Bedingungen kommunaler Demografiepolitik und die Rolle der wissenschaftlichen Begleitung

Im ersten Beitrag dieser Serie zur Demografiewerkstatt Kommunen (DWK) wurden das Projekt und seine Rahmendaten vorgestellt (Ausgabe 2018-01), während in der zweiten Folge beschrieben wurde, welchen Ansatz Kommunen verfolgen können, wenn sie das Thema Demografischer Wandel systematisch angehen (Ausgabe 2018-04). In der dritten Ausgabe erfolgte eine Auseinandersetzung mit sogenannten „Werkzeugen“, welche im Projektverlauf entwickelt werden (Ausgabe 2018-07). In diesem Beitrag geht es um die Einordnung und die Rahmenbedingungen von kommunaler Demografiepolitik sowie die Rolle der wissenschaftlichen Begleitung im Projekt DWK.

Kommunale Demografiepolitik

Kommunale Demografiepolitik richtet sich entsprechend des verfassungsrechtlichen Auftrages der Kommunen an den Belangen der örtlichen Gemeinschaft aus. Da der demografische Wandel nahezu alle Handlungsfelder betrifft, sind zahlreiche Politikbereiche für die demografiepolitische Arbeit von Bedeutung (Bogumil et al. 2013). Dies reicht von Wohnungsbau-, Stadtentwicklungs-, Verkehrs- und Infrastrukturpolitik, die Finanz-, Steuer-, Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik über Bildungs-, Kultur-, Sport- und Freizeitpolitik bis hin zu verschiedenen Facetten der Sozialpolitik wie Familienpolitik sowie die soziale Infrastrukturversorgung und lokale Altenpolitik und -arbeit. Aus diesem Grund kann erfolgreiche Demografiepolitik nur als eine Querschnittsaufgabe definiert und wahrgenommen werden. Obwohl sie derzeit eine freiwillige Aufgabe der Kommunalpolitik ist, ergibt sich aus dem verfassungsgemäßen Auftrag zur Gewährleistung der örtlichen Daseinsvorsorge ein Gestaltungsauftrag der Kommunen, der Demografiepolitik zu einer „freiwilligen“ Pflichtaufgabe werden lässt (Kühnel et al. 2016).

Angesichts der vielfältigen Herausforderungen, vor denen Kommunen im demografischen Wandel stehen, kann es bei deren Bewältigung keine Standardantworten geben. Vielmehr müssen individuelle Lösungen gefunden werden, die auf die ganz konkreten Bedingungen vor Ort zugeschnitten sind (Deutscher Städtetag 2006). Allerdings lassen sich beim Vorgehen, von der Analyse der Situation bis hin zur Entwicklung und Durchführung von Zielen und Maßnahmen, Schritte ableiten, die für eine erfolgreiche Demografiepolitik unabdingbar sind.

Das Projekt DWK hat sich zur Aufgabe gemacht, ein solches Vorgehen exemplarisch zu erproben und in ganz unterschiedlichen deutschen Städten und Kreisen konkrete Instrumente zu entwickeln, welche auch anderen Kommunen Orientierung und Hilfestellungen geben können, die demografischen Veränderungen zu gestalten. Bei der Bearbeitung dieses Prozesses und eines entsprechenden Instrumentariums kommt der wissenschaftlichen Begleitung im Projekt eine wichtige Bedeutung zu. Auf deren Rolle und Aufgaben soll im Folgenden genauer eingegangen werden.

Die wissenschaftliche Begleitung in der „Demografiewerkstatt Kommunen“

Die wissenschaftliche Begleitung der DWK wird vom Institut für Gerontologie an der TU Dortmund übernommen. Es ist eine seit 1990 bestehende unabhängige Forschungseinrichtung in Trägerschaft der Forschungsgesellschaft für Gerontologie e.V., die Fragen der demografischen Entwicklung, speziell der alternden Bevölkerung, nachgeht.

