Die kooperative Ganztagesschule

Angesichts vielfältiger Belastungen haben die Kommunen grundlegende Zweifel geäußert, ob der bundesgesetzlich durch das Ganztagesförderungsgesetz (GaFöG) normierte und ab 2026 sukzessiv aufwachsende Anspruch auf Ganztagesbetreuung umgesetzt werden kann. Während in der Kürze der Zeit auch bei Änderung aller Rahmenbedingungen die Ganztagsschulen in Baden-Württemberg nicht entsprechend ausgeweitet werden können, bietet die Kooperative Ganztagesschule eine zuverlässige Alternative. Hierbei verstetigen die Kommunen ihre bisherigen Betreuungsangebote und weiten sie aus auf der Basis verlässlicher Kooperation mit außerschulischen Partnern. Die im Schulgesetz Baden-Württemberg kürzlich neu geregelte Form der Schulaufsicht über diese Angebote eröffnet die Möglichkeit, ein System anspruchserfüllender Angebote in den Stadt- und Landkreisen zu schaffen.

I. Ganztagesförderungsgesetz des Bundes und seine Folgeregelung in Baden-Württemberg

1. Änderung des Schulgesetzes für Baden-Württemberg und Ganztagesförderungsgesetz des Bundes

Der Landtag von Baden-Württemberg hat am 10.11.2022 das Gesetz zur Änderung des Schulgesetzes für Baden-Württemberg beschlossen. Das unscheinbare Artikelgesetz stellt für Eltern, Schulen und Kommunen die entscheidenden Weichen, um das Ganztagsförderungsgesetz des Bundes vom 02.10.2021 für Baden-Württemberg umzusetzen. Nach diesem Gesetz haben Kinder einen Anspruch auf „Förderung in einer Tageseinrichtung“ ab dem Schuleintritt bis zum Beginn der fünften Klassenstufe im Umfang von acht Stunden täglich. Landesrecht kann eine Schließzeit von bis zu vier Wochen während der Schulferien regeln. Diese Entscheidung steht aus. Hingegen bezieht sich die Regelung des Schulgesetzes für Baden-Württemberg vom 10.11.2022 auf § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 SGB VIII. Danach dienen neben den schulischen Angeboten der Grundschulen und Ganztagsgrundschulen auch Horte und vor allem kommunale Betreuungsangebote an Grundschulen der Erfüllung des Betreuungsanspruchs, wenn für sie eine entsprechende gesetzliche Aufsicht besteht. Das neue Landesgesetz ermöglicht daher vor allem, die schon bisher bestehenden umfangreichen Betreuungsangebote der Kommunen zur Erfüllung des Ganztagesanspruchs heranzuziehen. § 8 b SchulG legt hierfür fest, dass Betreuungsangebote kommunaler oder freier Träger, in denen über den zeitlichen Umfang der Stundentafel oder des Ganztagsbetriebs hinaus auch Schulkinder betreut werden, Einrichtungen i.S.v. § 45 a Satz 1 SGB VIII sind. Sie ergänzen als schulnahe Angebote, die organisatorisch an die Schule angebunden sind, den Schulbetrieb sowie die Angebote der Horte.

Die vom Bundesrecht geforderte Aufsicht ist nicht als Dienst- oder Fachaufsicht ausgestaltet, insbesondere nicht der Schulleitung zugewiesen. Sie dient nach § 32 Abs. 4 (neu) SchulG der Aufrechterhaltung des leiblichen, geistigen und seelischen Wohls der in den Einrichtungen betreuten Schülerinnen und Schüler. Damit orientiert sich der Landesgesetzgeber konsequenterweise daran, dass der Ganztagsförderungsanspruch dem Jugendhilferecht zugeordnet ist und nicht als Anspruch auf Bildung dem Schulbereich. Auch die bisherigen schulischen Betreuungseinrichtungen, die anspruchserfüllend nach Bundesrecht sind, unterliegen ja nur einer Aufsicht nach Jugendhilfekriterien.

