Städte als sichere Häfen?

Die Kommunen schultern die Last der Unterbringung und Integration von Geflüchteten. Sie erheben aktuell wieder lauter die Forderung nach eigenen Kompetenzen zu deren Aufnahme. Doch eröffnen Verfassung sowie Bunds- und Landesgesetze den Kommunen überhaupt Spielräume für eigene Entscheidungen?

Nach dem jüngsten humanitären Desaster in Afghanistan breiteten viele Städte spontan die Arme aus, um Flüchtende aufzunehmen, die den Terror der Taliban fürchten. Ähnliche Aufnahmebereitschaft haben zahlreiche Städte und Landkreise bereits seit 2018 immer wieder erklärt und sich im Rahmen eines von der Initiative Seebrücke veranstalteten Kongresses zu der Initiative „Städte Sicherer Häfen“ zusammengeschlossen.

Städtebündnis öffnet die Hafentore

Öffentlich erklärten mittlerweile 130 Städte ihre Bereitschaft, über die Flüchtlings-Zuweisungen ihrer jeweiligen Bundesländer hinaus im Mittelmeer aus Seenot gerettete Geflüchtete aufzunehmen. Auslöser waren die schockierenden Bilder von tausenden ertrunkenen Geflüchteten im Mittelmeer und der menschenunwürdigen Unterbringung in überfüllten Lagern auf den griechischen Inseln Lesbos und Samos mit dem traurigen Fanal des Brandes im Flüchtlingslager Moria. Die Städte betonen, freie Unterbringungskapazitäten zu bieten und fordern deren Berücksichtigung bei der Aufnahme und Verteilung von Geflüchteten in Deutschland. Ihre Forderungen bekräftigen sie regelmäßig in den Potsdamer-Erklärungen.

Wunsch und Wille sind also vorhanden – doch was sagt das Recht? Lassen sich überhaupt eigenständige rechtliche Wege für eine selbständige Flüchtlings-Aufnahme der Kommunen aus humanitären Gründen finden?

Garantie kommunaler Selbstverwaltung als Ausgangshafen

Die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG) verankerte Garantie kommunaler Selbstverwaltung gewährleistet das Recht der Gemeinden, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sind nach der Rechtsprechung diejenigen Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben, die also den Gemeindebewohnern gerade als solchen gemeinsam sind, indem sie das Zusammenleben und -wohnen der Menschen in der (politischen) Gemeinde betreffen (BVerfG, Beschluss v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83, NVwZ 1989, 347).

Insofern existiere, so das Bundesverfassungsgericht, „kein gegenständlich bestimmter oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog“. Vielmehr hätten die Gemeinden die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft anzunehmen. Im Rahmen ihrer Allzuständigkeit dürften die Kommunen auch neue Aufgaben an sich ziehen, etwa aus eigenem politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder ökologischen Interesse heraus.

Länder als Lotsen bei der Zuweisung von Geflüchteten

Die Unterbringung von Geflüchteten, ihre medizinische Versorgung und Integration in die deutsche Gesellschaft durch Bildung und soziale Teilhabe ist zweifellos eine Herkulesaufgabe, die in erster Linie von den Kommunen geschultert wird. Insoweit handelt es sich bei dieser Aufgabe im weiteren Sinne um eine „Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft“.

Die Städte nehmen indes die Aufnahme und Unterbringung von Geflüchteten nicht als eigene Aufgabe wahr, sondern aufgrund von verpflichtenden Landesgesetzen. So legt in Nordrhein-Westfalen das Flüchtlingsaufnahmegesetzes (FlüAG) den Gemeinden als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung auf, bestimmte ausländische Flüchtlinge aufzunehmen und unterzubringen, die ihnen entsprechend ihrem Einwohner- und Flächenanteil im Land zugewiesen werden.

Außerdem hat die Lage an den europäischen Außengrenzen und in anderen europäischen Mitgliedsstaaten im Süden, wo Geflüchtete zunächst ankommen und notdürftig in Flüchtlingslagern untergebracht werden, insbesondere Griechenland, Italien und neuerdings Spanien, weder einen räumlichen noch sachlichen Ortsbezug zu den hiesigen Kommunen.

Unsicheres Andocken bei kommunaler Flüchtlingsaufnahme

Gegen eine „Örtlichkeit der Angelegenheit“ bei der kommunalen Aufnahme von Geflüchteten und damit gegen eine eigene kommunale Entscheidungskompetenz könnten ferner regionale Auswirkungen wie die mögliche Binnenmigration von Geflüchteten sprechen.

