Die Aufhebung teilweise rechtswidriger drittbegünstigender Verwaltungsakte

Die subjektive Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG und das Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 GG stehen in einem Spannungsverhältnis zueinander.¹Vgl. etwa Wahl, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Stand: August 2022, Vorbemerkung, § 42 Abs. 2 VwGO Rn. 4 ff. Üblicherweise wird dieses sicht- und spürbar, wenn mit den Mitteln des subjektiven Rechtsschutzsystems der Verwaltungsgerichtsordnung ein objektiv rechtswidriges staatliches Handeln nicht erfolgreich gerichtlich angegriffen werden kann.²Zu den Ausnahmen von der Geltendmachung einer Verletzung subjektiver Rechte R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 27. Aufl. 2021, § 42 Rn. 180 ff. Besonders eindrücklich tritt es z. B. in baurechtlichen Nachbarklagen zutage, wenn eine objektiv rechtswidrige Baugenehmigung nicht gegen nachbarschützende Vorschriften verstößt. In diesen Fällen bleibt die Spannung in der Regel unaufgelöst: Die weit überwiegende Subjektivität des Individualrechtsschutzes gebietet es, die Erfolglosigkeit gerichtlichen Rechtsschutzes gegen allein objektiv rechtswidriges staatliches Handeln hinzunehmen.

Das Spannungsverhältnis kann indes auch dort auftreten, wo die Subjektivität des gerichtlichen Rechtsschutzes eigentlich nur den teilweisen Erfolg eines Rechtsmittels gebieten würde, das hierdurch geschaffene Ergebnis indes gegen Art. 20 Abs. 3 GG verstieße. Konkret ist dabei an Anfechtungsklagen (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) Drittbetroffener („Nachbarn“) gegen begünstigende Verwaltungsakte in Gestalt komplexer, in der Regel bauordnungsrechtlicher bzw. immissionsschutzrechtlicher Vorhaben- bzw. Anlagengenehmigungen zu denken, die im Hinblick auf § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO eigentlich nur insoweit zu einer gerichtlichen Kassation der Genehmigung führen dürften, wie sie rechtswidrig sind und den Kläger in seinen Rechten verletzen. Mit den hierdurch aufgeworfenen Fragen setzen sich die nachfolgenden Ausführungen auseinander.

A. Prozessrechtliche Ausgangslage

Das Prozessrecht steht nicht für sich allein, sondern hat eine den materiellen Rechten der Prozessbeteiligten dienende Funktion.³Vgl. nur GmS-OGB, Beschl. v. 30.04.1979, BVerwGE 58, 359, 365; Bethge, in: Schmidt-Bleibtreu/Klein/ders., BVerfGG, Stand: Januar 2022, vor § 17 Rn. 14. Es wird überlagert und beeinflusst vom materiellen Recht. Ausdruck dieser Wechselwirkung ist die Deckungsgleichheit von prozessualem Aufhebungs- und materiellem Beseitigungsanspruch im Falle des Erfolgs einer Anfechtungsklage. Doch diese Kongruenz hat wiederum Grenzen, die ihrerseits im materiellen Recht begründet sind. Sie sollen dem materiellen Recht, insbesondere der Bindung der rechtsprechenden Gewalt an Recht und Gesetz, zur Geltung verhelfen und lassen insoweit das Prozessrecht zurücktreten.

I. Prozessualer Aufhebungs- und materieller Beseitigungsanspruch

Nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO hebt das Gericht den Verwaltungsakt auf, soweit dieser rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Das Prozessrecht vermittelt dem erfolgreichen Anfechtungskläger einen Anspruch auf gerichtliche Aufhebung des rechtswidrigen Verwaltungsakts.⁴Zum Regelungsgegenstand des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO Riese, in: Schoch/Schneider (Fn. 1), § 113 VwGO Rn. 7. Diesem prozessrechtlichen Aufhebungsanspruch entspricht ein materieller öffentlich-rechtlicher Beseitigungsanspruch⁵Vgl. zur – umstr. – dogmatischen Herleitung W.-R. Schenke/R. P. Schenke (Fn. 2), § 113 Rn. 81; Voßkuhle/Kaiser, JuS 2012, 1079, 1080. des Anfechtungsklägers, wonach er einen verfassungsrechtlichen Anspruch darauf hat, dass ein ihn wenn es rechtswidrig ist und ihn in seinen Rechten verletzt, beseitigt wird.⁶BVerwG, Urt. v. 06.11.2019, NVwZ 2021, 163, 164; W.-R. Schenke/R. P. Schenke (Fn. 2), § 113 Rn. 2; Lindner, NVwZ 2014, 180, 184; zum akzesso-rischen Verhältnis von Rechtsschutz und materiellem Recht Funke,JZ 2015, 369 ff. Zugleich wird der prozessrechtliche Aufhebungsanspruch durch den materiellen öffentlich-rechtlichen Beseitigungsanspruch begrenzt: Der rechtswidrige Verwaltungsakt ist nur insoweit aufzuheben, wie der objektiven Rechtswidrigkeit eben auch eine Verletzung der subjektiven Rechte des Anfechtungsklägers entspricht. Diese Begrenzung setzt das Konzept des Individualrechtsschutzes um.⁷Riese (Fn. 4), Rn. 7.