Die wissenschaftliche Begleitung fungiert im Projekt DWK als neutraler Beobachter und ist nicht unmittelbar an der Umsetzung der Maßnahmen in den Kommunen beteiligt. Sie erfasst Rahmenbedingungen, Prozesse und initiierte Maßnahmen, beschreibt diese fortlaufend und koppelt die Ergebnisse in den Umsetzungsprozess zurück. Das übergeordnete Ziel der Evaluation durch die wissenschaftliche Begleitung besteht darin, neue und weiterführende Erkenntnisse darüber zu gewinnen, welche Strukturen und Prozesse geeignet sind, um eine kommunale Demografiestrategie unter Berücksichtigung unterschiedlicher Rahmenbedingungen nachhaltig zu entwickeln und zu implementieren.

Erfahrungen der wissenschaftlichen Begleitung im Projekt DWK

Um die Auswirkungen des demografischen Wandels zu verdeutlichen und damit ein möglicherweise noch nicht vorhandenes Problembewusstsein zu schaffen, ist es hilfreich, wenn die zur Verfügung stehenden Daten innerhalb der Verwaltung entsprechend aufbereitet werden (BMI, DStGB 2012, Bogumil et al. 2013). Gleichzeitig erleichtert eine solche Zusammenstellung die ressortübergreifende Zusammenarbeit.

Dafür erfolgte im Projekt DWK zunächst eine umfassende Bestandsaufnahme in den beteiligten Kommunen zu den folgenden Handlungsfeldern: Demografische Entwicklung (Bevölkerungsentwicklung, Bevölkerungsprognose, Zu- und Abwanderungen); Bildung; Arbeit, Wirtschaft und Sozialleistungen; Wohnen; Gesundheit und Pflege; Begegnung, Beratung, Selbsthilfe; Partizipation und Engagement; Kultur, Freizeit, Naherholung; Mobilität, Verkehrsanbindung und -infrastruktur; Migration und Integration. Darüber hinaus wurde der Status der kommunalen Demografiepolitik (u.a. Organisationsstrukturen, bisherige Initiativen und Ergebnisse) erfasst sowie eine Stärken-Schwächen-Analyse durchgeführt. Die wissenschaftliche Begleitung hat dafür umfangreiche Daten und Materialien der Kommunen zu diesen Handlungsfeldern aufbereitet und leitfadengestützte Interviews mit jeweils fünf Vertreter/innen der Kommunen unterschiedlicher Funktions- und Verantwortungsbereiche geführt. Die Ergebnisse wurden in Kommunalprofilen zusammengefasst, welche als Download auf der Projektwebsite abrufbar sind (www.demografiewerkstatt-kommunen.de).

Im Projekt hat sich gezeigt, dass ein solcher Datenbericht, welcher die wichtigsten Indikatoren aus den verschiedenen Handlungsfeldern zusammenträgt, die Grundlage dafür darstellt,  ressortübergreifend eine Strategie zur Gestaltung des demografischen Wandels zu entwickeln (z.B. in einem Werkstattplan, vgl. Ausgabe 2018-01). Als herausfordernd stellen sich dabei vor allem die unterschiedlichen Erhebungsarten in den Ämtern sowie die knappen zeitlichen Ressourcen zur Datenbeschaffung und Zusammenstellung dar. Im Projekt DWK werden Werkzeuge (vgl. Ausgabe 2018-07) entwickelt, die Kommunen bei der Erstellung eines Kommunalprofils unterstützen können.

