Die kooperative Ganztagesschule

Fortsetzung des ersten Teils.

Angesichts vielfältiger Belastungen haben die Kommunen grundlegende Zweifel geäußert, ob der bundesgesetzlich durch das Ganztagesförderungsgesetz (GaFöG) normierte und ab 2026 sukzessiv aufwachsende Anspruch auf Ganztagesbetreuung umgesetzt werden kann. Während in der Kürze der Zeit auch bei Änderung aller Rahmenbedingungen die Ganztagsschulen in Baden-Württemberg nicht entsprechend ausgeweitet werden können, bietet die Kooperative Ganztagesschule eine zuverlässige Alternative. Hierbei verstetigen die Kommunen ihre bisherigen Betreuungsangebote und weiten sie aus auf der Basis verlässlicher Kooperation mit außerschulischen Partnern. Die im Schulgesetz Baden-Württemberg kürzlich neu geregelte Form der Schulaufsicht über diese Angebote eröffnet die Möglichkeit, ein System anspruchserfüllender Angebote in den Stadt- und Landkreisen zu schaffen.

III. Adressaten zur Erfüllung des Ganztagesförderungsanspruchs ab 2026

Primär ist der Anspruch durch Ganztagsgrundschulen und offene Ganztagsgrundschulen zu erfüllen (§ 24 Abs. 4 Satz 3 SGB VIII), also durch Ganztagsgrundschulen in verbindlicher Form und Ganztagsgrundschulen in Wahlform gemäß § 4 a SchulG.
Die Einbeziehung offener Ganztagsgrundschulen verdeutlicht, dass außerunterrichtliche Betreuungsangebote an den Schulen der Erfüllung des Anspruchs dienen. Die Begründung zum Referentenentwurf führt hierzu aus:

„Der Anspruch gilt im zeitlichen Umfang des Unterrichts und der Angebote der Ganztagsgrundschulen als erfüllt. Damit wird zum einen der Vorrang des Kernangebots der Schule, der Unterrichtszeit, klargestellt. Das bedeutet, dass zum Beispiel bei einem vierstündigen Unterricht in der Grundschule der Anspruch des Kindes in diesem Umfang als erfüllt gilt, der Anspruch gegenüber dem zuständigen Träger der öffentlichen Jugendhilfe besteht dann im Umfang der verbleibenden vier Stunden. Zum anderen wird geregelt, dass der Förderanspruch auch durch die Bereitstellung von Angeboten der Ganztagsgrundschulen erfüllt wird. (…) Für anspruchserfüllende Angebote gilt die Erlaubnispflicht nach § 45 des Achten Buches Sozialgesetzbuch. Gemäß § 45 Absatz 1 Satz 2 Nummer 3 besteht davon eine Ausnahme, wenn eine entsprechende gesetzliche Aufsicht besteht. Dazu gehört insbesondere die Schulaufsicht.“

Das Grundkonzept baden-württembergischer Ganztagsangebote an Grundschulen kann also unter der Neuregelung, welche die kommunalen Betreuungsangebote unter schulische Aufsicht stellt, fortgeführt werden. Dabei muss, wie aktuell bei schulischen Ganztagsangeboten der Fall, nicht an jeder Schule der Anspruch erfüllt werden. Laut Begründung zum Referentenentwurf ist hierfür vielmehr das „Gebiet des Zuständigkeitsbereichs des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe“ maßgebend. Dies ist wiederum konsequent, da der Betreuungsanspruch wie ausgeführt dem Regime des Jugendhilferechts unterstellt ist und an die Zuständigkeit nach dem SGB VIII anknüpft. Unberührt davon bleiben die Zuständigkeiten der Kommunen als Schulträger und damit maßgebliche Akteure für die Einrichtung, Ausgestaltung und ggf. Beendigung schulischer Ganztagsangebote. Die Zuständigkeiten der Jugendhilfe decken sich räumlich nur bei den neun Stadtkreisen sowie ggf. weiteren Städten, die zugleich Jugendhilfeaufgaben wahrnehmen.

