Rechtsprechungsspiegel: Beamtenrecht

Auch jenseits der Dienstverhältnisse der Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten haben die Verwaltungsgerichte in den zurückliegenden Monaten einige Entscheidungen getroffen, die instruktive Erkenntnisse auch für das polizeiliche Dienstrecht verschaffen können. Dieser „Rechtsprechungsspiegel“ dokumentiert verschiedene wichtige Judikate und ergänzt damit die vorstehenden Beiträge. Im Schwerpunkt geht es um den Umgang mit Fehlverhalten von Beamtinnen und Beamten im Wege vorläufiger Maßnahmen und um Rückzahlungspflichten überzahlter Bezüge.

Verbot der Führung der Dienstgeschäfte

Gravierendes Fehlverhalten eines Beamten kann ein unverzügliches, konsequentes Agieren des Dienstherrn fordern – dazu eröffnet das Beamtenrecht verschiedene Möglichkeiten, deren Verhältnis zueinander aus der gesetzlichen Systematik nicht immer ohne Weiteres erkennbar ist. Dem Leiter eines Kollegs wurde die Führung der Dienstgeschäfte untersagt. Er hatte gegenüber Schülerinnen und Schülern wiederholt Verhaltensweisen gezeigt, die von den Betroffenen als diskriminierend bzw. sexistisch wahrgenommen wurden. Die Vorfälle hatten bereits erhebliches mediales Aufsehen erregt. Schon vor diesem Verbot war ein Disziplinarverfahren eingeleitet worden.

Der Beamte wandte sich gerichtlich mit der Begründung gegen die Untersagung der Dienstgeschäfte, eine solche sei unzulässig, weil bereits ein Disziplinarverfahren liefe und dem Dienstherrn damit die Maßnahme der vorläufigen Dienstenthebung (nach § 45 LDG RP) zustehe. Vor dem VG Koblenz ist der Beamte unterlegen; seine Beschwerde zum OVG Koblenz blieb ebenfalls erfolglos.¹

Dem Dienstherrn komme, so das OVG, ein aus der Organisationsgewalt und der Personalhoheit abzuleitendes Wahlrecht hinsichtlich der Frage zu, welches der dienstrechtlichen Instrumente er im Einzelfall zur Wahrung der Funktionsfähigkeit der innerbehördlichen Betriebsabläufe einsetze. Ein Disziplinarverfahren entfalte auch aufgrund der verschiedenen Voraussetzungen und Rechtswirkungen keine „Sperrwirkung“ für eine Untersagung der Dienstgeschäfte nach § 39 BeamtStG. Während diese gesetzlich auf drei Monate begrenzt sei, führe die vorläufige Dienstenthebung nach Landesdisziplinarrecht regelmäßig auch zu einer Einbehaltung der Dienstbezüge. Zudem könne das Verbot der Führung von Dienstgeschäften auf einzelne Dienstposten beschränkt werden, während die vorläufige Dienstenthebung sich auf alle Ämter erstrecke. Neben der Klärung des Verhältnisses zwischen dem Verbot der Führung der Dienstgeschäfte und der vorläufigen Dienstenthebung hat das OVG Koblenz die Voraussetzungen des Verbots näher konturiert. Bedeutsam ist die Aussage, es diene als vorläufige Maßnahme der „dienstrechtlichen Gefahrenabwehr“.² Zu fordern sei, dass das Verbot „aus zwingenden dienstlichen Gründen erforderlich“ sei. Solche Gründe seien gegeben, wenn bei weiterer Ausübung des Dienstes durch den Beamten der Dienstbetrieb erheblich beeinträchtigt würde oder andere gewichtige dienstliche Nachteile ernsthaft zu besorgen wären.³

Anders als bei der vorläufigen Dienstenthebung komme es bei einem Verbot der Führung der Dienstgeschäfte auf ein vorwerfbares Fehlverhalten nicht an, sondern nur auf die objektive Gefährdung des Dienstes. Mit einer sofortigen oder wenigstens sehr raschen Entscheidung des Dienstherrn sollen gravierende Nachteile vermieden werden.⁴ Diese müssen so gewichtig sein, dass dem Dienstherrn die weitere Führung der Dienstgeschäfte durch den Beamten bis zu einer Klärung bzw. Entscheidung nicht zugemutet werden kann. Die Entscheidung des OVG Koblenz ist plausibel begründet und klärt das Verhältnis zwischen der vorläufigen Dienstenthebung und dem Verbot der Führung der Dienstgeschäfte in rechtsdogmatisch nachvollziehbarer und praxisgerechter Weise. Die „Gefahrenabwehr“-Komponente derartiger vorläufiger Maßnahmen im Interesse der Funktionsfähigkeit und des Ansehens des öffentlichen Dienstes wird anhand der Fallgestaltung sehr deutlich. Dass dem Dienstherrn ein Wahlrecht hinsichtlich des sachgerechtesten und zielführenden Instruments zusteht, kann als sinnvoll bewertet werden. Dieses Wahlrecht des Dienstherrn ist dabei allerdings nicht gänzlich frei, sondern hat sich an den allgemeinen Grundsätzen (z. B. Verhältnismäßigkeitsgrundsatz) zu orientieren.

