„European Green Deal“ und Beihilfenrecht

Am 18. Februar 2022 veröffentlichte die Europäische Kommission im Amtsblatt der Europäischen Union die neuen Leitlinien für staatliche Klima-, Umweltschutz- und Energiebeihilfen 2022 (KUEBLL, im Englischen „Guidelines on State aid for climate, environmental protection and energy 2022“ – CEEAG, 2022/C 80/01). Vor dem Hintergrund der grünen und digitalen Transformation der Wirtschaft (sog. „twin transition“) hat die vorangegangene Regelung der staatlichen Umweltschutz- und Energiebeihilfeleitlinien (UEBLL, im Englischen „Guidelines on State aid for environmental protection and energy 2014-2020“ – EEAG, 2014/C 200/01) umfassende Änderungen erfahren.

Das öffentliche Konsultationsverfahren zur Überarbeitung der KUEBLL im vergangenen Jahr war mit über 740 Konsultationsbeiträgen von Unternehmen, Verbänden, Mitgliedstaaten, Politikern und Privatpersonen das bisher größte im Bereich des europäischen Wettbewerbsrechts. Das verdeutlicht die Bedeutung des Reformprojekts.

Das Jahr 2022 wird weitreichende Veränderungen für staatliche Beihilfen im Bereich Klima- und Umweltschutz sowie Energie mit sich bringen. Neben der Einführung der neuen KUEBLL soll auch das zweite wichtige Regelungsregime für Umweltschutzbeihilfen, die Artikel 36 bis 49 der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (Verordnung (EG) Nr. 651/2014 – AGVO, im Englischen „General Block Exemption Regulation“ – GBER), in diesem Jahr grundlegende Änderungen erfahren. Am 6. Oktober 2021 leitete die Kommission eine öffentliche Konsultation zu der von ihr vorgeschlagenen Änderung der AGVO ein, welche am 8. Dezember 2021 abgeschlossen wurde. Die Annahme der neuen AGVO ist für Mitte 2022 vorgesehen.

Hintergrund

Ein Eckpfeiler der Europäischen Union ist der gemeinsame Binnenmarkt, in dem ein freier Wettbewerb gewährleistet sein soll. Daher sind nach Art. 107 Abs. 1 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) staatliche Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen können, grundsätzlich verboten. Eine Ausnahme davon ist nur in den gesetzlich vorgesehenen Fällen möglich. So kann die Kommission etwa nach Art. 107 Abs. 3 lit. c AEUV solche Beihilfen genehmigen, die „zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige“ vorgesehen sind. Wie die Kommission diesen unbestimmten Rechtsbegriff im Kontext Klima- und Umweltschutz und Energie beabsichtigt auszulegen und anzuwenden, kann den neuen KUEBLL entnommen werden.

Bei Beihilfen, die unter die KUEBLL fallen, ist das sog. Notifizierungsverfahren i.S.v. Art. 108 Abs. 3 AEUV durchzuführen. Die beihilfengewährende Stelle eines Mitgliedstaats muss die geplante Beihilfe bei der Europäischen Kommission anmelden und darf vor der Genehmigung durch die Kommission die Beihilfe nicht an den Empfänger gewähren (sog. Stillhaltegebot). Die KUEBLL dienen der Europäischen Kommission als Maßstab bei der Bewertung der Frage, ob eine Genehmigung gewährt werden kann. Bei den KUEBLL handelt es sich demnach um Leitlinien, die die Verwaltungspraxis der Kommission aufzeigen. Für die beihilfengewährenden Stellen und die geförderten Unternehmen sind die Leitlinien insofern von großer Bedeutung, weil sie die Vorgehensweise der Europäischen Kommission bestimmen und transparent vorhersehbar machen, ob mit einer Genehmigung zu rechnen ist oder nicht. Die in den Leitlinien vorgesehenen Beihilfen sind nicht abschließend; auch künftig wird sich daher eine Umwelt- oder Energiebeihilfe, die zwar notifizierungspflichtig ist, aber nicht unter die neuen KUEBLL fällt, im Einzelfall am Maßstab des Art. 107 Abs. 3 lit. c AEUV messen lassen können und müssen.

Die AGVO hingegen gibt den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, dort genannte Beihilfen auf der Grundlage bestimmter, von der Kommission in der AGVO festgelegter Kriterien zu gewähren. Das Notifizierungsverfahren ist in diesen Fällen nicht durchzuführen; eine Genehmigung der Kommission ist nicht erforderlich. Der Mitgliedstaat muss die Beihilfe auf Grundlage der AGVO lediglich bei der Europäischen Kommission anzeigen. Die AGVO ist eine EU-Verordnung und damit unmittelbar in den Mitgliedstaaten geltendes Recht.