Eine angemessene Versorgung mit Ganztagsangeboten im Primarbereich ist deshalb künftig auch rechtlich zumeist eine interkommunale Aufgabe und Herausforderung. Tatsächlich haben sich Kommunen – wo angezeigt – schon bislang untereinander abgestimmt. Schnittmengen dürften überschaubar bleiben, da die Einzugsbereiche der Ganztagsgrundschulen mit Blick auf die seit jeher beabsichtigte wohnortnahe Versorgung mit Ganztagsplätzen im Primarbereich vergleichsweise eng gefasst sind. Die Rolle der Landkreise als Jugendhilfeträger dürfte daher auf ein Monitoring und ggf. die Vermittlung bei bzw. Lösung von Konfliktfällen begrenzt bleiben, ferner ggf. als Betreuungsanbieter in eigenen Tageseinrichtungen. Soweit der Rechtsanspruch durch die Schulen und deren Träger erfüllt werden, sind diese für die Einhaltung etwaiger förmlicher Mindeststandards zuständig. Der zitierten Begründung zum Ganztagsförderungsgesetz ist zu entnehmen, dass die bisherige Ausgestaltung baden-württembergischer Ganztagsgrundschulangebote den Vorstellungen des Bundes hierzu durchaus entspricht. Darin wird ausdrücklich auf die Legitimität von Angeboten Externer unter schulischer Aufsicht, wie bspw. Musikschulen und Sportvereinen, verwiesen.

Bereits im Jahre 2017 wurde unter Federführung des Städtetags das Modell „Verlässliche Kooperation“ zur Ganztagesbildung mit außerschulischen Partnern entwickelt, unter Beteiligung des Landesjugendrings Baden-Württemberg, der Landesarbeitsgemeinschaft Offene Jugendbildung, der Arbeitsgemeinschaft der Landesjugendverbände, der Diözese Rottenburg-Stuttgart, der Evangelischen Landeskirche in Baden, der Evangelischen Landeskirche in Württemberg, des Landessportverbandes Baden-Württemberg sowie des Schwäbischen Chorverbandes. Das Modell ist getragen von der gemeinsamen Überzeugung, dass Ganztagesbildung Qualität, Verlässlichkeit, Koordination und Vertrauen und damit auch eine auskömmliche Finanzierung, die deutlich über dem Niveau einer – teilweise auch ehrenamtlich geleisteten oder kalkulierten – Nachmittags- und Hausaufgabenbetreuung liegt. Dabei muss nicht jede Stunde von voll ausgebildeten Pädagogen geleistet werden, und es wird unterschieden zwischen Betreuungsangeboten wie z. B. Hausaufgabenbetreuung einerseits und Bildungsangeboten z. B. im musischen und sportlichen Bereich andererseits. Verlässlichkeit bedeutet auch, dass Eltern sich für ein Schuljahr oder mindestens ein Halbjahr festzulegen haben auf den Besuch der Kinder in diesem Angebot.

Dieser Beitrag stammt aus den VblBW

IV. Finanzierung der Kooperativen Ganztagesschule

Hinsichtlich der Finanzierung sind drei Ebenen zu unterscheiden. Aus Sicht der Eltern wird die Kooperative Ganztagesschule derzeit weiterhin mit der Erhebung von Kostenbeträgen verbunden sein und sich damit von der Situation der gesetzlichen Ganztagesschule unterscheiden. Dies ist vertraglich abzusichern oder auch satzungsrechtlich zu regeln. Aus Sicht der Kooperationspartner ist die auskömmliche Finanzierung der von ihnen geleisteten Angebote ebenso wesentlich wie die Verlässlichkeit. In Bezug auf den kommunalen Vertragspartner wird hier von Dreijahresverträgen gesprochen, wenn qualifizierte Kräfte gewonnen werden sollen. Nach einer Kalkulation aus dem Jahre 2020 belaufen sich die Jahreskosten pro Angebotsstunden von 45 Minuten auf Beträge zwischen 606 Euro für den Einsatz von Hilfspersonen ohne formale Qualifikation für Betreuungsangebote bis zu 1 871 Euro für einschlägig akademisch qualifizierte Personen für Bildungsangebote. Für Horte an der Schule rechnet der Städtetag derzeit mit durchschnittlich 17 662 Euro pro Gruppe und Jahr.

