04.01.2021

Verwaltungsrechtliche Aspekte der Corona-Krise in Niedersachsen

Zusammenwirken von staatlicher und kommunaler Verwaltung – Teil 3

Verwaltungsrechtliche Aspekte der Corona-Krise in Niedersachsen

Zusammenwirken von staatlicher und kommunaler Verwaltung – Teil 3

Ein Beitrag aus »Niedersächsische Verwaltungsblätter« | © Mike Fouque - stock.adobe.com / RBV
Ein Beitrag aus »Niedersächsische Verwaltungsblätter« | © Mike Fouque - stock.adobe.com / RBV

Fortsetzung aus Teil 1 und Teil 2

IV. Vorbereitungen auf eine zweite Infektionswelle

Am 30.06.2020 meldeten zahlreiche Medien, in China sei ein neuer Schweinegrippe-Erreger mit dem Namen T 4 aufgetreten, der vom Erreger H1N1 abstamme und das Potenzial für eine neue Pandemiewelle besitzen könne.[56] Auch dies zeigt: Die Vorbereitungen auf eine zweite Infektionswelle des Corona-Erregers oder ähnliche Pandemien müssen umgehend beginnen. Die oben skizzierten Regelungen des COVID-19-Gesetzes sind bspw. im Bereich des NGöDG, der Novelle des NKatSG oder des Kommunalrechts als erste gesetzliche Krisenreaktion und damit auch als Vorbereitung auf ein Wiederaufflammen des Infektionsgeschehens zu betrachten. Gleichwohl gilt es in den nächsten Monaten, das Corona-Geschehen in verwaltungspraktischer Perspektive ganz im Sinne der „Lessons-learned“-Fragestellung kritisch zu betrachten und Nachsteuerungsbedarf zu identifizieren. In einem ersten Zwischenfazit[57] lassen sich folgende Punkte für die nächste Zeit als diskussionswürdig erkennen:

  1. Der Lockdown als Kommunikationsereignis

Von Beginn an war die Krise durch ein äußerst hohes Kommunikationsbedürfnis gekennzeichnet. Nachvollziehbar waren sowohl die Gesundheitsämter (einschließlich der gesamten eingesetzten Stäbe der Kommunalverwaltungen) sowie das Sozialministerium stark angefragt. Gerade bei der Vielzahl der Rechtsauskünfte zu den Einschränkungen des öffentlichen Lebens hat sich gezeigt, dass nicht nur die zentralen Informationsangebote des Landes im Internet und eine stark genutzte Telefon-Hotline unbedingt nötig waren, sondern auch die Verzahnung der Auskunftsebenen zwischen Fachaufsicht und kommunalen Behörden weiter verbessert werden muss. Ansonsten besteht die Gefahr divergierender Auskünfte. Künftig könnte in ähnlichen Krisen bei der Fachaufsicht ein zentrales Team für das Management des ganzen Erlass- und Weisungswesens und der Anfragen der nachgeordneten Behörden gebildet werden, das ausschließlich für die Steuerung des Vollzugs in der Fläche zur Verfügung steht. Die Rechtslage bei den Einschränkungen des öffentlichen Lebens kann nur sinnvoll vor Ort erklärt und die Einzelfälle können nur sinnvoll vor Ort entschieden werden, da dort auch Ausnahmen zu erteilen und Bußgeldbescheide zu erlassen sind. Daher wären künftig parallel zu den Handlungsebenen auch die Kommunikationsebenen und ihr Dialog weiter auszubauen. Zur Thematik der Rechtsetzung in der Krise ist zu sagen, dass im Hinblick auf die Verständlichkeit bei künftigen Geschehen die Kommunizierbarkeit entsprechender Regelungen und ihre Widerspruchsfreiheit ein größeres Gewicht bekommen werden muss. Das wird angesichts der Zeitläufe nur z. B. mit der Vorplanung entsprechender einheitlicher Stufen von Einschränkungen des öffentlichen Lebens gelingen, ist aber für die Akzeptanz und Administrierbarkeit von größter Bedeutung.


