Der europäische Green Deal (2)

Seit Beginn der Corona-Pandemie im März 2020 befindet sich die EU im Krisenmodus. Um die wirtschaftlichen, sozialen und gesundheitlichen Folgen der Corona-Krise zu überwinden, haben sich die EU-Kommission, das EU-Parlament und die Mitgliedstaaten Ende des Jahres 2020 auf einen Aufbauplan verständigt. Dafür wird der EU-Haushalt in der Periode 2021 bis 2027 auf ca. 1100 Mrd. € erhöht, und an den Finanzmärkten werden Kredite i. H. v. 750 Mrd. € für das Programm „Next Generation EU“ aufgenommen. (Teil 2)

5. Mögliche Auswirkungen des Green Deals auf Kommunen

Seit der Veröffentlichung des Green Deals hat die EU-Kommission mehrere Maßnahmen vorgeschlagen, von denen im Folgenden diejenigen herausgegriffen werden, die sich auf kommunale Aufgabenfelder auswirken könnten, die in hohem Maße von europäischen Einflüssen betroffen sind. Dazu gehören gemeinhin die kommunale Daseinsvorsorge, die europäische Projektarbeit, das Wettbewerbsrecht der EU, das Umweltrecht der EU, die europäische Netzwerkarbeit, die kommunale Interessenvertretung, die Auswirkungen der Migration im Binnenmarkt, die Digitalisierung und die europäische Öffentlichkeitsarbeit.²⁶ Neuerungen durch den Green Deal könnten sich insbesondere auf – das öffentliche Beschaffungswesen, – die Vergabe von öffentlichen Subventionen – einschl. an kommunale Eigenbetriebe, – die Kreislaufwirtschaft und – die europäischen Förderprogramme auswirken. Im Folgenden werden geplante Initiativen in diesen Bereichen und ihre möglichen Auswirkungen auf Kommunen skizziert.

5.1 Maßnahmen im öffentlichen Beschaffungswesen

Um einen Anreiz für Produkte mit einem langen Lebenszyklus und einer hohen Recyclingfähigkeit zu schaffen, plant die EU-Kommission, Rechtsvorschriften zur umweltorientierten öffentlichen Beschaffung vorzuschlagen.²⁷ Ein solcher Schritt in Richtung einer „grünen Vergabe“ würde sich auch auf die Investitionen der öffentlichen Hand auswirken. Für die öffentliche Auftragsvergabe könnte dies folglich bedeuten, dass neben der Wirtschaftlichkeit eines Angebots künftig noch viel stärker die Auftragsvergabe nach ökologischen Kriterien erfolgen könnte. Ähnliche Vorschläge finden sich für den Bereich der Gebäudesanierung. Im Rahmen der sog. „Renovierungswelle für Europa“, deren Ziel darin besteht, Gebäude im privaten und öffentlichen Bestand energieeffizienter zu machen,²⁸ sollen diesbezüglich von der EU-Kommission bis Mitte des Jahres 2022 Kriterien für die umweltgerechte Vergabe öffentlicher Aufträge für öffentliche Gebäude (z. B. Bürogebäude oder Schulen) vorgeschlagen werden. Diese Kriterien sollen sich auf den Lebenszyklus und die Klimaresilienz von Gebäuden beziehen.²⁹

5.2 Maßnahmen in Bereichen des europäischen Beihilferechts

Die EU-Kommission misst den europäischen Wettbewerbsvorschriften eine elementare Bedeutung bei der Bekämpfung des Klimawandels und beim Umweltschutz zu.³⁰ Ein Schlüsselinstrument stellt hier das europäische Beihilferecht dar. Zwar sind Subventionen für bestimmte Unternehmen und Unternehmenszweige den nationalen Behörden nach den Bestimmungen von Art. 107 Abs. 1 AEUV grundsätzlich untersagt. Darunter fallen nicht nur Direktsubventionen, sondern insbesondere auch die Gewährung von Darlehen, die Veräußerung oder Verpachtung von Grundstücken sowie die Beteiligung an öffentlichen Unternehmen.³¹ Allerdings wurden in den letzten Jahren bereits mehrere Verordnungen erlassen, um Ausnahmen für bestimmte Gruppen von Beihilfen zu schaffen. Am bedeutendsten ist hierfür die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung (VO 651/2014), mit der die Europäische Kommission eine große Zahl von Gruppen von Beihilfen mit dem Binnenmarkt für vereinbar erklärt hat.³² Gem. Art. 1 Abs. VO 651/2014 fallen darunter derzeit Umweltschutzbeihilfen, Beihilfen für Forschung und Entwicklungen und Innovation, für Breitbandinfrastrukturen sowie für lokale Infrastrukturen. Dabei handelt es sich um Bereiche, die einen direkten Bezug zum Green Deal aufweisen.