Auf Basis eines integrierten Datenberichts dauerhaft ressortübergreifend zusammenzuarbeiten, ist in vielen Kommunen nach wie vor eine große Herausforderung. Die Strukturen in den Verwaltungen sind über lange Zeit gewachsen und arbeitsorganisatorisch schwer zu überwinden. Die konkreten Zuständigkeiten für die Koordination demografiepolitischer Aktivitäten müssen jedoch so geregelt werden, dass sie ressortübergreifendes Arbeiten mit kurzen Entscheidungswegen dauerhaft zulassen und ein enger Kontakt zur Kommunalpolitik möglich ist (Franke und Strauss 2010). Bogumil et al. (2013) unterscheiden sechs Formen ressortübergreifender Koordination, mit deren Hilfe das Thema demografischer Wandel innerhalb der Kommunalverwaltung institutionalisiert werden kann: Integrierte Verwaltungseinheit, Querschnittsamt, Stabsstelle, federführende Verwaltungseinheit, Koordinationsgremien und Projektorganisation (ebd.). Welche Organisationsform sich in einer Kommune eignet, muss entsprechend der Rahmenbedingungen entschieden werden. In den DWK-Kommunen finden sich ganz unterschiedliche Lösungen, die von Demografiebeauftragten bis zu fächerübergreifenden Lenkungsgruppen reichen. Diese werden im Projektverlauf betrachtet und Vor- und Nachteile der jeweiligen Formen analysiert.

Ein wichtiger Erfolgsfaktor, sowohl für den Aufgriff des Themas Demografie als auch für eine ressortübergreifende Zusammenarbeit, ist die Unterstützung der politischen Spitze. Durch das Bekenntnis des Verwaltungschefs, das Thema in der Kommune aufgreifen zu wollen, bekommt es einen hohen Stellenwert. Mit seiner Hilfe wird die Erarbeitung und Umsetzung von Zielen und Maßnahmen sehr viel verbindlicher (Thamm und Walther 2006, Deutscher Städtetag 2013).

Neben der Zusammenarbeit innerhalb der Verwaltung ist der Einbezug der Bürgerschaft ebenso wichtig wie voraussetzungsvoll. Im Projekt DWK wurden mit Bürgerbeteiligungsformaten bisher gute Erfahrungen gemacht. Zum Teil haben sich aus Zukunftswerkstätten neue Bürgervereine gegründet, die ihre Kommune bzw. ihr Quartier mit eigenen Initiativen positiv gestalten. Wichtig ist dabei, so hat sich gezeigt, die Rückbindung an die Kommune. Eine aktive Zivilgesellschaft benötigt eine Infrastruktur, mit der Beteiligung sichergestellt und Engagement gefördert werden kann (u.a. Klie 2013, Berlin-Institut 2011). Gleichzeitig sollten Bürger/innen nur dann einbezogen werden, wenn sie tatsächlich gehört und mit ihrer Hilfe etwas verändert werden kann. Frustrierende Erfahrungen führen schnell zur Einstellung von Beteiligung und/ oder bürgerschaftlichem Engagement (Bogumil et al. 2013, Berlin-Institut 2011).

Insgesamt konnten im Projekt Demografiewerkstatt Kommunen bereits zahlreiche Prozesse angestoßen und neue Ansätze erprobt werden. Der regelmäßige Austausch der beteiligten Kommunen untereinander wird von den Akteuren als inspirierend und motivierend für die eigene Arbeit empfunden. Auch die auf die individuellen Bedürfnisse zugeschnittenen Beratungsleistungen unterstützen dabei, die Mitarbeiter/innen vor Ort zu qualifizieren, neue Initiativen anzuregen und das Engagement zu verstetigen (vgl. Ausgabe 2018-01).

Aktuell werden in den Kommunen individuell konzipierte Halbzeitbilanzen durchgeführt, die dazu dienen, den bisherigen Prozessverlauf zu reflektieren (Was wurde erreicht? Was sind Erfolge? Wo waren Hürden?) und das weitere Vorgehen im Hinblick auf die Ziele der Kommune und ihren weiteren Beratungsbedarf zu konkretisieren. Dabei liegt der Fokus auch auf der Verstetigung der im Rahmen der DWK initiierten Prozesse.

