18.12.2020

Verwaltungsrechtliche Aspekte der Corona-Krise in Niedersachsen

Zusammenwirken von staatlicher und kommunaler Verwaltung – Teil 2

Verwaltungsrechtliche Aspekte der Corona-Krise in Niedersachsen

Zusammenwirken von staatlicher und kommunaler Verwaltung – Teil 2

Ein Beitrag aus »Niedersächsische Verwaltungsblätter« | © Mike Fouque - stock.adobe.com / RBV
Ein Beitrag aus »Niedersächsische Verwaltungsblätter« | © Mike Fouque - stock.adobe.com / RBV

Fortsetzung aus Teil 1

II. Feststellung des Katastrophenfalls in Niedersachsen?

Neben dem Abflachen der Infektionskurve mit den beiden beschriebenen Komponenten war ein weiteres wichtiges Handlungsfeld eine Fokussierung und Bündelung der staatlichen Strukturen auf eine Krisenverwaltung. Am Abend des 15.03., einem Sonntag, gab es erste Pressemeldungen, wonach die Bayerische Staatsregierung am nächsten Tag den Katastrophenfall für ganz Bayern ausrufen werde. Die dann auch erfolgte Ausrufung des Katastrophenfalls durch Ministerpräsident Söder wurde verbunden mit einer Reihe von Maßnahmen, wie sie auch in anderen Bundesländern üblich waren. Dabei handelte es sich insbesondere um das Verbot sämtlicher Einrichtungen der Freizeitgestaltung, eine weitgehende Schließung der Restaurants und der Ladengeschäfte des stationären Einzelhandels bis auf die lebensnotwendigen Bereiche. Insofern stellte sich für Niedersachsen die Frage, ob angesichts der Signale aus Norditalien, aus dem Elsass, aus Frankreich und Spanien man Mitte März diesem bayerischen Schritt folgen sollte. Im Ergebnis hat sich Niedersachsen gegen eine Feststellung des Katastrophenfalls entschieden – wie die anderen 14 Bundesländer auch – und hat damit richtig gehandelt. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass das Niedersächsische Katastrophenschutzgesetz (NKatSG) bis zum 16.07.2020[40] gar keinen landesweiten Katastrophenfall kannte. Nach § 20 Satz 1 NKatSG werden Eintritt und Ende des Katastrophenfalls durch die Hauptverwaltungsbeamtin oder den Hauptverwaltungsbeamten der Katastrophenschutzbehörde festgestellt. Katastrophenschutzbehörden sind nach § 2 Abs. 1 Satz 1 NKatSG die Landkreise und kreisfreien Städte sowie die Städte Cuxhaven und Hildesheim im übertragenen Wirkungskreis. Die Ämter für Brand- und Katastrophenschutz der Polizeidirektionen führen die Fachaufsicht im Katastrophenschutz; die oberste Fachaufsicht führt das Innenministerium (§ 3 NKatSG). Eine landesweite Feststellung des Katastrophenschutzfalls wäre also nur in der Weise möglich gewesen, dass das Innenministerium die Polizeidirektionen anweist, vor Ort den Katastrophenfall festzustellen und die koordinierende Leitung der Bekämpfung durch die Polizeidirektionen selbst zu übernehmen (§ 27 Abs. 2 NKatSG a. F.). Eine zentrale Leitung der Katastrophenbekämpfung durch das Innenministerium sah das im März geltende Katastrophenschutzrecht nur für den Fall der radioaktiven Lagen vor (§ 27 Abs. 4 Satz 1 i. V. m. § 10 c Abs. 1 Satz 2 NKatSG).