Nach Ansicht der Kommission können staatliche Beihilfen ein geeignetes Mittel sein, um zum ökologischen Wandel im Sinne des „Europäischen Grünen Deals“ (European Green Deal) beizutragen, ohne dabei private Investitionen in den Markt durch öffentliche Mittel zu verdrängen. Folgende Beihilfekategorien hält die Kommission u.a. für geeignet:

Beihilfen zur Reduktion oder Vermeidung von Treibhausgasen (Abschnitt 4.1 der KUEBLL)

Die KUEBLL greifen neueste Marktentwicklungen und technologische Neuerungen auf. Sie sehen vor, die Dekarbonisierungsbemühungen der Industrie auf der Grundlage jeder Technologie zu unterstützen, die die grüne Transformation der Industrie bewerkstelligen kann. Neben dem bereits aus den UEBLL bekannten Mechanismus der CO2-Abscheidung und -Speicherung in industriellen Prozessen (sog. „Carbon Capture and Storage“ (CCS)) finden sich künftig Mechanismen wie CO2-Abscheidung und -Verwendung (sog. „Carbon Capture and Utilization“ (CCU)) und Kohlenstoffdifferenzverträge (sog. „Carbon Contracts for Difference“ (CCfD)), beispielsweise in Bezug auf die Lieferung von kohlenstoffarmem Wasserstoff, als förderfähige Maßnahmen wieder. Darüber hinaus werden künftig Maßnahmen unterstützt, die kohlenstofffreie oder kohlenstoffarme Produktionsprozesse wirtschaftlich rentabel machen, auch durch die Umstellung bestehender Anlagen in einem Kontext, in dem eine stärkere Elektrifizierung erforderlich ist.

 Beihilfen für „saubere“ Mobilität (Abschnitt 4.3 der KUEBLL)

Die Gewährung von Beihilfen im Zusammenhang mit „sauberer“ Mobilität soll durch die KUEBLL weiter vorangetrieben werden. Aus diesem Grund sehen die KUEBLL vor, Beihilfen für den Erwerb oder das Leasing von kohlenstofffreien bzw. -armen Fahrzeugen und für Investitionen in entsprechende Auflade- und Betankungsinfrastrukturen zu erleichtern und die Förderung sauberer Produktionsverfahren zu ermöglichen. Die Kommission greift hierbei ihre jüngste Fallpraxis auf und „gießt“ sie in die Leitlinien. Als Beispiele kommen hier die für die Bundesrepublik Deutschland ergangenen Entscheidungen der Kommission zur öffentlich zugänglichen Ladeinfrastruktur für Elektrofahrzeuge (SA.60775), zur Beschaffung und Nachrüstung von Bussen mit alternativen Kraftstoffen für den Personenverkehr (SA.61890) und zur Zusatzausstattung für die Wasserstoffbetankung im Rahmen der Beschaffung von leichten und schweren Nutzfahrzeugen mit alternativen, klimafreundlichen Antrieben (SA.63458) in Betracht.

Beihilfen in Gestalt von Stromabgabenermäßigungen für energieintensive Unternehmen (Abschnitt 4.11 der KUEBLL)

Die wohl umstrittensten Änderungen finden sich bei den Beihilfen in Gestalt der Ermäßigungen von Stromabgaben für energieintensive Unternehmen. Abgabenermäßigungen für stromintensive Unternehmen wurden schon in den UEBLL ermöglicht. Grund ist, dass sich der Anstieg von Stromabgaben und damit auch der Gesamtenergiepreis für energieintensive europäische Unternehmen negativ auf deren (globale) Wettbewerbsfähigkeit auswirken. Zugleich soll der Prozess der grünen Transformation der Industrie aber nicht dadurch ausgebremst werden, dass energieintensive Unternehmen durch mitgliedstaatliche Beihilfengewährung diese Transformation nicht oder nicht genügend mitgehen, indem sie die infolge gestiegener Strompreise entstandene Finanzierungslücke durch Beihilfen in Form von Stromabgabenermäßigungen quasi „auffüllen“ können. Für die KUEBLL ging es nun darum, eine Balance zwischen den Zielen des Green Deal und einer weiterhin global wettbewerbsfähigen europäischen Industrie zu finden. Die drohende Gefahr der Standortverlagerung und Abwanderung von Unternehmen mit der Folge einer bloßen Verlagerung der CO2-Emissionen außerhalb der Europäischen Union (sog. „Carbon Leakage“) wurde häufig im Konsultationsverfahren genannt und von der Kommission aufgegriffen.