Die Kommunen werden nur dann die organisatorischen Voraussetzungen für den Betreuungsanspruch schaffen können, wenn das Land hierfür eine auskömmliche Finanzierung gewährleistet. Wenn die Landeszuschüsse schon bisher nur eine Kostendeckung von unter 20 % darstellen, ist der künftig in zeitlicher wie finanzieller Sicht deutlich steigende Bedarf durch die Kommunen nicht zu finanzieren. Es ist nach Art. 71 LV auch nicht ihre Aufgabe, sondern muss, weil es eine auf Bundesgesetz beruhende neue Aufgabe ist, die die bisher freiwilligen Leistungen in jeglicher Hinsicht weit überschreitet, kraft des verfassungsrechtlichen Konnexitätsgebots übernommen werden. Es ist Sache des Landes, den Bund als Verursacher zu einer maßgeblichen Mitfinanzierung auch der laufenden Kosten zu bewegen.
Auch die außerschulische Ferienbetreuung ist in das Finanzierungssystem einzubeziehen, da auch die Ferienbetreuung dem als Pflichtaufgabe durch die Kommune zu gewährleistenden Betreuungsanspruch dient.
Die Finanzbeiträge des Landes dürfen insgesamt nicht mehr reine Fördermittel sein, sondern sollten sich am System der Schulfinanzierung orientieren. Richtiger Ansatz dafür ist der im Finanzausgleichsgesetz geregelte Schullastenausgleich, und das passende Instrument wäre die Einführung eines Sachkostenbeitrags nach § 17 FAG auch für Grundschulen. Die Bemessung könnte sich am Bedarf durch die Ganztagesbetreuung orientieren, so wie auch schon bisher die Gemeinschaftsschulen nicht ausgeschlossen sind.

V. Anspruch auf Erfüllung und sekundären Rechtsschutz

1. Konkretisierung des Erfüllungsanspruchs

Der Betreuungsanspruch nach dem Ganztagesförderungsgesetz ist weitgehend dem Rechtsanspruch auf Kinderbetreuung im Vorschulalter nachgebildet. Die hierzu ergangene Rechtsprechung ist zum Teil vom Gesetzgeber berücksichtigt worden, wird im Übrigen aber sinngemäß anzuwenden sein. Der Erfüllungsanspruch richtet sich grundsätzlich an die Land- und Stadtkreise als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe sowie an die durch Rechtsverordnung bestimmten kreisangehörigen Gemeinden. Nach § 6 LKJHG können Landkreise durch öffentlich-rechtlichen Vertrag mit kreisangehörigen Gemeinden, die nicht örtlicher Träger der Jugendhilfe sind, vereinbaren, dass diese einzelne Aufgaben der Jugendhilfe eigenständig durchführen. Dies dürfte auch für die neu geregelten Aufgaben der kommunalen Ganztagesbetreuung gelten. Der Anspruch auf Ganztagesbetreuung richtet sich damit gegen die Land- und Stadtkreise bzw. die Delegationskommunen. Das Bundesrecht legt den zeitlichen Umfang des Betreuungsanspruchs fest. Die Erfüllung dieses Anspruchs jederzeit in vollem Umfang allen Anspruchsberechtigten an jeder Schule zu ermöglichen (Stand-by-Angebote), wäre personell derzeit nicht zu verwirklichen, wie oben dargestellt.