2. Bewertung der Neuregelung durch die kommunalen Spitzenverbände

Die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände hatte das Ganztagsförderungsgesetz des Bundes aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken, der fehlenden Gegenfinanzierung und vor allem der faktischen Unmöglichkeit, die personellen und baulichen Voraussetzungen in kurzer Zeit zu schaffen, abgelehnt. Der Deutsche Städtetag hatte die Verankerung des Rechtsanspruchs im Kinder- und Jugendhilfegesetz als nicht sachgerecht angesehen, dabei aber aus Sicht der Städte grundsätzlich das Bedürfnis nach einer Ausweitung der Ganztagesangebote begrüßt. Bildung sei indessen vorrangig eine Aufgabe der Länder und müsse über einen entsprechenden Rechtsanspruch in den Landesgesetzen geregelt werden. Dementsprechend müsse die Verfassungsmäßigkeit des Ganztagesförderungsgesetzes infrage gestellt werden. Bei dieser Bewertung wurde davon ausgegangen, dass Ganztagsplätze für rund eine Million Grundschulkinder zu schaffen seien, was bei voller Ausbaustufe einen Investitionsaufwand von circa 7,5 Mrd. Euro und jährliche Betriebskosten von zusätzlich 4,45 Mrd. Euro verursachen werde.

Dieser Beitrag stammt aus den VblBW

Für Baden-Württemberg haben die Landesverbände einmütig darauf verwiesen, dass eine Umsetzung im gegebenen zeitlichen Rahmen ohne umfassende weitere Förderung und organisatorische Hilfestellung nicht darstellbar sei. Der jetzt gewählte Ansatz wurde in enger Diskussion und weitgehender Abstimmung mit den kommunalen Landesverbänden entwickelt, bedarf aber weitergehender Ergänzungen in normativer Hinsicht und vor allem Dingen einer auskömmlichen Finanzierung.

Pädagogisch gesehen können die bisherigen kommunalen Betreuungsangebote schon jetzt teilweise fachlich sehr interessante Ergänzungen zum klassischen Schulalltag darstellen. Die kooperative Ganztagesschule erhält und stärkt schließlich auch die gerade in Baden-Württemberg noch sehr lebendige Vereinskultur in Sport und Musik.

II. Ganztagesschulen und kommunale Betreuungsangebote – bisherige Entwicklung

1. Tradition der Halbtagesschule in Baden-Württemberg

Ab dem 01.01.2026 gilt bundesweit ein Anspruch auf Ganztagesbetreuung in der Grundschule. Demgegenüber steht in Baden-Württemberg eine gewachsene Tradition von Halbtagsschulen mit kommunaler Nachmittagsbetreuung, die vor Ort nachfrageorientiert ausgestaltet wird. Im Hinblick darauf, dass im Land nur wenige „echte“ Ganztagsschulen existieren und diese überdies früher als sogenannte Brennpunktschulen (dis-)qualifiziert wurden, konnte sich keine Tradition des rhythmisierten Ganztagsunterrichts an den Schulen durchsetzen, der international als das pädagogisch bessere Modell anerkannt ist. Gleichwohl wird auch aus der Lehrerschaft heraus an dem gewachsenen Modell einer Halbtagesschule häufig aus eher persönlichen Gründen gern festgehalten. Die Einrichtung einer gesetzlichen Ganztagsschule bedarf de lege lata der Zustimmung der Schulkonferenz und kann deswegen nicht gegen den Willen der jeweils aktuellen Lehrerschaft durchgesetzt werden. Positiv am baden-württembergischen Betreuungsmodell ist die Vielfalt der Angebote, vor allem aber die enge Verzahnung mit Sportvereinen, Musikschulen und Musikvereinen.

