Weniger Wettbewerb bei öffentlichen Ausschreibungen

Jedes Jahr werden in der EU öffentliche Aufträge für rund 2 Billionen Euro vergeben. Das entspricht 14 % des Bruttoinlandsprodukts der EU. Die Vergabe öffentlicher Aufträge ist sowohl aus wirtschaftlicher Sicht als auch mit Blick auf die europäische Integration ein Schlüsselelement des EU-Binnenmarkts. Herrscht bei öffentlichen Auftragsvergaben hoher Wettbewerb, kann die öffentliche Hand ein optimales Kosten-Nutzen-Verhältnis beim Erwerb von Bauleistungen, Waren und Dienstleistungen erzielen. Das entlastet die öffentlichen Haushalte und rechnet sich damit auch für uns als Steuerzahlerinnen und -zahler. Gleichzeitig bietet sich den Unternehmen die Chance, neue Märkte zu erschließen. Auf dem Papier also eine Win-win-Situation für die öffentliche Hand und die Unternehmen.

Aktionsplan gegen den Rückgang des Wettbewerbs

In einem im Dezember 2023 veröffentlichten Bericht zeichnen die Prüfer des Europäischen Rechnungshofs (ERH) allerdings ein ernüchterndes Bild: der Wettbewerb in den meisten EU-Staaten ist zurückgegangen, es besteht immer weniger Interesse, sich an öffentlichen Ausschreibungen zu beteiligen. Das ist eine besorgniserregende Entwicklung für alle Beteiligten. Mehr noch: Es fehlt ganz offenbar das Bewusstsein dafür, dass Wettbewerb bei der Vergabe von Aufträgen ein entscheidender Punkt ist, um ein optimales Kosten-Nutzen-Verhältnis zu erzielen. Weder die EU-Kommission noch die Mitgliedstaaten haben die verfügbaren Daten systematisch genutzt, um herauszufinden, welches die Ursachen des begrenzten Wettbewerbs sind. Nur vereinzelt wurden Maßnahmen zum Abbau von Wettbewerbshindernissen bei der Vergabe öffentlicher Aufträge ergriffen. Der Europäische Rechnungshof hat daher der Kommission unter anderem empfohlen, einen Aktionsplan zur Überwindung der wichtigsten Wettbewerbshindernisse bei der Vergabe öffentlicher Aufträge zu erstellen. Eine Initiative, deren Umsetzung die Kommission auch schon signalisiert hat.

Im Rahmen seiner Prüfung zum öffentlichen Auftragswesen in der EU hat der Europäische Rechnungshof Aufträge im Oberschwellen-Bereich, die auf der Website Tenders Electronic Daily (TED) veröffentlicht werden, analysiert und gemeinsam mit externen Datenwissenschaftlern ein interaktives Online-Dashboard entwickelt. Dieses gibt, im Gegensatz zum Binnenmarktanzeiger der EU-Kommission, nicht nur einen mehrjährigen Überblick auf Ebene der Mitgliedstaaten, sondern auch für die einzelnen Regionen und Wirtschaftszweige.

Die Trendanalyse zeigte, dass sich im EU-Schnitt alle drei Schlüsselindikatoren zur Messung des Wettbewerbs bei der Vergabe öffentlicher Aufträge deutlich verschlechtert haben. Diese Indikatoren sind: Verfahren mit nur einem Bieter, Anzahl der Bieter, Verzicht auf eine Ausschreibung.

Der Anteil der Verfahren mit nur einem Bieter, der wichtigste Wettbewerbsindikator, hat sich in den vergangenen 10 Jahren von 23,5% im Jahr 2011 auf 41,8% im Jahr 2021 fast verdoppelt. Gleichzeitig hat sich die Anzahl der Bieter pro Verfahren fast halbiert, sie sank EU-weit von durchschnittlich 5,7 auf 3,2 Bieter. Zwischen den Mitgliedstaaten, aber auch einzelnen Regionen und Wirtschaftssektoren gibt es freilich erhebliche Unterschiede. In Dänemark, Griechenland, den Niederlanden, Österreich und Slowenien ist der Trend hin zu Verfahren mit nur einem Bieter am stärksten. Ein Rückgang der Verfahren mit nur einem Bieter war lediglich in Kroatien – nach dem Beitritt des Landes zur EU und zum Binnenmarkt – sowie in Malta und der Slowakei zu verzeichnen. In lediglich drei Mitgliedstaaten lag der Anteil an Verfahren mit nur einem Bieter unter dem von der Kommission als kritisch betrachteten Schwellenwert von 20%. Deutschland schneidet mit 27,6 % im Jahr 2021 besser ab als der EU-Durchschnitt und liegt im guten Mittelfeld.