Für Kommunen stellt sich folglich die Frage, ob künftig weitere Beihilfebefreiungen z. B. für Bereiche der Dekarbonisierung, Energieeffizienz, nachhaltige Mobilität und Kreislaufwirtschaft hinzukommen könnten, wie es von der EU-Kommission bereits angedeutet wurde.³³

Der Green Deal könnte sich somit auch auf die Vergabe von Beihilfen durch die Bundesländer, die Landkreise und die Kommunen in der Form auswirken und neue Freistellungsmöglichkeiten eröffnen. Für Kommunen ist darüber hinaus die Frage von Bedeutung, inwiefern sich solche neue Freistellungsmöglichkeiten auch auf Aufgabenbereiche der kommunalen Daseinsvorsorge auswirken könnten. Denn der Betrieb und die Unterstützung von kommunalen Eigenbetrieben, Anstalten des öffentlichen Rechts sowie Unternehmen in kommunaler Trägerschaft sind von den europäischen Wettbewerbsvorschriften nicht ausgenommen. Diese bleiben gem. Art. 106 Abs. 2 AEUV nur dann unangewendet, wenn Unternehmen mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) betreut wurden. Damit wird eine mögliche Wettbewerbsverzerrung nicht an der Unternehmensform festgemacht, sondern an der Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeit.³⁴

Zu solchen DAWI gehören die Abfallbeseitigung, die Wasserversorgung, die Abwasserentsorgung, die Stromversorgung, der Betrieb des ÖPNV, die Kinder- und Jugendhilfe, die Pflege, der soziale Wohnungsbau, Museen, Konzertsäle, Tourismusagenturen, Hallenbäder oder Sportstätten.³⁵ Dabei handelt es sich um Aufgabenbereiche, die in Deutschland klassischerweise der kommunalen Daseinsvorsorge zugeordnet werden. Aufgrund des Green Deals könnten sich künftig Änderungen in Bereichen des ÖPNV, der Abfallbeseitigung sowie im Kontext der „Renovierungswelle“ im sozialen Wohnungsbau ergeben. Eine Mindestanforderung für die Freistellung solcher Aufgaben ist, dass ein Unternehmen gem. Art. 4 des DAWI-Freistellungsbeschlusses³⁶ der EU-Kommission mit der Erbringung von Gemeinwohlverpflichtungen betraut wird.³⁷

5.3 Maßnahmen im Rahmen der Kreislaufwirtschaft

Für die Kommunen sind zudem die Pläne der EU-Kommission zur Kreislaufwirtschaft relevant. Diesbezüglich wird das Ziel verfolgt, das Wirtschaftswachstum von der Ressourcennutzung zu entkoppeln. Was die Erhöhung von Recyclingquoten von Siedlungsabfällen anbelangt, sollen Systeme der Getrenntsammlung von Abfällen harmoniert und die Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, den Regionen und den Kommunen intensiviert werden.³⁸ Es muss folglich beobachtet werden, inwiefern auch die kommunalen Abfallentsorgungsbetriebe davon betroffen sind.

5.4 Ausrichtung von europäischen Fördermitten am Green Deal

Das zentrale Instrument zur Umsetzung des Green Deals sind öffentliche Investitionen der EU.

Nach Schätzung der Europäischen Kommission sind dafür bis 2030 zusätzliche Investitionen in Höhe von mind. 260 Mrd. € pro Jahr notwendig.³⁹ Ein wesentlicher Teil der Investitionen aus den Strukturfonds wird an den klimapolitischen Zielen ausgerichtet werden.⁴⁰ Umfasst sind bei diesen Berechnungen insbesondere Investitionen im Energie-, Gebäude- und Verkehrssektor. Für den kommunalen Sektor ist hier relevant, inwiefern die Ziele des Green Deals Eingang in die Förderperiode 2021 bis 2027 der Kohäsionspolitik finden.⁴¹ Um die Fördermittel am europäischen Green Deal auszurichten, wird in der Förderperiode 2021 bis 2027 das Politikziel „Ein grüneres, CO2-armes Europa“ eingeführt, unter das kommunale Projekte mit einem Klimaund Umweltbezug gefasst werden können.⁴²