Daher sollen Beihilfen in dieser Form weiterhin gewährt werden können, allerdings unter folgenden, nun erheblich verschärften Voraussetzungen:

• Zum einen sollen Beihilfen auf solche Sektoren beschränkt werden, die aufgrund ihrer Handelsintensität auf europäischer Ebene sowie ihrer Energieintensität besonders betroffen sind. Die Kommission hat diesen Kreis der privilegierten Wirtschaftszweige in Anhang I der KUEBLL abschließend aufgezählt.
• Zum anderen können die Ermäßigungen nur auf solchen Abgaben gewährt werden, die energie- und umweltpolitische Ziele finanzieren. Dazu gehören Abgaben zur Finanzierung der Förderung erneuerbarer Energiequellen („Dekarbonisierungsabgaben“), der Kraft-Wärme-Kopplung sowie Abgaben zur Finanzierung von Sozialtarifen oder Energiepreisen in abgelegenen Regionen (Rn. 403 der KUEBLL). In Deutschland betrifft das u.a. die sog. EEG-Umlage.
• Zusätzlich treffen den Beihilfenempfänger sowie den Mitgliedstaat neue Pflichten; der Beihilfenempfänger muss mindestens 15 % bzw. 25 % der Kosten der von der Beihilferegelung erfassten Abgaben bezahlen und er muss Energieaudits durchführen bzw. seinen CO2-Fußabdruck in einem festgelegten Umfang reduzieren (Rn. 415 der KUEBLL). Der Mitgliedstaat muss diesen Prozess überwachen.

Weitere Beihilfekategorien

Um einem breiten Ansatz Rechnung zu tragen, ermöglicht die Kommission nun auch die Unterstützung in Bereichen wie der Kreislaufwirtschaft und der biologischen Vielfalt, der Reduzierung oder Vermeidung von Umweltverschmutzung sowie weitreichender Gebäudesanierungen, um die Energieeffizienz in Gebäuden zu steigern. In der Praxis wird die Verwirklichung dieser Ziele durch eine höhere Beihilfenintensität (Abdeckung bis zu 100 % der Finanzierungslücke) und neuer Beihilfeninstrumente (z.B. Betriebsbeihilfen) erleichtert. Betriebsbeihilfen, d.h. Beihilfen, die die Kosten des normalen Geschäftsbetriebs eines Unternehmens abdecken, waren bis vor kurzem nur unter außergewöhnlichen Umständen zulässig. Unter den KUEBLL sind Betriebsbeihilfen nun zulässig, wenn der gewährende Mitgliedstaat nachweist, dass diese Beihilfen zu umweltfreundlichen Betriebsentscheidungen führen (Rn. 121 der KUEBLL). Gleichzeitig ist aber auch zum Teil vor dem Hintergrund einer möglichst geringen Wettbewerbsverzerrung bei manchen Beihilfen (wie solchen zur Renovierung von Bestandsbauten) eine Beihilfenintensitätshöchstgrenze vorgesehen.

Veränderungen für beihilfegewährende Stellen

Auch unter den neuen KUEBLL besteht die Pflicht, die Beihilfen durch die Mitgliedstaaten bei der Kommission anzumelden. Jede Beihilfemaßnahme wird wie unter der Vorgängerregelung der UEBLL von der Kommission einer Vereinbarkeitsprüfung gemäß Artikel 107 Abs. 3 lit. c AEUV unterzogen, wobei diese die positiven Auswirkungen der Beihilfe gegen ihre negativen Auswirkungen auf Wettbewerb und Handel abwägt.

Neu hingegen ist die Anforderung, dass der Mitgliedstaat ab dem 1. Juli 2023 vor der Anmeldung einer Beihilfe grundsätzlich eine öffentliche Konsultation durchführen muss (vgl. Rn. 98 ff. der KUEBLL) und davon nur unter engen Voraussetzungen absehen kann (Rn. 100 der KUEBLL). Dies wird administrativen Mehraufwand mit sich bringen.

Auch künftig wird eine Beihilfengewährung neben der kontrafaktischen Analyse von Netto-Mehrkosten (sog. „funding gap analysis“) auf Basis einer öffentlichen Ausschreibung möglich sein. Eine öffentliche Ausschreibung ist den strengen wettbewerbsrechtlichen Regeln des Kartellvergaberechts unterworfen.