  1. Unterstützung des öffentlichen Gesundheitsdienstes (ÖGD)

Zur Unterstützung des öffentlichen Gesundheitsdienstes werden derzeit bereits einige Anstrengungen unternommen. In erster Linie steht hier das Land in der Verantwortung. Das Engagement des Bundes, durch eine hochrangige Arbeitsgruppe ab Mitte Juni 2020 bundesweite Maßnahmen mit lokaler Wirkung zu beraten, ist wegen der fehlenden Bundeszuständigkeit für den Vollzug von Bundesgesetzten (siehe Art. 83 GG) mit gemischten Gefühlen zu sehen.[58] Den Fachkräftemangel wird man nicht einmal mit Geld lösen können: Es ist damit zu rechnen, dass das Personal der kommunalen Ebene, das bisher aus anderen Fachämtern zur Unterstützung der Gesundheitsämter kurzfristig zusammengezogen war, in den nächsten Monaten nicht mehr im bisherigen Umfang zur Verfügung steht, will man nicht massive Einschnitte bei den sonstigen kommunalen Aufgaben hinnehmen. Schon der eigentlich überschaubare Bereich der Infektionshygiene in Altenheimen zeigt, dass hier dauerhaft und jahrelang von einem hohen Bedarf an Beratung und Begleitung durch die Gesundheitsämter vor Ort auszugehen ist.

  1. Zentrales Ressourcenmanagement und individuelle Vorhaltung stärken

Die Krise war zu Beginn auch eine Beschaffungskrise im gesamten Gesundheitswesen. Daher müsste der in der Sache gut funktionierende Bereich der Katastrophenschutz-Logistik im Bereich der persönlichen Schutzausrüstung (PSA) und von Desinfektionsmitteln und Beatmungsgeräten etc. auf Landesebene  verstetigt und in ein Bevorratungskonzept unter Einbeziehung der örtlichen Katastrophenschutzbehörden und der Endverbraucher sowie eines Landeszentrallagers im Bereich Katastrophenschutz überführt werden.

Zu diskutieren wäre zudem, ob man nicht allen Endverbrauchern wie Arztpraxen, Rettungsdiensten, Alten- und Pflegeheimen und anderen Einrichtungen der Gesundheitsversorgung ordnungsrechtlich das ständige Vorhalten eines Pandemie-Mindestvorrats für z. B. zwei oder vier Wochen an Schutzausrüstung etc. vorgibt. Dann wäre eine der ersten Sorgen der Stäbe in der Krise, nämlich die Beschaffung von persönlicher Schutzausrüstung für Notfallbedarf meldende Einrichtungen im Gesundheitswesen zur Vermeidung von Versorgungsengpässen, gebannt.

  1. Umfassende Pandemieplanung, insbesondere für den Bereich der Notfallkrankenhäuser und die Kurzzeitpflege

Auch wenn das Corona-Geschehen noch nicht abgeklungen ist, so dürfte nun der Zeitpunkt sein, eine landesweite Pandemieplanung aufbauend auf den jüngsten Ereignissen als vorrangige Aufgabe zu definieren. Wichtigster Punkt dürfte dabei die Organisation landesweiter Vorplanungen im Bereich des Krankenhauswesens und der Schaffung von Behelfskrankenhäusern und Pflegeeinrichtungen sein.