In anderen Bundesländern existieren mehr Ganztagesschulen. Insbesondere in den ostdeutschen Bundesländern ist die Ganztagesschule traditionell ein zentrales Element des Bildungssystems und der Anspruch auf Ganztagsbetreuung häufig eher eine Frage der Verfügbarkeit zusätzlicher Mittel. Der Anspruch auf Ganztagsbetreuung nach § 24 SGB VIII wird in Baden-Württemberg allein mit ausgebildeten pädagogischen Fachkräften nicht umsetzbar sein. Hier fehlen auf Jahre hinaus die Fachkräfte, um eine konsequente Umsetzung eines hauptamtlichen Betreuungsmodells durchzusetzen Darüber hinaus können zwar pädagogisch anderweitig ausgebildete Kräfte eingesetzt werden, die jedoch im bisherigen Rahmen nicht hinreichend finanziert werden.

2. Bedarf und Nachfrage nach Ganztagesbetreuung in Baden-Württemberg

Eltern wünschen sich eine verlässliche und bedarfsgerechte Betreuung, wollen dabei häufig ihre Kinder nicht an allen Wochentagen ganztags in eine Betreuung geben. Den Kindern käme hingegen ein rhythmisierter Ganztag zugute, bei dem sich über den Tag verteilt kognitive Elemente mit Sport und Spiel abwechseln und zu dem kindlichen Bedürfnis auf unterschiedliche Gestaltung des Tages in der Schule Rechnung tragen. Dieses Konzept ist weltweit anerkannt als erfolgreiches Ganztagsschulkonzept, scheitert in Baden-Württemberg aber an den genannten Gegebenheiten und der Annahme vieler Eltern, die Halbtagsschule sei für ihre Kinder der bessere Weg. Diese Annahme ist jedoch nach neuen Ergebnissen nicht zutreffend. Vielmehr sollten die Kinder mit einem abwechslungsreichen Curriculum durch unterschiedliche Lehrpersonen und Ansprechpartner aus unterschiedlichen Lebenswirklichkeiten gefördert und gefordert werden. Dies gilt für Kinder aus allen sozialen Schichten, umso mehr aber für Kinder aus sogenannten bildungsfernen Familien.

Derzeit können Prognosen zum Umfang des Betreuungsbedarfs daher nur bedingt erfolgen. Die Städte schätzen, dass – anders als möglicherweise im ländlichen Raum – die Nachfrage durch Einführung des Betreuungsanspruchs um 10 bis 15 %steigen dürfte, im Großstadtbereich im Einzelfall auch auf 100 % steigen könnte. Nach der gemeinsamen Erhebung von Kultusministerium und kommunalen Landesverbänden bei den Kommunen liegt die Betreuungsquote bei den Grundschulkindern im Schuljahr 2021/22 bei 52,9 %. Da der Betreuungsanspruch künftig in zeitlicher Hinsicht viel weiter reicht als die derzeitigen Angebote, ist insbesondere der Fachkräftebedarf differenziert weiter zu ermitteln.

3. Ganztagesschulen in Baden-Württemberg

Man kann wohl davon ausgehen, dass dem Gesetzgeber ursprünglich die Ganztagesschule als Zielbild vorschwebte, die damalige große Koalition sich jedoch angesichts sehr unterschiedlicher Traditionen der Ganztagesangebote nur auf einen hybriden Anspruch auf Ganztagesbetreuung einigen konnte. Insbesondere in Baden-Württemberg hat die „echte“ Ganztagesschule eine zwiespältige Tradition. Während die ersten 80 Betreuungsgruppen an Schulen in Baden-Württemberg bereits im Jahre 1991 eingerichtet wurden, ist die Einführung der Ganztagesschule im Jahre 2014 nicht als Erfolgsgeschichte zu bezeichnen. Der Ausbau blieb weit hinter den Erwartungen zurück. Sollten ursprünglich noch 70 % der circa 2 450 Grundschulen im Land bis zum Schuljahr 2022/23 Ganztagsschule werden, sind es derzeit nur gut 20 %. Dies hat unterschiedliche Gründe.

