl. v. 13.2.2017 – 3 A 2706/15.Z = ZfBR 2017, 472 (Ls. 3 und 473); vgl. auch BVerwG, Beschl. 5.3.1999 – 4 B 5-99 = NVwZ 1999, 1110; Beschl. v. 29.07.2008 – 4 B 11.08 = ZfBR 2008, 797 (798).

[17] VGH Kassel, Beschl. v. 13.2.2017 – 3 A 2706/15.Z = ZfBR 2017, 472 (473).

[18] VGH Kassel, Beschl. v. 13.2.2017 – 3 A 2706/15.Z = ZfBR 2017, 472 (473).

[19] VGH Kassel, Beschl. v. 2.3.2020 – 3 A 1013/17.Z = BeckRS 2020, 6013 Ls. 1.

[20] VGH Kassel, Beschl. v. 2.3.2020 – 3 A 1013/17.Z = BeckRS 2020, 6013 Rn. 13

[21] VGH Kassel, Beschl. v. 2.3.2020 – 3 A 1013/17.Z = BeckRS 2020, 6013 Rn. 13.

[22] VGH Kassel, Beschl. v. 2.3.2020 – 3 A 1013/17.Z = BeckRS 2020, 6013 Rn. 13.

[23] Vgl. VG Frankfurt Urt. v. 16.5.2011 – 8 K 3785/10, Nichtigkeit einer Befreiung für ein 22-geschossiges Hochhaus, näher erläutert in Pützenbacher/Hirsch, Publicus 2011.12, Grundzüge der Planung.

– urheberrechtlich geschütztes Bild –

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