Literatur

Berlin-Institut für Bevölkerung und Entwicklung (Hg.) (2011): Die demografische Lage der Nation. Was freiwilliges Engagement für die Region leistet. Online verfügbar unter http://www.berlin-institut.org/fileadmin/user_upload/Die_demografische_Lage_2011/D-Engagement_online.pdf, zuletzt geprüft am 02.08.2018.

Bogumil, J.; Gerber, S.; Schickentanz, M. (2013): Handlungsmöglichkeiten kommunaler Demografiepolitik. In: M. Hüther und G. Naegele (Hg.): Demografiepolitik. Herausforderungen und Handlungsfelder. 1. Auflage. Wiesbaden: Springer VS. S. 259–281.

Bundesministerium des Innern (BMI), Deutscher Städte- und Gemeindebund (DStGB) (Hg.) (2012): Demografie-Online-Konferenz „Kommunen im Dialog“. Herausforderung Demografischer Wandel: Welche Ideen, Lösungen und Erfahrungen haben wir, um Lebensqualität vor Ort zu gestalten? Online verfügbar unter http://www.demografie-online-konferenz.de/docs_demo/Projektbericht.pdf, zuletzt geprüft am 02.08.2018.

Deutscher Städtetag (Hg.) (2006): Demografischer Wandel. Herausforderungen, Chancen und Handlungsmöglichkeiten für die Städte. Unter Mitarbeit von Arbeitsgruppe „Demografischer Wandel“ der Fachkommission „Stadtentwicklungsplanung“ mit Unterstützung des Arbeitskreises „Stadtforschung, Statistik und Wahlen“. Online verfügbar unter Demografischer Wandel:
Herausforderungen, Chancen und Handlungsmöglichkeiten für die Städte, zuletzt geprüft am 02.08.2018.

Deutscher Städtetag (Hg.) (2013): Integrierte Stadtentwicklungsplanung und Stadtentwicklungsmanagement – Strategien und Instrumente nachhaltiger Stadtentwicklung. Erstellt von einer Arbeitsgruppe der Fachkommission „Stadtentwicklungsplanung“ (Positionspapier). Online verfügbar unter Integrierte Stadtentwicklungsplanung und Stadtentwicklungsmanagement – Strategien und Instrumente nachhaltiger Stadtentwicklung, zuletzt geprüft am 02.08.2018.

Franke, T.; Strauss, W.-C. (2010): Integrierte Stadtentwicklung in deutschen Kommunen – eine Standortbestimmung. In: Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) und Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) (Hg.): Integrierte Stadtentwicklung – politische Forderung und Praxis. Bonn (Informationen zur Raumordnung, 4). S. 253–262. Online verfügbar unter http://www.bbsr.bund.de/BBSR/DE/Veroeffentlichungen/IzR/2010/4/izr4.html?nn=422250, zuletzt geprüft am 02.08.2018.

Klie, T. (2013): Zivilgesellschaft und Aktivierung. In: M. Hüther und G. Naegele (Hg.): Demografiepolitik. Herausforderungen und Handlungsfelder. 1. Auflage. Wiesbaden: Springer VS. S. 344–362.

Kühnel, M., G. Naegele, und C. Strünck (2016): Kommunale Demografiepolitik und Demografiekonzepte aus sozial-gerontologischer Perspektive. In: G. Naegele, E. Olbermann und A. Kuhlmann (Hg.): Teilhabe im Alter gestalten. Aktuelle Themen der Sozialen Gerontologie. Wiesbaden: Springer VS. S. 373–388.

Thamm, A.; Walther, C. (2006): Strategien lokaler Intergrationspolitik. In: Bertelsmann Stiftung (Hg.): Wegweiser Demographischer Wandel 2020. Analysen und Handlungskonzepte für Städte und Gemeinden. 1. Auflage. Gütersloh: Verlag Bertelsmann Stiftung. S. 155–159.