Entscheidend für die Nicht-Feststellung des Katastrophenfalles war aber der Umstand, dass zu keinem Zeitpunkt in Niedersachsen die Bedrohungslage durch das Corona-Virus eine solche Qualität erreicht hatte, dass Leben, Gesundheit oder die lebenswichtige Versorgung der Bevölkerung in einem solchen Maße gefährdet oder beeinträchtigt war, dass der Einsatz des Katastrophenschutzes mit seinen zentralen Strukturen zwingend erforderlich war (siehe § 1 Abs. 2 NKatSG). Diese „letzte Karte“ des staatlichen Krisenverwaltungsrechts musste zum Glück bis jetzt nicht auf den Tisch gelegt werden. Sie bleibt weiterhin Lagen wie einem sich örtlich weiter zuspitzenden Infektionsgeschehen, zum Beispiel auch bei einer Überlastung des Rettungsdienstes, größeren Ausbrüchen in Altenheimen mit Pflegenotständen, der Erschöpfung der Beatmungskapazitäten im Bezirk einer Katastrophenschutzbehörde usw., vorbehalten. Glücklicherweise hat sich nach den ergriffenen Maßnahmen aber das Infektionsgeschehen so abgeflacht, dass eben keine medizinische Notlage im größeren Umfang vorlag. Rechtsfolge ist bis zum heutigen Tag, dass praktisch die gesamten niedersächsischen Maßnahmen auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes des Bundes (§ 28 IfSG i. V. m. § 32) und unter den Vorzeichen einer Gesundheitslage im zweistufigen Aufbau mit dem Niedersächsischen Sozialministerium als Fachaufsichtsbehörde und den Landkreisen und kreisfreien Städten als Gesundheitsbehörden administriert werden.


Folgerichtig ist der Staatssekretär des Sozialministeriums, Heiger Scholz, auch seit Beginn des Pandemiegeschehens Vorsitzender des Anfang März eingerichteten Interministeriellen Krisenstabs (IMKS) und die für Gesundheit zuständige Abteilungsleiterin Claudia Schröder seine Stellvertreterin.[41] Im aktuellen Krisengeschehen hat sich mit Blick auf den Katastrophenschutz (wieder) gezeigt, dass der vom Niedersächsischen Landkreistag bereits 2018 insbesondere nach einigen Hochwasserereignissen und in der Nachbereitung des Flüchtlingsgeschehens artikulierte Vorschlag, im NKatSG eine Art „gelben Alarm“ zu schaffen, sinnvoll ist.[42] So wären zum Beispiel für den Aufbau von Notfallkrankenhäusern, aber auch ggf. für weitere Teststationen, die Versorgung der Bevölkerung bei Ausgangssperren usw. die zahlreichen Helferinnen und Helfer des Katastrophenschutzes erforderlich gewesen. Die entsprechenden Freistellungsregelungen nach § 17 NKatSG sind insbesondere mit Wirkung gegenüber privaten Arbeitgebern nach bisherigem Recht nur dann einschlägig gewesen, wenn förmlich der Katastrophenfall festgestellt ist. Dies ist unbefriedigend und wird genau der Lage, in der sich Niedersachsen seit Mitte März befindet, nicht gerecht. Erfreulicherweise konnte jedenfalls im Hinblick auf die finanziellen Wirkungen durch ein gemeinsames Schreiben von Innenminister Boris Pistorius und Finanzminister Reinhold Hilbers eine Kostenzusage des Landes im bisher bei Katastrophen üblichen Umfang für den Bereich der ehrenamtlichen Helfer erwirkt werden, der sogar in Erlassform veröffentlicht wurde.[43] Sie ersetzt aber auf Dauer keine gesetzliche Regelung. Ferner hat sich gezeigt, dass neben dem Krisenstab der Landesregierung ein Koordinationsgremium mit den Hilfsorganisationen des Katastrophenschutzes wichtig ist. Hier hatte sich – auch aufgrund von Vorschlägen der Landkreisversammlung des Niedersächsischen Landkreistages[44] in Aufarbeitung des Flüchtlingsgeschehens – der Landesbeirat Katastrophenschutz bereits vor einigen Jahren konstituiert und sich in der Krise schnell zusammengefunden. Weiteres Hauptargument für die Nichtauslösung des Katastrophenfalles ist ferner der Umstand, dass die nach dem Gesetz vorgesehene „zentrale Leitung“ auf der Ebene der niedersächsischen Kommunen als Katastrophenschutzbehörden durch die eingerichteten Stäbe vor Ort von Beginn des Krisengeschehens an umfassend wahrgenommen wurde.