Auch vor dem Hintergrund der neuen Anforderungen aus dem Bereich der zivilen Verteidigung des Bundes erscheint es überlegenswert, die wohl zu Zeiten des Kalten Krieges vorhandenen Planungen für Notfallkrankenhäuser wieder aufzunehmen. Der theoretisch mögliche Zugriff auf die (ja wegen des Beherbergungsverbotes leerstehenden) Rehakliniken und Hotels usw. hat sich in jeder Phase des Geschehens z. B. wegen fehlender Notstromversorgungen als schwierig erwiesen und konnte keine nennenswerten Entlastungen bringen. Nicht einmal die geplante Nutzung der freien Rehakliniken für die Kurzzeitpflege zur Entlastung des Krankenhaussystems wegen des Aufnahmestopps in den Pflegeheimen hat in nennenswertem Umfang funktioniert. Hier bedarf es eines landesweiten Gesamtkonzeptes, wie man bei einem ähnlichen Geschehen landesweit und dezentral die Krankenhauskapazitäten erhöhen, eine Versorgung der vielen pflegebedürftigen Menschen in unserer Gesellschaft sicherstellen und in der Krise mit relativ wenig Aufwand auf mehr Krankenhaus- und Pflegekapazitäten kommen kann. Insbesondere angesichts des Umstandes, dass Personal für diese Bereiche ohnehin kaum zur Verfügung steht, sind hier detaillierte landesweite Vorplanungen unter Einbeziehung aller Beteiligten umgehend zu beginnen.

  1. Gesundheitssicherstellungsregelungen/NKatSG

In rechtlicher Hinsicht bedarf die Krise der Nachschärfung in Bezug auf die Handlungsinstrumente des Staates in Krisenzeiten. Die zu schwachen Regelungsstrukturen des hausärztlichen Bereichs, insbesondere auch das Nichtfunktionieren des ambulanten Kassenärztlichen Bereitschaftsdienstes (die Telefonnummer 116117 war sofort überlastet/überfordert), haben sich in der Krise dramatisch gezeigt. Aus epidemiologischer Sicht waren die separaten Teststellen für COVID-19-Patienten sehr sinnvoll, weil es sich zumeist ja um Patienten mit leichten Symptomen handelt, die in einer normalen Arztpraxis ein erhebliches Risiko für alle Mitpatienten und das Medizinpersonal darstellen. Der Aufbau dieser Testzentren vor Ort hat aber viel zu lange gedauert und zu vielfältigen Abstimmungsproblemen mit den Bezirksstellen der Kassenärztlichen Vereinigung geführt, die ihre Aufgabe und Finanzierungsverantwortung in diesem Punkt nur zögerlich wahrgenommen haben. Hier sind entsprechende gesetzliche Verpflichtungen zur Vorplanung vorzuschreiben und in Krisensituationen Weisungsrechte des Landes vorzusehen. Entsprechende Regelungen müssen in das Niedersächsische Katastrophenschutzgesetz oder in ein Bundes- oder Landesgesundheitssicherstellungsgesetz aufgenommen werden.

Bei den für die Zukunft nötigen Handlungsinstrumenten enthält die oben vorgestellte COVID-19-Gesetzesnovelle des NKatSG viele wichtige Handlungsinstrumente wie das außergewöhnliche Ereignis, die aber derzeit nur in einer Pandemiesituation gelten. Die Strukturprobleme bleiben aber auch bei einem großflächigen Brandereignis oder Hochwasser bestehen. Hier wäre eine Überführung dieser Regelungen unabhängig von der Feststellung der pandemischen Lage in allgemeines Recht sinnvoll. Hinsichtlich der Instrumente des Katastrophenschutzes ist neben dem Inhalt des COVID-19-Gesetzes auch darauf zu verweisen, dass die Eingriffsbefugnisse gegenüber Dritten im Niedersächsischen Katastrophenschutzgesetz nicht in einer dem aktuellen Stand der Grundrechtsdogmatik entsprechenden Weise normiert sind und die einzelnen Handlungsoptionen (Standardmaßnahmen) nur durch einen Verweis auf das Bundesleistungsgesetz zu erkennen sind. Hier wären klarere Regelungen und eine katastrophenschutzrechtliche Generalklausel anzustreben.