Aus Sicht der EU-Kommission sollen künftig 30 % der Mittel aus dem Kohäsionsfonds und dem Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE) für klima- und umweltbezogene Projekte verwendet werden.⁴³ Für Kommunen in Deutschland sind mit Bezug auf klimaorientierte Förderprojekte ausschließlich die EFRE-Mittel von Bedeutung, da der Kohäsionsfonds für die wirtschaftlich rückständigen Staaten bestimmt ist. EFRE-Mittel zielen auf die Förderung von Innovation, Forschung, Digitalisierung und Umweltprojekten, aber auch die Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU) ab.⁴⁴ Diese Ausrichtung wird bspw. vom Deutschen Städtetag ausdrücklich begrüßt, da auf diese Weise das Engagement der Kommunen im Klimaschutz und bei der Energiewende berücksichtigt werden könne.⁴⁵

Bei der Umsetzung der europäischen Kohäsionspolitik muss die Rolle der Bundesländer beachtet werden, die auf der Basis der Verordnungsentwürfe der EU-Kommission sog. Operationelle Programme (OP) erstellen müssen, die für die einzelnen Förderregionen Förderprioritäten definieren und damit den Rahmen für einzelne Projektausschreibungen abstecken.⁴⁶ In den Entwürfen der OP der Bundesländer soll künftig ein Schwerpunkt auf nachhaltige Projekte gelegt werden.⁴⁷ Davon könnten Kommunen in Bereichen der Energieeffizienz, der Gebäudesanierung sowie der Kreislaufwirtschaft profitieren. Hinzu kommen weitere Förderprogramme mit einem Umweltbezug, die für die Kommunen von Bedeutung sind. So sollen künftig 40 % der Mittel für die gemeinsame Agrarpolitik, worunter der Europäische Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und der Europäische Garantiefonds für die Landwirtschaft fallen, zur Unterstützung von klimabezogenen Zielen eingesetzt werden.⁴⁸ Außerdem soll die Mittelausstattung des europäischen Umweltprogramms LIFE auf 5,4 Mrd. € ansteigen. Mehr als 60 % der verfügbaren Mittel sollen auf die Unterstützung von Klimaschutzzielen ausgerichtet werden, worunter jeweils ca. 1 Mrd. € für Klimaschutzmaßnahmen und die Umstellung auf saubere Energien entfallen soll.⁴⁹ Hinzu kommen mehrere Initiativen und Aktionsprogramme der Europäischen Kommission, die Kommunen bei der Entwicklung von Nachhaltigkeitsstrategien und Umweltprojekten sowie der Vernetzung untereinander unterstützen sollen.

Zu nennen sind hier die „Europäische Stadtinitiative“, die Initiative „Intelligent Cities Challenge“⁵⁰ und die Initiative „Kreislauforientierte Städte und Regionen“⁵¹, die allerdings weniger die Ebene der kleineren Kommunen adressieren. Auch im Rahmen der oben bereits erwähnten Renovierungswelle sollen stadtteilbezogene Konzepte und eine auf 100 Bezirke ausgelegte Initiative für bezahlbaren Wohnraum durch eine Finanzierung durch die Aufbau- und Resilienz-Fazilität des Programms „NextGenerationEU“ unterstützt werden. Für eine erfolgreiche Beantragung von Fördergeldern ist es notwendig, dass bereits im Förderantrag Bezüge zu den übergeordneten strategischen Zielen der EU hergestellt werden. Konkret muss eine Verknüpfung des eigenen Fördervorhabens, das sich aus den kommunalen Förderbedarfen ableitet, und den neuen Förderprioritäten der Förderperiode 2021–2027 hergestellt werden. Nur auf diese Weise kann der „europäische Mehrwert“ des dann folgenden Förderprojekts begründet werden.⁵² Es muss also schon im Voraus geklärt werden, inwiefern ein Projekt zu den Zielen des Green Deals beitragen kann.

Fazit

Der europäische Green Deal ist ein Kernanliegen der Europäischen Kommission unter der Kommissionspräsidentin von der Leyen, um die EU bis zum Jahr 2030 klimaneutral zu machen. Relevante Initiativen für Kommunen betreffen insbesondere die Anpassung von bestehenden Vorschriften in Bereichen des öffentlichen Beschaffungswesens und des europäischen Beihilferechts. Daher ist es ratsam, wenn sich Kommunen schon jetzt mit den Neuerungen befassen, um erstens ihre eigenen Interessen in Konsultationsprozesse einzubringen und sich intern darauf vorzubereiten. Der Green Deal beinhaltet darüber hinaus die Chance für Kommunen, europäische Fördermittel für eigene Umweltprojekte zu akquirieren (z. B. Gebäudesanierung, Energieeffizienz, Kreislaufwirtschaft, Abwasserentsorgung). Für eine erfolgreiche Fördermittelakquise muss es aber gelingen, einen Bezug des eigenen Förderbedarfs zu den europäischen Förderzielen im Kontext des Green Deals herzustellen.

Besprochen in apf Gesamtausgabe, Heft 7-8/2021.