Ob administrativ allein die Feststellung des Katastrophenfalls den Zugriff auf weitere Ressourcen und Verwaltungswege zum Beispiel bei den Bezirksstellen der Kassenärztlichen Vereinigungen vereinfacht hätte, mag im Einzelfall vor Ort evaluiert werden. Als landesweite Erkenntnis bleibt das vorläufige Fazit, dass eine Feststellung des Katastrophenfalls sich zu Recht auf die Situationen und Gefahrenlagen beschränken sollte, wo Menschenleben unmittelbar bedroht sind. In allen anderen Situationen würde ein „Alarm gelb“ wohl ausreichen, die administrativen Bündelungs- und Aufmerksamkeitsfunktionen eines Katastrophenfalles zu erreichen. Schon angesichts der massiven Einschränkungen des öffentlichen Lebens und der Situationsberichte z. B. aus Norditalien war ohnehin allen am Krisenmanagement beteiligten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Landes- und Kommunalverwaltungen und auch der Bevölkerung der Ernst der Lage jederzeit bewusst.

 

III. Regelungen des COVID-19-Gesetzes

Relativ spät im Pandemie-Geschehen hat die Landesregierung durch die Koalitionsfraktionen im Niedersächsischen Landtag Mitte Mai das Gesetz zur Änderung niedersächsischer Rechtsvorschriften aus Anlass der COVID-19-Pandemie einbringen lassen.[45] Es ist am 15.07.2020 in einer Sondersitzung des Niedersächsischen Landtags verabschiedet worden und am 16.07.2020 in Kraft getreten.[46] Zu dem umfangreichen Gesetzentwurf mit im Entwurf 17 und schließlich 19 Artikeln, der Bedeutsames und weniger Bedeutsames aus Anlass des Pandemie-Geschehens regelt, seien aus verwaltungsrechtlicher Sicht hier nur folgende Aspekte ohne Anspruch auf Vollständigkeit hervorzuheben:

  1. Änderung des NGöGD-Gesetzes

Im NGöGD-Gesetz wird nun durch einen durch Artikel 1 des COVID-Gesetzes neu eingeführten § 3 a NGöGD die Feststellung einer epidemischen Lage von landesweiter Tragweite geregelt.

Sie erfolgt auf Antrag der Landesregierung dann, wenn nicht bereits eine epidemische Lage von nationaler Tragweite nach § 5 IfSG auf Bundesebene festgestellt ist, ist also nunmehr – anders als der ursprüngliche Gesetzentwurf[47] – subsidiär zu der Feststellung auf Bundesebene. Durch eine sodann geltende Regelung kann das zuständige Fachministerium nun nach dem neuen § 3 a Abs. 2 NGöGD anstelle der Landkreise und kreisfreien Städte Aufgaben aus dem Bereich des Infektionsschutzrechtes wahrnehmen, soweit Maßnahmen erforderlich sind, die über das Gebiet eines Landkreises oder einer kreisfreien Stadt hinausreichen.

Durch diese Vorschrift könnte ein schnelles Reagieren (wie es etwa bei den Ausbrüchen im Bereich des Schlachthofs der Firma Tönnies in Rheda-Wiedenbrück mit Maßnahmen in den Landkreisen Gütersloh und Warendorf Ende Juni erforderlich war) administrativ einfacher verfügt werden. Es sind nun nämlich Einzelmaßnahmen wie Allgemeinverfügungen auch direkt durch das Sozialministerium möglich.[48] Auf die Regelungen im Niedersächsischen Pflegerecht und im Krankenhausgesetz durch die Artikel 2 bis 4 des COVID-19-Gesetzes soll hier nicht näher eingegangen werden. Wichtig sind aber Regelungen in den Kammergesetzen für die Heilberufe (Artikel 5 und 6), wonach dort ein Freiwilligenregister geschaffen wird und die jeweilige Kammer dann die dort registrierten Freiwilligen auffordern kann, mit einer Gesundheitsbehörde in Kontakt zu treten. Diese Ersatzregelung für die geplante und von der Koalition aufgrund des öffentlichen Drucks eilig gestrichene Regelung in § 3 a Nr. 1 des NGöGD[49] hinsichtlich einer Dienstverpflichtung von Fachpersonal besitzt lange nicht die gleiche rechtliche Qualität wie eine entsprechende Verpflichtung, ist aber immerhin ein Anfang im Bereich der Gesundheitssicherstellungsregelungen und rechtssystematisch ebenfalls dem Katastrophenschutzrecht zuzurechnen.