II. Grenzen des Gleichlaufs

Die materiell-rechtliche, im Beseitigungsanspruch begründete Begrenzung des prozessrechtlichen Aufhebungsanspruchs kann in Konflikt mit dem in Art. 20 Abs. 3 GG verankerten Rechtsstaatsprinzip geraten. So ist eine durch den materiellen Beseitigungsanspruch des Klägers bedingte teilweise gerichtliche Aufhebung eines Verwaltungsakts nur dann möglich, wenn der Verwaltungsakt hinsichtlich des rechtswidrigen, aufzuhebenden Teils auch teilbar ist.⁸BVerwG, Urt. v. 13.11.1997–3C 33.96 – juris Rn. 23. Dies bestimmt sich indes nach dem materiellen Recht.⁹BVerwG, Urt. v. 21.05.1976, BVerwGE 51, 15, 24, und Urt. v. 06.11.2019 (Fn. 5); vgl. ferner Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 113 Rn. 158; Emmenegger, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 113 VwGO Rn. 62.

1. Keine vom materiellen Recht isolierte prozessuale Teilaufhebung
Der Vorrang des materiellen Rechts für die Beantwortung der Frage, ob ein Verwaltungsakt teilbar ist, wird in der Rechtsprechung – inzwischen – ganz weitgehend anerkannt. Die hiergegen in der Rechtsprechung und der Literatur vereinzelt vorgebrachten Einwände überzeugen nicht.
a) Die Konnexität von prozessualer Teilaufhebung und materiell-rechtlicher Teilbarkeit ist in der Rechtsprechung vereinzelt verneint worden. Insbesondere das Oberverwaltungsgericht Berlin hat in der Vergangenheit in einem Verfahren über eine baurechtliche Nachbarklage entschieden, dass beim teilweisen Erfolg einer Drittanfechtung einer Baugenehmigung diese ungeachtet ihrer materiell-rechtlichen Teilbarkeit stets nur teilweise aufgehoben werden könne. Dies folge schon aus der nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO eingeschränkten Prüfungsbefugnis des Verwaltungsgerichts.¹⁰OVG Berlin, Urt. v. 22.05.1992–2B 22.90 – juris Rn. 16 ff.; vgl. aus jüngerer Zeit auch VG Freiburg (Breisgau), Beschl. v. 29.04.2019 – 10 K 6482/18 – n. v. Das Oberverwaltungsgericht hat hieran indes nicht mehr festgehalten: vgl. zur Baugenehmigung nur OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 13.03.2013 – OVG 10 B 4.12 – juris Rn. 64 sowie Beschl. v. 25.08.2020 – OVG 10 N 15.20 – juris Rn. 12. Würde der klagende Nachbar die Aufhebung der Gesamtgenehmigung erreichen können, würde ihm das Gericht einen die Rechtsverletzung überschießenden Rechtsvorteil zuerkennen.¹¹OVG Berlin, Urt. v. 22.05.1992 (Fn. 10), Rn. 16.

b) Richtig ist zwar, dass die Prüfungsbefugnis des Gerichts im Falle der Drittanfechtung einer Baugenehmigung durch einen Nachbarn von vornherein auf die Rechtsverletzung des klagenden Nachbarn beschränkt ist. Soweit hieraus jedoch geschlossen wird, der so beschränkten rechtlichen Prüfungskompetenz müsse daher auch grundsätzlich im Urteilsausspruch in der Weise Rechnung getragen werden, dass ungeachtet der materiell-rechtlichen Teilbarkeit allein derjenige Teil der Baugenehmigung aufgehoben wird, der sich auf den die Nachbarrechte des Klägers verletzenden Bereich des Bauvorhabens bezieht, überzeugt dies nicht. Diese Auffassung übersieht den eingangs dargestellten Zusammenhang von prozessualem (Teil-) Aufhebungsanspruch und materiellem Recht. Soweit § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO als Norm des gerichtlichen Verfahrens dem Kläger im Falle der Begründetheit seiner Klage einen prozessrechtlichen Anspruch auf teilweise Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsakts gewährt, ist dieser Anspruch nach Maßgabe des materiellen Rechts zu erfüllen. Das materielle Recht bestimmt, ob mit dem prozessrechtlichen Teilaufhebungsanspruch auch eine materiell-rechtliche Teilbarkeit korrespon-diert. Ist dies nicht der Fall, kann der prozessrechtliche Anspruch auf eine nur teilweise Aufhebung aus Gründen des materiellen Rechts nur durch die Aufhebung des Verwaltungsakts insgesamt erfüllt werden.¹²Pietzcker/Marsch, in: Schoch/Schneider (Fn. 1), § 42 Abs. 1 VwGO Rn. 16; vgl. zur Maßgeblichkeit des materiellen Rechts für Fragen der Teil-barkeit eines Verwaltungsakts im Verwaltungsprozess etwa OVG Saar-land, Urt. v. 05.10.1979, BRS 35 Nr. 171; VGH BW, Urt. v. 03.11.1982, VBlBW 1983, 266; OVG NRW, Beschl. v. 02.04.1984, NVwZ 1984, 804 und Urt. v. 30.03.2004, NVwZ-RR 2004, 674, 675. In Anlehnung an die schuldrechtliche Terminologie könnte man auch sagen: Im Falle der materiell-rechtlichen Unteilbarkeit ist die Erfüllung des prozessrechtlichen Teilaufhebungsanspruchs materiell-rechtlich unmöglich. Die Folge hieraus ist jedoch nicht, dass der prozessrechtliche Teilaufhebungsanspruch untergeht. Dies wäre mit Art. 19 Abs. 4 GG schlicht nicht zu vereinbaren. Vielmehr wird der prozessrechtliche Teilaufhebungsanspruch materiell-rechtlich durch eine Gesamtaufhebung übererfüllt.