Schließlich muss für eine nächste Novelle des NKatSG im Blick behalten werden, dass die Krisenbekämpfung in Niedersachsen aktuell im zweistufigen Verwaltungsaufbau Ministerium-Kreisebene gut funktioniert hat. Da das Umschlagen von einem „außergewöhnlichen Ereignis“ zur „Katastrophe“ nicht mit einer Veränderung der Verwaltungsstrukturen verbunden sein sollte, spricht vieles dafür, den nur noch im Katastrophenschutzbereich vorhandenen dreistufigen Verwaltungsaufbau (vgl. § 3 NKatSG) bei der zum 01.01.2021 angekündigten Gründung des Landesamtes für Brand- und Katastrophenschutz in eine Zweistufigkeit zu überführen und damit auch eine Parallelität mit der Situation im Bereich des Infektionsschutzes, der Veterinärverwaltung und der wasser- und allgemein umweltrechtlichen Gefahrenabwehr usw. zu schaffen.

  1. Konzepterstellung für einen Stillstand des öffentlichen Lebens/KRITIS

Die Vorbereitung rechtlicher Regelungen ist schließlich notwendig für einen erneuten Stillstand des öffentlichen Lebens. Erforderlich ist ein vorgeplanter „Stufenplan rückwärts“, der insbesondere den ganzen Bereich der kritischen Infrastrukturen (KRITIS) berücksichtigt und ein schrittweises und landesweites oder örtliches möglichst einheitliches Herunterfahren des öffentlichen Lebens ermöglicht. Problematisch ist dabei besonders, dass bei lokalen Maßnahmen wie jüngst in Gütersloh oder Warendorf sofort mit Verdrängungs- und Verschleppungseffekten zu rechnen ist, auf die man wiederum reagieren muss.[59] Sie wird man ohne Verhängung sehr drastischer Maßnahmen wie Fahrverboten[60] und Ausgangssperren, die dann sofort die Übernahme der Versorgung der Bevölkerung und ein umfassendes Ausnahme-Management erfordern, nie ganz verhindern können. Bei den Stäben vor Ort haben sich zu der damit verbundenen Thematik „Systemrelevanz von Betrieben“ in den letzten Monaten unzählige Anfragen von Unternehmen sowie Bürgerinnen und Bürgern gehäuft, die alle ihre eigene Bedeutung proaktiv betont haben. Einzelne Landkreise haben daraufhin bereits entsprechende Richtlinien für die Einstufung von  Unternehmen vor Ort verfasst, weil es zu diesem Bereich bisher keine generellen Aussagen gab. Hier müsste umgehend ein entsprechendes landesweites Konzept mit gesetzlicher Regelung und einem koordinierten und systemischen Verfahren der Erarbeitung einer solchen Klassifikation mit mehreren KRITIS-Klassen und KRITIS-Stufen beginnen, aber auch eine klare Zuständigkeitsverteilung auf Behördenebene erfolgen. Ziel ist eine ressourcenschonende Administration der für ein Funktionieren der Bevölkerung aufrechtzuerhaltenden, notwendigen kritischen Infrastrukturen: Die sachangemessene Organisation des weiteren Funktionierens unserer Gesellschaft bei einem gleichzeitig aus Infektionsschutzgründen stark heruntergefahrenen öffentlichen Leben ist eine eigene Herkulesaufgabe des Katastrophenschutzrechts und muss zugleich von allen Fachverwaltungen mit organisiert und akzeptiert werden.

V. Fazit

Der hier skizzierte Verbesserungs- und Nachsteuerungsbedarf darf über eine Erkenntnis nicht hinwegtäuschen: Niedersachsen hat sich in der festzustellenden Ausnahmesituation – dem „außergewöhnlichen Ereignis“ in der Terminologie des neuen NKatSG – bis jetzt hervorragend administrativ-verwaltungsrechtlich bewährt. Gleichwohl hat sich gezeigt, dass dort, wo auf die durch die Flüchtlingssituation 2015/2016 bekannten Strukturen zurückgegriffen werden konnte (wie im Bereich der Stabsorganisation im Innenministerium und dem gesamten Bereich der Materialbewirtschaftung in den Strukturen des Katastrophenschutzes), das Zusammenwirken von staatlicher und kommunaler Verwaltung besonders reibungslos funktioniert hat.