  1. Änderungen im NKatSG

Durch Artikel 9 des Gesetzes sind sodann wichtige und oben schon angedeutete[50] Änderungen des NKatSG vorgenommen worden: So wird in § 1 Abs. 3 NKatSG neu das „außergewöhnliche Ereignis“ als Vorstufe zum Katastrophenfall geregelt und in § 1 Abs. 4 der Katastrophenvoralarm definiert. Die Regelungen zur Rechtsstellung der ehrenamtlichen Helfer in § 17 NKatSG sind auf das außergewöhnliche Ereignis und den Katastrophenvoralarm erstreckt worden. Beide Ereignisse können allerdings nach § 20 NKatSG nur bei Vorliegen einer epidemischen Lage nach Bundes- oder Landesrecht durch den Hauptverwaltungsbeamten der Katastrophenschutzbehörde ausgelöst werden (§ 20 Abs. 1 NKatSG n. F.). Schließlich werden in einem neuen § 27 a die „Ereignisse von landesweiter Tragweite“ geregelt, die eine entsprechende Feststellung bei einer epidemischen Lage dann erlauben, wenn mehr als die Hälfte der Bezirke von einem Ereignis betroffen sind oder mehr als die Hälfte eines Fachdienstes (siehe § 15 NKatSG) für die Vorbereitung oder Bekämpfung eines Ereignisses benötigt werden (§ 27 a Abs. 1 Satz 2 und 3 NKatSG n. F.). In diesen Fällen kann das Innenministerium die Leitung selbst übernehmen; die Kosten trägt dann konsequenterweise auch das Land (§ 31 Abs. 3 Satz 4 NKatSG n. F.). In § 29 NKatSG ist schließlich die leichtere Anwendung der Bestimmungen des Bundesleistungsgesetzes insbesondere zur Beschlagnahme von Materialien etc. geregelt.

  1. Kommunalrecht

Einen kurzen Blick lohnt das an anderer Stelle vertiefte Thema „Kommunalrecht in der Krise“.[51] Zunächst ist festzustellen, dass die Handlungsfähigkeit der niedersächsischen Kommunen auch in der Krise jederzeit sichergestellt war, auch wenn man trotz einer ausdrücklichen Erlaubnisnorm für kommunale Sitzungen[52] aus Gründen des Infektionsschutzes von größeren Sitzungen abgesehen und z. B. mit entsprechende Umlaufbeschlüsse des Hauptausschusses vorbereitenden Videokonferenzen (siehe § 78 Abs. 3 NKomVG[53]) oder Eilentscheidungen des Hauptausschusses oder des Hauptverwaltungsbeamten nach § 89 NKomVG gearbeitet hat.[54] Das COVID-19-Gesetz schafft nun ein eigenes Krisen-Kommunalrecht, in dem ausdrückliche Sonderregelungen für epidemische Lagen in § 182 NKomVG getroffen werden. Für das Kommunalverfassungsrecht enthält § 182 Abs. 2 NKomVG für sieben Konstellationen Sonderregelungen; darüber hinaus regelt Abs. 3 die Fristverlängerung für Bürgerbegehren um maximal sechs Monate und Absatz 4 enthält – politisch durchaus umstrittene – Sonderregelungen für die kommunale Haushaltswirtschaft. Von seiner Tragweite zu erwähnen ist hier insbesondere die nach § 182 Abs. 2 Nr. 3 NKomVG sehr weitgehende Regelung, dass der Hauptverwaltungsbeamte im Benehmen mit dem Vorsitzenden der Vertretung in der Ladung anordnen kann, dass alle oder einzelne Abordnete per Videokonferenz an der Sitzung der Vertretung teilnehmen können; dies gilt für Sitzungen des Hauptausschusses und der beratenden Ausschüsse grundsätzlich entsprechend.