26 Siehe dazu Zimmermann/Kese/Beck, Europaarbeit in Kommunen Baden-Württembergs, in: Beck/Stember (Hrsg.), Perspektiven der angewandten Verwaltungsforschung in Deutschland, 2018, S. 341 ff. Die Untersuchung der Europäisierungsprozesse in diesen Bereichen bildet einen langjährigen Forschungsschwerpunkt am Institut für  Anpassungsherausforderungen durch europäische Politiken und weltweite Migration, was sich in zahlreichen Veröffentlichungen der Verfasser widerspiegelt. Siehe unter: https://www.hs-ludwigsburg.de/forschung/forschungszentren/institut-fuer-anpassungsherausforderungen-durcheuropaeische-politiken-und-weltweite-migration/veroeffentlichungennach-forschungsschwerpunkten.html (Stand: 14.12.2020).

27 Europäische Kommission, Ein neuer Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft. Für ein saubereres und wettbewerbsfähigeres Europa, COM (2020) 98 fin., S. 5; im Folgenden zitiert als COM(2020) 98.

28 Siehe dazu Europäische Kommission, Eine Renovierungswelle für Europa – umweltfreundlichere Gebäude, mehr Arbeitsplätze und bessere Lebensbedingungen, COM(2020) 662 fin.; im Folgenden zitiert als COM(2020) 662.

29 COM(2020) 662, S. 29.

30 COM(2020) 21, S. 13.

31 Siehe dazu Kese/Müller, Verwaltung und Europarecht, Europäische Politiken für die Verwaltung, 2016, S. 41.

32 Bartosch, EU-Beihilfenrecht, Kommentar, 3. Aufl., 2020, Einleitung, Rn. 30.

33 COM(2020) 21, S. 14.

34 Siehe dazu Zimmermann, Die Ausgestaltung der kommunalen Daseinsvorsorge unter Berücksichtigung des Europäischen Beihilferechts (Teil 1), in: apf 4/2020, S. 124.

35 Zimmermann (Fn. 34), S. 125.

36 Vollständige Bezeichnung: Beschluss der Kommission Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vom 20.12.2011 (2012/21/ EU).

37 Im Einzelnen müssen in einem Betrauungsakt der Gegenstand und die Dauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung geregelt werden sowie Bestimmungen über das Unternehmen, die gewährten Rechte des Unternehmens, den Ausgleichsmechanismus und die Parameter für die Berechnung, die Überwachung und Änderung der Ausgleichsleistungen sowie Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung von Überkompensationszahlungen enthalten sein. Betrauungsakte werden i. d. R. in Form eines öffentlich-rechtlichen Vertrags, eines Gesellschafterbeschlusses oder eines Zuwendungsbescheids erlassen; siehe dazu Zimmermann, Die Ausgestaltung der kommunalen Daseinsvorsorge unter Berücksichtigung des Europäischen Beihilferechts (Teil 2), in: apf 5/2020, S. 157 ff.

38 COM(2020) 98, S. 15.

39 COM(2020) 21 fin., S. 1.

40 Becker (Fn. 5), S. 26.

41 Die Strukturfondsverordnungen für die Förderperiode 2021–2027 lagen zum Zeitpunkt der Erstellung des Beitrags noch nicht vor.

42 Europäische Kommission, Vorschlag für eine Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds Plus, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit Haushaltsvorschriften für diese Fonds und für den Asyl- und Migrationsfonds, den Fonds für die innere Sicherheit und das Instrument für Grenzmanagement und Visa, COM(2020) 375 fin., S. 30.

43 COM(2020) 21, S. 6.

44 Bieber/Epiney/Haag/Kotzur, Die Europäische Union, Europarecht und Politik, 2019, § 30,  Rn. 10.

45 Siehe dazu https://www.staedtetag.de/positionen/beschluesse/eu-green-deal-2020 (Stand: 14.12.2020).

46 Zimmermann/Kese, Kohäsionspolitische Neuerungen der Förderperiode 2014 bis 2020 und Folgen für die Kommunen, in: apf 3/2013, S. 94.

47 Siehe zur inhaltlichen Ausrichtung der neuen Förderperiode Zimmermann/Kese (Fn. 12).

48 COM(2020) 21, S. 7.

49 COM(2020) 21, S. 7.

50 Siehe dazu https://www.intelligentcitieschallenge.eu/(Stand: 14.12.2020).

51 COM(2020) 98, S. 18.

52 Oelmaier/Kese, Europäische Fördermittelakquise für Einsteiger und Fortgeschrittene in Kommunen (Teil 4), in: apf 7-8/2019, BW 51.

Die Serie: Der europäische Green Deal