Daher braucht es hierzu eine Regelung, um die von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts¹BVerwG, Urt. v. 12.09.2013, NJW 2014, 1256. angenommene vorherige und rechtzeitige Befassung des Jugendhilfeträgers zu konkretisieren. § 3 Abs. 2 a KiTaG ist hierfür ein Vorbild. Er regelt, dass erziehungsberechtigte Personen die Gemeinde und bei einer gewünschten Betreuung durch eine Tagespflegeperson den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe mindestens sechs Monate vor der beabsichtigten Inanspruchnahme einer Leistung in Kenntnis zu setzen haben. Die Gemeinde und der örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe haben nach dieser Vorschrift im Rahmen ihrer Planung zu berücksichtigen, dass auch ein Bedarf gedeckt werden kann, der aus einem vom Personensorgeberechtigten nicht zu vertretenden Grund kurzfristig entsteht. Eine derartige Rechtsgrundlage ist auch für den Schulbereich durch Landesrecht zu schaffen. Das Bundesrecht enthält hierfür eine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage in § 24 Abs. 5 Satz 2 SGB VIII.

Ferner erfordert die rechtzeitige Planung durch die Schulträger und ihre Kooperationspartner, dass ihnen die Ergebnisse der Befragung zur Verfügung gestellt werden. Hierzu hat der Städtetag das Kultusministerium gebeten, die nach § 102 Abs. 2 SGB VIII vorgesehene Bestimmung der Auskunftspflichtigen für diese Erhebung vorzunehmen.

2. Anspruch auf Sekundärrechtsschutz

Die Regelung im Ganztagesförderungsgesetz ist der entsprechenden Vorschrift für den Anspruch auf einen Kita-Platz nachgebildet mit der Folge, dass auch die hierzu ergangene Rechtsprechung sinngemäß anzuwenden sein dürfte. Der VGH BW hat in seiner Entscheidung vom 21.07.2020²VGH BW, Beschl. v. 21.07.2020, BeckRS 2020, 19666. differenziert zwischen dem unmittelbaren Erfüllungsanspruch und der Hinwirkungspflicht. Diese Unterscheidung trifft auch der neue § 24 Abs. 4 SGB VIII dergestalt, dass die Betreuung für Grundschulkinder bis zu acht Stunden einklagbar ist und darüber hinaus nur eine Hinwirkungspflicht besteht. Im Urteil vom 26.10.2017 hat das Bundesverwaltungsgericht seine Rechtsprechung bekräftigt, dass der Rechtsanspruch auf frühkindliche Förderung keinem Kapazitätsvorbehalt unterworfen ist.³BVerwG, Urt. v. 26.10.2017–5C 19/16 – NJW 2018, 1489, BVerwGE160, 212. Daraus folgt dem Grunde nach ein Schadensersatzanspruch des Kindes, wenn die Ganztagesbetreuungsstruktur nicht sichergestellt werden kann. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass das vorgestellte System der kooperativen Ganztagesschule komplexer und flexibler ist als der individualisierte Anspruch auf einen Kita-Platz. Die leistungsverpflichteten örtlichen Jugendhilfeträger können nicht nur ersatzweise einen Platz in der Kindertagespflege anbieten, sondern auch auf die kreisweit zentralisierten Angebote verweisen. Da überdies in den meisten Orten teilweise anspruchserfüllende Angebote bestehen, dürfte sich in Anlehnung an die zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts der Erfüllungsanspruch und damit der Schadensersatzanspruch nur auf die Bereitstellung entsprechender Ergänzungsangebote im Landkreis beziehen. Dabei ist über die Folgen für die Schülerbeförderungskosten zu befinden.

VI. Fazit

Für Baden-Württemberg bietet die kooperative Ganztagesschule ein nicht nur zweitrangiges oder gar zweitklassiges Modell einer kommunal geprägten und getragenen Ganztagesschule. Sie knüpft an die mittlerweile in über 30 Jahren qualitativ weiterentwickelten weitgehend kommunal finanzierten und organisierten Betreuungsangebote an. Die entsprechenden Regelungen des Schulgesetzes sind anzupassen. Qualität und zeitlicher Umfang dieser Angebote unter der Geltung des ab 2026 geltenden Anspruchs auf Ganztagesbetreuung setzen ferner eine auskömmliche Finanzierung durch Landes- und ggf. Bundesmittel voraus, die sich angesichts der Komplexität der organisatorischen Voraussetzungen auch auf die Bereitstellung der Verwaltungskapazität in den Kommunen beziehen muss.

Dieser Beitrag stammt aus den VBlBW Heft 7/2023, S.275.