Außerdem haben die EU-Prüfer festgestellt, dass viele Aufträge direkt vergeben wurden, ohne dass vorher eine Ausschreibung veröffentlicht wurde. Dieser Ansatz schränkt den Wettbewerb definitionsgemäß ein. Kontaktiert die vergebende Stelle nur ein Unternehmen, gibt es überhaupt keinen Wettbewerb. Eigentlich ist dies nur in Ausnahmefällen zulässig, dennoch gab es im Jahr 2021 bei etwa 16% aller für die Prüfung relevanten Verfahren keine Ausschreibungen. Der von der EU-Kommission als kritisch betrachtete Schwellenwert liegt bei 10% – 23 Mitgliedstaaten haben ihn 2021 überschritten, darunter auch Deutschland. Wie bei den Verfahren mit nur einem Bieter haben die Prüfer auch für diesen Indikator erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten und einzelnen Wirtschaftszweigen aufgedeckt, ein deutliches Zeichen dafür, dass die öffentlichen Auftraggeber bei ihren Vergaben unterschiedliche Strategien verfolgen.

Gleichzeitig ist die Zahl der grenzüberschreitenden Auftragsvergaben nach wie vor gering, was Zweifel an der Wirksamkeit des EU-Binnenmarkts aufwirft.

Sensibilisierung für Fragen des Wettbewerbs vonnöten

Im Jahr 2014 hatte die EU ihre Vergaberichtlinien mit dem Ziel reformiert, die Verfahren einfacher, transparenter und innovativer zu gestalten und den Zugang für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) zu erleichtern. Diese Ziele wie auch die stärkere Nutzung strategischer Auftragsvergaben wurden jedoch nicht erreicht.

So zeigt die Datenanalyse der EU-Prüfer zum Beispiel, dass die derzeitigen Vergabeverfahren erheblich länger dauern als noch vor 10 Jahren. 2011 benötigten die Behörden im Durchschnitt 62,5 Tage für eine Entscheidung, 2021 waren es dagegen 96,4 Tage. Seit dem Inkrafttreten der Richtlinien von 2014 hat sich diese Dauer also nicht verkürzt, sondern verlängert. Sowohl öffentliche Auftraggeber als auch Bieter bewerten die Vergabeverfahren als zu kompliziert und sehen keine nennenswerten Vereinfachungen durch die Reform, die öffentliche Aufträge aus ihrer Sicht attraktiver gemacht hätten. Das zeigt sich auch am Anteil der an KMU vergebenen Aufträge: die von den EU-Prüfern analysierten Daten zeigen insgesamt keine Zunahme der Beteiligung kleinerer Unternehmen. Das Zuschlagskriterium „niedrigster Preis“ ist nach wie vor entscheidend, die Vergabe nach ökologischen, sozialen oder innovativen Kriterien ist nur von untergeordneter Bedeutung.

Was den EU-Prüfern besonderes Kopfzerbrechen bereitete, war die fehlende Sensibilisierung auf nationaler und EU-Ebene für Fragen des Wettbewerbs und ein besseres Kosten-Nutzen-Verhältnis bei öffentlichen Beschaffungen. Etwa einem Drittel der einschlägigen Ansprechpartner in den Mitgliedstaaten war das Tool im Binnenmarktanzeiger der EU-Kommission nicht bekannt, und vorhandene Daten wurden nur eingeschränkt verwendet. Tatsächlich vertrat rund die Hälfte der Befragten die Auffassung, dass die Gestaltung der Vergabeverfahren und deren Auswirkungen auf den Wettbewerb unproblematisch seien, solange nur die einschlägigen Vorschriften eingehalten werden.

In logischer Konsequenz haben sich weder die EU-Kommission noch die Mitgliedstaaten mit der mangelnden Wettbewerbssituation im öffentlichen Auftragswesen näher auseinandergesetzt. Im Vordergrund steht die „gesetzeskonforme“, rechtlich möglichst wasserdichte Abwicklung von Vergabeverfahren, wobei es vor allem darum geht, Anfechtungen der Vergaben zu vermeiden. Entsprechend begrenzt waren auch die Maßnahmen, die auf Ebene der Mitgliedstaaten ergriffen wurden, um Wettbewerbshindernisse abzubauen.

Vor diesem Hintergrund soll die Prüfung des Europäischen Rechnungshofs als Weckruf helfen, um das Bewusstsein der öffentlichen Hand auf europäischer und nationaler Ebene für die Problematik zu schärfen. Die ersten Reaktionen auf die Veröffentlichung des ERH-Prüfungsberichts wie auch das lebhafte Interesse an den vorgelegten Daten geben dabei berechtigten Anlass zur Hoffnung.