Die Kommission geht davon aus, dass mit einem solchen Verfahren eine zuverlässige Schätzung der benötigten Mindestbeihilfe möglich ist. Wenn die Beihilfebeträge im Rahmen eines Ausschreibungsverfahrens festgelegt werden, soll eine detaillierte Bewertung der Nettomehrkosten daher nicht mehr erforderlich sein (Rn. 49 der KUEBLL). Damit ist mehreren Zielen gedient: Zum einen entsteht ein freier Wettbewerb potenzieller Beihilfenempfänger. Zum anderen wird der „best outcome with lowest tax payers money“ der beihilfegewährenden Stelle gewährleistet, also die Beihilfenhöhe so niedrig wie möglich, aber so hoch wie nötig gehalten.

Dagegen wurden zwar die strengen Schwellen für Einzelanmeldungen außerhalb einer öffentlichen Ausschreibung, die in Rn. 20 der UEBLL noch enthalten waren, im Zuge des Green Deal gestrichen. Verabschiedet hat sich die Kommission von der Wettbewerbskontrolle in diesen Fällen außerhalb öffentlicher Ausschreibungen aber dennoch freilich nicht: Die KUEBLL enthalten in Rn. 76 künftig einen Generalvorbehalt, der es der Kommission ermöglicht, in gewissen Einzelfällen „weitere Faktoren“ in die Gesamtabwägung der Binnenmarktkonformität von Beihilfen einfließen zu lassen. Explizit als ein „weiterer Faktor“ genannt ist dabei die Einzelnotifizierung von Projekten bestimmter Größe oder mit bestimmten Eigenschaften, wenn diese nicht im Wege einer öffentlichen Ausschreibung gewährt werden sollen. Damit ist insgesamt eine klare Präferenz der Kommission für eine Beihilfengewährung im Wege der öffentlichen Ausschreibung zu erkennen.

Ob die Kommission diese Präferenz auch zum Ausdruck bringen wird, indem sie strenge Anforderungen an Einzelnotifizierungen außerhalb öffentlicher Ausschreibungen anlegt, wird ihre KUEBLL-Fallpraxis in der kommenden Zeit zeigen. Eine schnellere Lösung kann eine mit den KUEBLL kohärente und an die Bedürfnisse des Marktes angepasste AGVO sein.

Ausblick: Kohärenz von KUEBLL und AGVO?

Die Annahme liegt nahe, dass eine Revision der Art. 36 bis Art. 49 der AGVO zeitgleich mit der Revision der KUEBLL hätte stattfinden können. Letztlich hat die Überarbeitung beider Regelwerke denselben politischen Hintergrund (Green Deal). Darauf wurde im Konsultationsverfahren gedrängt, und zwar mit einem erkennbaren Grund: Eine Notifizierung bei der Kommission ist mit höherem Verwaltungsaufwand und einer deutlich längeren Verfahrensdauer verbunden. Eine Beihilfengewährung unter dem AGVO-Regelungsregime scheint für den gewährenden Mitgliedsstaat und den empfangenden Marktteilnehmer insoweit die attraktivere Option zu sein: Die unter die AGVO fallenden Beihilfen machten seit dem Jahr 2015 mehr als 96 % der gesamten in der EU gewährten staatlichen Beihilfen aus.

Die Generaldirektion Wettbewerb der Kommission begründete ihre Vorgehensweise damit, dass die Überarbeitung der AGVO das Ziel hat, alle Änderungen an jenen Leitlinien für staatliche Beihilfen zu berücksichtigen, die derzeit überarbeitet werden. Neben den KUEBLL sind das auch Leitlinien im Bereich der Landwirtschaft sowie im Eisenbahn-, Fischerei- und Aquakultursektor. Für alle Revisionsverfahren fanden öffentliche Konsultationen statt oder sollen noch stattfinden. Damit soll die öffentliche Unterstützung für den grünen und digitalen Wandel in der EU erleichtert werden. Mit den abgeschlossenen Konsultationsverfahren könnten dann Konsultationsbeiträge analysiert, ausgewertet und die aufgeworfenen Bedenken in einzelnen Folgenabschätzungsberichten („Impact Assessment Reports“) Niederschlag finden. Auf deren Grundlage könne im Verordnungsgebungsverfahren für die AGVO besser auf die Bedürfnisse des Marktes reagiert werden und ein harmonisierter Einklang mit den politischen Zielen der Kommission gefunden werden.

Letztlich, wenn auch mit einer Verzögerung, dürfte dieses Vorgehen auch den Mitgliedstaaten und den Beihilfenempfängern zugutekommen: Geeignetere, flexible und an die Bedürfnisse des Marktes angepasste AGVO-Freistellungstatbestände erleichtern die Auszahlung von Beihilfen erheblich.