Äußerungsrechte und Beamtenpflichten

Im Verlauf der Covid 19-Pandemie ist es vermehrt zu kritischen Äußerungen auch von Beamtinnen und Beamten gegenüber den politischen Entscheidungen und Maßnahmen gekommen. Ein Beamter eines Bundesministeriums hatte Dokumente mit seiner persönlichen Auffassung über die Strategie der Bundesregierung zur Bekämpfung der Corona-Pandemie unter Verwendung seiner personenbezogenen dienstlichen E-Mail-Adresse verbreitet. Die E-Mail war „in Vertretung“ von dem Beamten gezeichnet und mit der Signatur seines Referates versehen. Empfänger waren Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Ministeriums und von Landesbehörden sowie Dritte. Versandt wurde u. a. eine umfangreiche Auswertung mit kontroversen Aussagen zum staatlichen Krisenmanagement. Das Dokument gelangte an die Öffentlichkeit und erweckte erhebliches öffentliches Interesse.

Schon Wochen zuvor hatte der Beamte einen Entwurf seiner Ausarbeitung an seine Vorgesetzten geschickt; der Referatsleiter hatte ihm u. a. per E-Mail untersagt, ohne entsprechenden Auftrag weiterhin den Eindruck zu erwecken, die Ausarbeitung im Rahmen seiner Dienstausübung abzufassen. Darüber setzte sich der Beamte mit dem Versand hinweg. Das Bundesministerium erteilte ihm daraufhin u. a. ein Verbot der Führung der Dienstgeschäfte und ordnete die sofortige Vollziehung an. Im einstweiligen Rechtsschutzverfahren unterlag der Beamte.⁵ Die Maßstäbe für die Bewertung der Rechtmäßigkeit des Amtsausübungsverbots (hier auf der Grundlage von § 66 Satz 1 BBG) entsprechen den zum vorausgehenden Fall dargestellten. Es hätten, so das VG, hinreichende Anhaltspunkte dafür vorgelegen, dass die Aufgabenerfüllung des Bundesministeriums durch die weitere Amtsführung des Beamten objektiv gefährdet sei. Es komme nicht darauf an, ob die versandte Ausarbeitung Bezüge zu seinem Aufgabengebiet habe, ob er sie während der Dienstzeit erstellt hat bzw. erstellen durfte und ob sie inhaltlich zutreffend sei. Selbst wenn all dies gegeben sei, hätte der Beamte die Ausarbeitung nicht „unter planvoller Umgehung sämtlicher Vorgesetzter“ veröffentlichen dürfen.⁶ Der Versand erwecke objektiv den Anschein, es handele sich bei der kritischen Ausarbeitung um eine fundierte fachliche Erkenntnis des Referates, in dem der Beamte tätig war. Dies allein rechtfertige die Besorgnis des Dienstherrn, der Beamte werde sich auch künftig illoyal verhalten und dem Ansehen seines Dienstherrn weiteren Schaden zufügen. Die Veröffentlichung der kritischen Abhandlung sei ihm auch aufgrund seiner allgemeinen beamtenrechtlichen Pflichten untersagt gewesen.

(Auch) bei Meinungsäußerungen treffe einen Beamten eine Mäßigkeitspflicht „auch und erst recht bei Kritik an Vorgesetzten“ (vgl. § 60 Abs. 2 BBG).⁷ Auch die Wohlverhaltenspflicht (vgl. § 61 Abs. 1 Satz 3 BBG) bestehe innerwie außerdienstlich; ein Verstoß gegen die innerdienstliche Pflicht sei gegeben, wenn das Verhalten des Beamten die Funktionsfähigkeit der Verwaltung unmittelbar in der Erfüllung der Amtsaufgaben und der Wahrung der dienstlichen Interessen beeinträchtige. Beeinträchtige der Beamte die Funktionsfähigkeit der Verwaltung mittelbar durch Beeinträchtigung des Ansehens der Beamtenschaft nach außen, liege eine außerdienstliche Pflichtverletzung vor.⁸ Ferner bestehe eine Befolgungspflicht hinsichtlich dienstlicher Anordnungen seiner Vorgesetzten (§ 62 Abs. 1 Satz 2 und 3 BBG) sowie die Pflicht zur Amtsverschwiegenheit (§ 67 Abs. 1 BBG). Letztere setze auch als allgemeines Gesetz der Meinungsfreiheit der Beamten gemäß Art. 5 Abs. 2 GG Schranken.⁹ Die Entscheidung lässt sich in den weiteren Kontext kritischer Äußerungen von Beamtinnen und Beamten im Zusammenhang mit den Maßnahmen zur Bewältigung der Corona-Pandemie setzen. Derartige Verhaltensweisen sind insbesondere dann konfliktträchtig und problematisch, wenn sich ein entsprechend kritisch Äußernder öffentlich als Polizeibeamter zu erkennen gibt – dies kann das Ansehen der Polizei insgesamt in erheblicher Weise beeinträchtigen, suggeriert aber dem Rezipientenkreis unter Umständen auch eine besondere Glaubwürdigkeit, Objektivität und Neutralität der getätigten Aussagen und gießt damit möglicherweise Öl ins Feuer.