Für Geflüchtete, die aus humanitären Gründen aufgenommen wurden (§§ 22, 23 Aufenthaltsgesetz – AufenthG), wird eine Aufenthaltserlaubnis mit einer Wohnsitzauflage (§§ 12 Abs. 2, 12a Abs. 1 AufenthG) versehen. Diese ist mit Ausnahmen auf drei Jahre befristet, sodass der bzw. die Aufgenommene danach in eine andere Kommune ziehen darf. Damit wird nur vorübergehend eine „Örtlichkeit der Angelegenheit“ hergestellt. Etliche Geflüchtete werden nicht in ihrer Aufnahmekommune bleiben, sondern in eine Gemeinde mit günstigerem Wohnraum oder mit einer Community der eigenen Herkunft ziehen. Somit kann es in beliebten Kommunen zu einer Überstrapazierung des Wohnungsmarktes und der Integrationsfähigkeit kommen. Durch die Binnenmigration hätte eine eigenständige Aufnahmeentscheidung einer Kommune mittelfristig nur schwer lenk- und kalkulierbare Folgen, besonders für umgebende Kommunen. Die Einführung einer dauerhaften Wohnsitzauflage für die aufnehmende Kommune dürfte dagegen unverhältnismäßig sein.

Die Kommunen könnten darüber hinaus versucht sein, in einer Art „Rosinenpickerei“ vermehrt ihnen besonders genehme Geflüchtete einer bestimmten Herkunft, die sich als leicht integrierbar erwiesen haben, einzuladen und aufzunehmen, um damit die weitere Zuweisung nicht genehmer Geflüchteter abzuwehren. Anderseits können gerade die Kommunen aus ihrer Erfahrung heraus selbst am besten beurteilen, welche Geflüchteten sich bei ihnen gut integrieren und an bestehende spezifische Willkommens-Strukturen „andocken“, und dadurch zu einer generellen Erleichterung einer erfolgreichen Integration in Deutschland beitragen.

Der Bund zahlt die „Hafengebühren“

Gegen den rein örtlichen Bezug einer städtischen Flüchtlingsaufnahme sprechen darüber hinaus deren bundesweite Auswirkungen. Die Aufnahme von Geflüchteten bedeutet auch eine Einwanderung in die sozialen Sicherungssysteme der Bundesrepublik, über welche der Bund die Kontrolle hat. Die von den Kommunen untergebrachten Geflüchteten erhalten in Regel einen Nutzungsgebührenbescheid über die Kosten ihrer Unterkunft. Diese Kosten der Unterkunft machen sie dann mangels eigener Arbeitseinkünfte als Asylbewerberleistungen oder im Rahmen eines SGB II-Bezugs beim Jobcenter geltend, welche diese erstatten. Bei diesen Transferleistungen handelt es sich jedoch um Mittel, die vom Bund zur Verfügung gestellt werden.

Somit würden die Kosten eines eigenständigen Aufnahmerechts der Kommunen zu einem Löwenanteil vom Bund zu tragen sein. Dies spiegelt auch der Bundestags-Antrag der Partei Die LINKE zur „Stärkung der kommunalen Flüchtlingsaufnahme“ wider, in dem sie fordert, besonders aufnahmebereite Kommunen durch den Bund finanziell zu unterstützen (BT-Drs. 19/8648). Letztlich ginge die finanzielle Belastung des Bundes mit den Folgen der kommunalen Aufnahmeentscheidungen durchaus in Ordnung, wenn darüber eine bewusste politische Entscheidung im Bundestag getroffen würde und diese nicht durch die Hintertür als Nebeneffekt erfolgte.

Bund als kontrollierender Hafenmeister

Das Bundesverwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit den Auseinandersetzungen über die Stationierung von Atomwaffen bereits vor dreißig Jahren festgestellt, dass Kommunen lediglich ein kommunales und kein allgemeinpolitisches Mandat haben (BVerwG, Urt. v. 14.12.1990 – 7C 37/89, NVwZ 1991, 682).

Indiz für ein nicht bestehendes allgemeinpolitisches Mandat ist die Zuweisung der Gesetzgebungskompetenz im Grundgesetz. Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 4 und Nr. 6 GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung von Bund und Ländern auf das Aufenthalts- und Niederlassungsrecht der Ausländer und die Angelegenheiten der Flüchtlinge und Vertriebenen. Ferner besteht gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 3 GG eine alleinige Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Einwanderung. Somit ist für konkurrierende Regelungen auf kommunaler Ebene im Rahmen des Selbstverwaltungsrechts wenig Raum. Diese Kompetenzverteilung spiegelt sich auch in § 1 Abs. 1 AufenthG wider, der die bundeseinheitliche Steuerung und Begrenzung des Zuzugs von Ausländerinnen und Ausländern unter Berücksichtigung der Aufnahme- und Integrationsfähigkeit der Bundesrepublik durch ein Bundesgesetz betont.