c) Der Einwand, durch eine Gesamtaufhebung würde dem Drittkläger in diesen Fällen ein überschießender Rechtsvorteil zuerkannt,¹³Vgl. Fn. 10. setzt sich über das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) hinweg und verliert den (beigeladenen) Begünstigten aus dem Blick.

aa) Das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) bindet unter anderem die Rechtsprechung an Gesetz und Recht. Die Richter sind nur dem Gesetz unterworfen (Art. 97 Abs. 1 GG). Dieser Bindung entspricht es, dass durch eine gerichtliche Entscheidung selbst erstmals in kausaler Weise keine materiell rechtswidrige Rechtslage geschaffen werden darf.¹⁴Vgl. zu den Einzelheiten der Bindung der Rechtsprechung etwa Sachs, in: ders., GG, 9. Aufl. 2021, Art. 20 Rn. 119. Wie dargelegt, knüpft das verwaltungsprozessrechtliche System des subjektiven Individualrechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG, § 42 Abs. 2 VwGO) zwar die Gewährung des Rechtsschutzes an die Verletzung eigener Rechte. Es erlaubt jedoch nicht, zur Gewährung des Rechtsschutzes selbst erstmals objektiv rechtswidrige Zustände zu schaffen. Es widerspräche dem Rechtsschutzauftrag der Verwaltungsgerichte, durch eine gerichtliche Entscheidung kausal rechtswidrige Verwaltungsentscheidungen herbeizuführen.¹⁵Riese (Fn. 1), § 113 Rn. 16; a. A. Labrenz, NVwZ 2007, 161, 163. Anders ist dies im Falle eines Bescheides, der mehrere Regelungen und damit eigenständige Verwaltungsakte beinhaltet, von denen nur eine sowohl objektiv rechtswidrig ist als auch den Kläger in seinen Rechten verletzt, während die anderen Regelungen ausschließlich objektiv rechtswidrig sind.¹⁶Diesen Fall hält Labrenz (Fn. 15) indes für gleichgelagert mit der Teilaufhebung eines Verwaltungsaktes, dessen verbleibender Torso hierdurch rechtswidrig wird. Hebt das Verwaltungsgericht in einem solchen Fall allein die objektiv rechtswidrige Regelung auf, der auch eine Verletzung der subjektiven Rechte des Klägers entspricht, beruht die objektive Rechtswidrigkeit der übrigen Regelungen gerade nicht erstmals auf der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, sondern fußt auf der ursprünglichen Entscheidung der Verwaltung.

Vereinzelt wird vertreten, im Falle einer prozessualen Teilaufhebung eines materiell-rechtlich unteilbaren Verwaltungsaktes durch das Verwaltungsgericht sei die erlassende Behörde, ggf. im Zusammenwirken mit dem Begünstigten des Verwaltungsakts dazu berufen, im Hinblick auf den verbleibenden rechtswidrigen Torso rechtmäßige Zustände herzustellen.¹⁷OVG Berlin, Urt. v. 22.05.1992 (Fn. 10), Rn. 17; Labrenz (Fn. 15), 163. Ein solches Vorgehen würde indes nichts daran ändern, dass im Falle einer prozessualen Teilaufhebung eines materiell-rechtlich unteilbaren Verwaltungsakts unmittelbar durch ein Handeln der Rechtsprechung erstmals rechtswidrige Zustände herbeigeführt würden, was gegen Art. 20 Abs. 3 GG verstieße. Dieser Verstoß würde auch nicht dadurch ausgeräumt, dass nach einer prozessrechtlichen Teilaufhebung eines materiell-rechtlich nicht teilbaren Verwaltungsakts darauf vertraut wird, die Erlassbehörde werde dann schon mit den Mitteln der Rücknahme oder des Erlasses eines modifizierten Verwaltungsakts auf Antrag des Begünstigten – irgendwann – wieder rechtmäßige Zustände herstellen.¹⁸So aber OVG Berlin (Fn. 10), Rn. 17; Labrenz (Fn. 15), 163.

Der Beitrag stammt aus den VBlBW Heft 8/2023, Seite 309 und wird fortgesetzt.