Diese weitgehende Öffnung für eine Tagung per Videokonferenz ist für Sitzungen der Vertretung demokratietheoretisch und unter dem Aspekt der Öffentlichkeit nicht unbedenklich und problematischer als für den ohnehin nach § 78 Abs. 2 NKomVG nicht öffentlich tagenden Hauptausschuss. Die weiteren Regelungen des COVID-19-Gesetzes sind kleinere Anpassungen bspw. des Kommunalwahl-, Beamten-, Personalvertretungs-, Raumordnungs- und Realverbandsrechtes und können hier nicht näher betrachtet werden.[55]

VBlNds 10/2020

 

[40] Zur erfolgten Änderung durch Artikel 9 des COVID-19-Gesetzes siehe unten III.2.

[41] Näher dazu Meyer, FS Weidemann, S. 123 ff. (126 ff.)

[42] Siehe dazu NLT-Information 4/2018, S. 118, 119.

[43] Regelung für den Ausgleich finanzieller Härten der Helferinnen und Helfer der im Katastrophenschutz mitwirkenden Organisationen, die Zuge der Corona-Pandemie-Bekämpfung eingesetzt sind, RdErl. d. MI v.

06.04.2020 – 34.3-14440-09, Nds. MBl. 2020, S. 462.

[44] Beschluss der 77. Landkreisversammlung des Niedersächsischen Landkreistages vom 23./24.02.2017. Das Positionspapier „Für einen starken Bevölkerungs- und Katastrophenschutz in Niedersachsen“, Ziff. II. Das Papier ist unter www.nlt.de → Verbandspositionen → Katastrophenschutz abrufbar.

[45] LT-Drs. 18/6482. Siehe zum Gesetz auch Meyer, FS Weidemann, S. 123 ff. (129 ff.)

[46] Nds. GVBl. 2020 S. 244 ff.

[47] Siehe LT-Drs. 18/6482, S. 1 (Art. 1 Ziff. 2 § 3 a Abs. 1).

[48] Der fragwürdige Rückgriff auf § 102 NPOG würde entfallen, siehe dazu oben I. 2. b).

[49] Siehe LT-Drs. 18/6482, S. 1 (Art. 1 Ziff. 2 § 3 a Abs. 2 Nr. 2) sowie dazu kritisch Meyer, FS Weidemann, S. 123 ff. (130).

[50] Siehe oben II.

[51] Meyer, FS Weidemann, S. 123 ff. (131 f.).

[52] Siehe die Rückausnahme in § 1 Abs. 5 Satz 3 der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 08.05.2020 (Nds. GVBl. S. 97), zul. geänd. Durch VO vom 25.06.2020 (Nds. GVBl. S. 170).

[53] Dazu näher Schwind, in: Blum/Häusler/Meyer, NKomVG, § 78 Rn. 12 ff.

[54] Siehe auch Kamlage, Kommunalverfassungsrechtliche Fragestellungen zu Zeiten der Corona-Pandemie, R&R 1/2020, S. 1 ff.; Seybold, Besonderheiten beim Zusammenspiel der kommunalen Organe in Zeiten der Corona-Krise, DVP 2020, S. 202 f.; Wittkop, Kommunalrecht in Zeiten der Corona-Krise, NST-N 3/2020, S. 10 ff. und allgemeiner Wacker, Entscheidungsfindung in Kollegialorganen in Krisenzeiten, NVwZ 2020, S. 922 ff.

[55] Siehe Artikel 11 ff. des Gesetzes, Nds. GVBl. S. 250.

 

Dr. Joachim Schwind

Geschäftsführer des Niedersächsischen Landkreistages (NLT)
n/a