Kooperation mit europäischen Nachbarhäfen

Aus dem Mangel des allgemeinpolitischen Mandats und der Notwendigkeit des örtlichen Bezuges ergibt sich eine weitere Grenze der Verbandskompetenz der Gemeinde bei auswärtigen Angelegenheiten, wobei Art. 32 Abs.1 GG („Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist Sache des Bundes.“) die Kompetenz dafür ausschließlich dem Bund zuweist. Städtepartnerschaften stehen dazu nicht im Widerspruch, da sie nicht den anderen Staat betreffen, sondern nur eine einzelne Stadt (siehe auch: BVerwG, Urt. v. 14.12.1990 – 7 C 58/89, NVwZ 1991, 685).

Die freiwillige Aufnahme von Geflüchteten hat eine außenpolitische, insbesondere europapolitische Dimension. Die seit Jahren vergeblichen Bemühungen, ein einheitliches Konzept für die Aufnahme und Verteilung von Geflüchteten in der Europäischen Union zu vereinbaren, würden zusätzlich beeinträchtigt, wenn die Bundesrepublik Deutschland gar keine Kontrolle über die eigene Aufnahmepolitik hätte, weil die Kommunen selbständig Geflüchtete aufnehmen könnten.

Die Aufnahme eines Geflüchteten in eine Kommune der EU ermöglicht diesem zudem angesichts offener Binnengrenzen ohne Grenzkontrollen jederzeit in ein anderes EU-Land zu wechseln. Diese Binnenmigration ist angesichts der unzureichenden Umsetzung der Dublin III-Verordnung (EU) 604/2013 (Dublin-III-VO) zudem ein permanenter Zankapfel innerhalb der europäischen Union.

Normative Kaimauern beschränken kommunales Handeln

Die kommunale Selbstverwaltungskompetenz nach Art. 28 Abs. 2 GG hat nicht nur ihre Grenzen durch die Notwendigkeit eines örtlichen Bezuges, sondern auch in den geltenden Gesetzen, zu denen neben europäischen Verordnungen vor allem das AufenthG und spezialgesetzlich für Geflüchtete, welche sich nach Art. 16a GG auf das Recht auf Asyl berufen, das Asylgesetz gehört.

§ 22 Satz 1 AufenthG sieht neben den normalen Visa-Verfahren die „außerordentliche“ Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis aus völkerrechtlichen oder dringenden humanitären Gründen vor. Diese Kann-Bestimmung räumt den kommunalen Ausländerbehörden bei der Erteilung ein Ermessen ein. Es ist zweifelhaft, ob damit eine eigenverantwortliche Aufnahmeentscheidung der Kommunen verbunden ist. Ein Einverständnisvorbehalt des Bundes ist jedenfalls nicht normiert. Die Landesministerien geben jedoch meist vor, wann „dringende humanitäre Gründe“ anzunehmen sind. Bei einer Unterbringung in einem Flüchtlingslager in einem EU-Mitgliedsstaat werden diese in der Regel verneint werden.

In der Praxis wird diese Bestimmung von § 22 Satz 2 AufenthG überlagert, welche die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis ohne Ermessen anordnet. Voraussetzung ist, dass das Bundesinnenministerium die Aufnahme zur „Wahrung der politischen Interessen der Bundesrepublik Deutschland“ erklärt hat. Es bedarf dabei weder einer Abstimmung mit den Ländern noch mit den Kommunen, denen die Geflüchteten über das Verteilungssystem des „Königsteiner Schlüssels“ zugewiesen werden. Nur die so Aufgenommenen sind nach § 22 Satz 3 AufenthG privilegiert zur sofortigen Erwerbstätigkeit berechtigt.

§ 23 AufenthG als weitere Aufnahmemöglichkeit weicht insofern davon ab, als die Aufnahme von größeren Gruppen von Geflüchteten in das Ermessen der obersten Landesbehörden gestellt wird, wobei ebenfalls völkerrechtliche, humanitäre oder politische Gründe angeführt werden. Die Länder sind jedoch zu bundeseinheitlichen Vorgehen angehalten, indem das vorherige Einvernehmen des Bundesinnenministeriums zur Aufnahmebedingung gemacht wird. Damit liegt letztlich eine Entscheidung des Bundes vor, welche das Ermessen der Länder aushebelt.

Unterm Strich stehen also §§ 22, 23 AufenthG einer in ihrem freien Ermessen liegenden, allein an Unterbringungskapazität und Aufnahmebereitschaft orientierten kommunalen Aufnahme von Kontingenten an Geflüchteten entgegen.

Menschenrechte als letzter sicherer Hafen?