„Flatten the curve“ mit seinen beiden Komponenten hat in Niedersachsen insgesamt sehr erfolgreich gewirkt, und es war retrospektiv richtig, Mitte März den Katastrophenfall nicht auszurufen, weil eine entsprechende gesundheitliche Bedrohungslage durch das Engagement des gesamten Gesundheitswesens und der öffentlichen Verwaltungen verhindert werden konnte. Der Erfolg dieser Maßnahmen muss nun Rückenwind dafür sein, offensichtlich gewordene Verbesserungspotenziale zu einer Stärkung der Resilienzfähigkeit der niedersächsischen Gesellschaft auch schnell, engagiert und mit richtiger Prioritätensetzung zu ergreifen. Die Akzeptanz der Bevölkerung für die überaus einschneidenden und persönlich harten Entscheidungen war in der Hochphase der Einschränkungen des öffentlichen Lebens stets zu spüren. Er sollte Ansporn sein, die Vorbereitungen für ein zweites Corona-Geschehen oder andere ähnliche außergewöhnliche Ereignisse nun umfassend im in der Krise praktizierten Schulterschluss voranzutreiben.

VBlNds 10/2020

 

[56] https://www.deutschlandfunk.de/china-warnung-vor-neuem-schweinegrippe-erreger.1939.de.html

[57] Siehe dazu auch Schwind, Corona-Krise: Erstes Zwischenfazit zur Krisenbewältigung auf Landesebene und Vorbereitung auf eine mögliche zweite Welle, NLT-Information 4/2020, S. 103 ff.

[58] Näher Meyer, COVID-19: Verantwortung in der Krise – Zwischenruf aus der Praxis, NVwZ 2020, S. 609 ff. insbesondere auch als Entgegnung auf Giesberts/Gayer/Weyand, COVID-19 – Hoheitliche Befugnisse, Rechte Betroffener und staatliche Hilfen, NVwZ 2020, S. 417 ff. sowie Ritgen, Die Rolle der Landkreise in der Corona-Pandemie, Der Landkreis 2020, S. 127 ff. und ders., Passgenaue Vielfalt oder Flickenteppich? – Die Corona-Pandemie und der Föderalismus, Der Landkreis 2020, S. 203 ff.

[59] Der Landkreis Osnabrück hat z. B. noch am Abend der Verkündung der Maßnahmen in den 2 NRW-Landkreisen eine entsprechende Allgemeinverfügung erlassen, die inhaltlich die gleichen Verbote für Bürger der Landkreise Gütersloh und Warendorf vorsahen, wenn sie sich im Landkreis Osnabrück aufhalten, um ein Unterlaufen der Maßnahmen zu verhindern, s. 22. Infektionsschutzrechtliche Allgemeinverfügung zum Schutz vor Neuinfektionen mit dem Corona-Virus SARS-CoV-2 aus Regionen mit besonderem Infektionsgeschehen vom 23.06.2020, abrufbar unter https://www.landkreis-osnabrueck.de/sites/default/files/bekannt-machungen/2020-06-23_22._allgemeinverfuegung_ausser_kraft_0.pdf.

[60] Die zum 01.01.2015 erfolgte Liberalisierung des Kfz-Kennzeichenrechts, die das Beibehalten des Kfz-Kennzeichens des bisherigen Wohnorts ermöglicht und damit die Verbindung zwischen Kennzeichen und aktuellem Wohnort nicht mehr zulässt, erschwert die Kontrolle solcher Maßnahmen zusätzlich.

 

Dr. Joachim Schwind

Geschäftsführer des Niedersächsischen Landkreistages (NLT)
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