Anfangs wurden Ganztagsschulen als sogenannte Brennpunktschulen errichtet und damit grundsätzlich für viele Eltern als Notlösung für Kinder aus bildungsfernen Schichten stigmatisiert. Andere Eltern bevorzugten zudem das flexible Angebot der kommunalen Betreuung und entzogen damit dem Ausbau die qualitative Grundlage. Zudem verweigerte manche Schulkonferenz den Schulträgern insbesondere in den größeren Städten die Umwandlung einer Schule in eine Ganztagsschule, weil auch die Lehrkräfte mit den Eltern dagegen stimmten.

Im Lichte des nunmehr geregelten Anspruchs dürfte die langjährige Forderung des Städtetags, die Umwandlung auch ohne Zustimmung der Schulkonferenz bei entsprechendem Bedarf zuzulassen, Voraussetzung für die Durchsetzung des Prinzips der Ganztagsschule sein. § 4a Abs. 5 SchulG wäre dahin zu ändern, dass anstatt bisher „Zustimmung“ nur noch eine „Anhörung“ zu gewährleisten ist. Alternativ käme eine Streichung an dieser Stelle und Überführung in § 47 Abs. 4 SchulG in Betracht. Gleichwohl wird es kurzfristig nicht möglich sein, die notwendigen Ressourcen für eine schnelle Umwandlung der Schulen und damit eine systemische Änderung bereitzustellen. Dies scheitert sowohl an der Zahl der dafür benötigten Lehrkräfte als auch an der Finanzierung der Investitionen. Zudem reichen die derzeitigen Modelle der offenen Ganztagsschule, in Baden-Württemberg als Ganztagsschule in Wahlform bezeichnet, für die Erfüllung des bundesgesetzlich normierten Anspruchs nicht aus. Gemäß § 4 a SchulG bieten Ganztagsgrundschulen wahlweise 3 × 7, 3 × 8,4×7oder4 ×8Zeitstunden pro Woche. Für die Ganztagesschulen müsste der Gesetzgeber künftig einen weiteren anspruchserfüllenden Angebotszeitraum von 5 × 8 Stunden pro Woche einführen.

4. Kommunale Betreuungsangebote

Erste kommunale Betreuungsangebote starteten im Jahre 1991 als sogenannte Kernzeitenbetreuung und wurden neun Jahre später durch die „verlässliche Grundschule“ abgelöst. Kommunale Betreuungsangebote an Schulen liegen vor, wenn sie

– außerhalb der Unterrichtszeit stattfinden und damit freiwillig wahrgenommen werden,
– in Räumen der Schule bzw. in Räumen, welche der Schule zur Nutzung zugeordnet sind (Sportplatz, Schwimmbad, Musik, Schulzimmer etc.), durchgeführt und
– von der Kommune bezahlt/bezuschusst und/oder organisiert/beauftragt werden.

Ebenso handelt es sich um kommunale Betreuungsangebote, wenn diese von freien Trägern/Externen (zum Beispiel Vereine) durchgeführt werden, oder/und diese von der Kommune einen Zuschuss erhalten.
Die Betreuungsangebote sind bislang weder per Gesetz noch per Verordnung geregelt, sondern werden lediglich auf der Basis einer Richtlinie des Kultusministeriums als Betreuungsangebote an Grundschulen, Grundstufen der sonderpädagogischen Bildungs- und Beratungszentren sowie der flexiblen Nachmittagsbetreuung an allgemeinbildenden Schulen gefördert.
Aus Sicht der Kommunen hat sich das Land damit einer konnexitätskonformen Finanzierung im Sinne des Art. 71 Abs. 4 LV entzogen. Über Jahrzehnte hat das Land mittelbar profitiert, da die um ein Vielfaches teurere Ganztagesschule aus den oben genannten Gründen nicht eingeführt wurde. Die Landesfördersätze für kommunale Betreuungsangebote sind seit den Jahren 2000 bis 2021 unverändert geblieben und hatten im Jahre 2020 einen Kostendeckungsgrad von gerade einmal 12 bis 20 % erreicht.

Der Beitrag wird fortgesetzt.

Dieser Beitrag stammt aus den VBlBW Heft 7/2023, S. 275.