Die Bereitschaft zahlreicher Städte, zusätzlich Geflüchtete aufzunehmen, ist primär humanitär motiviert. Könnte daher ein eigenständiges kommunales Aufnahmerecht schließlich auf grund- oder menschenrechtlichen Verpflichtungen der Kommunen beruhen? Die Kommunen als staatliche Gebietskörperschaften sind gemäß Art. 1 Abs. 3 GG an die Achtung der Grundrechte gebunden. Daraus könnte sich deren Verpflichtung zur Aufnahme von Geflüchteten aus anderen Ländern ergeben, die dort in Flüchtlingslagern oder in Booten auf dem Mittelmeer in ihrem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) bedroht sind.

Zunächst handelt es sich bei Grundrechten um individuelle Abwehrrechte gegen ein Handeln des deutschen Staates und nicht eines anderen europäischen Staates oder Drittstaates. Damit fehlt der erforderliche Inlandsbezug, ganz abgesehen davon, ob Grundrechte überhaupt eine Handlungskompetenz begründen. Zudem folgt aus der Grundrechtsbindung nicht eine Handlungspflicht außerhalb des rechtlichen, bei Gemeinden eben nur lokalen Wirkungskreises (s. a. Fontana, Flüchtlingsaufnahme durch die Kommunen, KommJur 2021, 248, 250).

Eine Kompetenz der Kommunen, Geflüchtete aufzunehmen, lässt sich schließlich auch nicht aus den Menschenrechten oder dem Völkerrecht ableiten. Das Zurückweisung-Verbot in Art. 33 Genfer Flüchtlingskonvention gebietet, bereits im Land befindliche Geflüchtete ein Asylverfahren zu gewähren und sie nicht zurückzuweisen, aber nicht, aktiv Geflüchtete ins Land zu holen.

Befassungskompetenz und neue Regelungen als Häfen der Zukunft?

Das Recht der kommunalen Selbstverwaltung umfasst, wie bereits ausgeführt, auch das Recht, sich neue Aufgaben zu stellen oder zu suchen, wenn sie ortsbezogene Auswirkungen haben und mit der Wahrnehmung gemeindlicher Aufgaben in Zusammenhang stehen. Diese aus der lokalen Allzuständigkeit abgeleitete Befassungskompetenz wird von der Rechtsprechung allgemein anerkannt (BVerwG, Urt. v. 14.12.1990 – 7C 37/89, NVwZ 1991, 682).

Man wird daher den Kommunen trotz des fehlenden allgemeinpolitischen Mandats nicht absprechen können, sich appellativ durch Ratsbeschlüsse, Beschlüsse des Städtetages oder kommunaler Bündnisse an den Bund zu wenden, mehr Geflüchtete aufzunehmen und Aufnahmekapazitäten für eine freiwillige Aufnahme anzuzeigen. Von dieser Möglichkeit machen die Kommunen derzeit rege Gebrauch.

De lege ferenda könnte zunächst über eine Änderung des § 23 Satz 3 Aufenthaltsgesetz nachgedacht werden, auch wenn dadurch erstmal nur die Position der zuständigen Länder als entscheidende Instanz gestärkt werden würde. Statt des geforderten Einvernehmens des Bundesinnenministers sollte nach Auffassung der Bundestagsfraktionen DIE LINKE und Bündnis 90/Die Grünen für die Aufnahme von Geflüchteten aus humanitären Gründen nur ein „Benehmen“ ausreichen, was auf eine reine Anhörung hinausliefe. Diese haben in der letzten Legislaturperiode entsprechende Anträge gestellt (BT-Dr. 19/9275 und BT-Dr.19/8648).

Unbeschadet dessen sollte die Stimme der Kommunen angesichts ihrer jahrzehntelangen Erfahrung in der Unterbringung und Integration von Geflüchteten rechtlich mehr Gehör erhalten. Die in Art. 28 Abs. 2 GG gründende kommunale Selbstverwaltungsgarantie böte genügend flexiblen Spielraum, wenn der einengende Rahmen der Bundes- und Landesgesetze vorsichtig weiter als bisher gesteckt werden würde und diese wenigstens Mitwirkungsrechte der Kommunen enthielten. Diese Rechte müssten über die im Rahmen der Selbstverwaltungsgarantie schon bestehende und genutzte Möglichkeit hinausgehen, Aufnahmekapazitäten gegenüber den Ländern anzuzeigen und auf diese Weise eine besondere Berücksichtigung bei der Verteilung zu erreichen. Es wäre jedenfalls zu wünschen, dass künftig bessere normative Wege gefunden werden, die Städte als sichere Häfen für Geflüchtete gezielter anzusteuern.