Die Abgrenzung und Abwägung von Meinungsäußerungsfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 GG (die auch Beamtinnen und Beamten grundsätzlich sogar innerhalb des Dienstes zusteht) und dem „Bündel“ der betroffenen beamtenrechtlichen Pflichten (die als hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums über Art. 33 Abs. 5 GG ebenfalls Verfassungsrang für sich geltend machen können) ist dabei von entscheidender Bedeutung. Eine pauschale „Schweigepflicht“ wird man nicht annehmen können; vielmehr bedarf es einer Einzelfallbewertung

Verrat von Dienstgeheimnissen

Schwerwiegende Folgen kann auch der rechtswidrige, strafrechtlich relevante Verrat von Dienstgeheimnissen nach sich ziehen – namentlich dann, wenn sie an die Presse und die Öffentlichkeit gegeben werden. Ein Polizeioberkommissar stand im Verdacht, in mehreren Fällen behördeninterne Informationen an die Presse weitergegeben zu haben. In einem Fall ging es um Angaben über die Entlassung eines als gefährlich qualifizierten Strafgefangenen, in einem anderen um die zu erwartende Entlassung eines Anwärters für den Polizeivollzugsdienst. Damit bestand hinreichender Tatverdacht der Begehung von Straftaten nach § 353 b StGB (Verletzung von Dienstgeheimnissen). Der Beamte wurde vorläufig des Dienstes enthoben. Auf seinen Antrag im einstweiligen Rechtsschutzverfahren hin sah das VG Schleswig die Dienstenthebung als rechtswidrig an und hat sie ausgesetzt.¹⁰ Es sei offen, ob im Disziplinarverfahren die Entfernung des Beamten aus dem Dienst als gravierendste disziplinarrechtliche Sanktion verhängt werde.

Das OVG sah dies anders. Eine vorläufige Enthebung aus dem Dienst sei nicht auszusetzen, wenn im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung auf Grundlage der vorhandenen Feststellungen ein hinreichend begründeter Verdacht für ein Dienstvergehen bestehe, das voraussichtlich zur Entfernung aus dem Dienst führen werde. Maßstab sei die strafrechtliche Einordnung – bei einer vorsätzlichen Verletzung des Dienstgeheimnisses, die strafrechtlich mit bis zu fünf Jahren Freiheitsstrafe geahndet werden könne, sei der Orientierungsrahmen für die möglichen Disziplinarmaßnahmen bis zum schwerwiegendsten Instrument, der Entfernung aus dem Dienst,¹¹ eröffnet¹² – und damit auch die vorläufige Dienstenthebung als vorübergehende Maßnahme.

Fehlerhafte Angaben über Nebentätigkeiten

Das Nebentätigkeitsrecht der Beamten ermöglicht es, auch außerhalb der dienstlichen Tätigkeit in moderatem Umfang die eigene Arbeitskraft einzusetzen und Einkünfte zu generieren. Gelegentlich besteht eine Neigung, insbesondere bei wirtschaftlichem Erfolg einer lukrativen Nebentätigkeit die damit geschaffenen Spielräume „überzubeanspruchen“, auszunutzen und sich letztlich weitestgehend aus dem Beamtenverhältnis „herauszuziehen“. In einem besonders extremen Fall machte ein Polizeibeamter in seinem Antrag auf Genehmigung einer Nebentätigkeit die Angabe, er werde als Aushilfe im Betrieb seiner Lebensgefährtin tätig und erziele aus dieser Tätigkeit keinerlei Einkünfte. Nicht angegeben hatte er, dass er ein eigenes Gewerbe betrieb (Gesundheits-/Wellnesssektor). Die Genehmigung wurde erteilt. Der Beamte ging daraufhin umfangreichen Nebentätigkeiten im Zusammenhang mit seinem Gewerbebetrieb nach.

Zudem war er vor und nach dem Geltungsbereich der Genehmigung im Vertrieb von Nahrungsergänzungsmitteln tätig. Für die Ausübung dieser Beschäftigungen meldete sich der Beamte überwiegend dienstunfähig krank. Auf Entscheidung des VG Trier wurde der Beamte aus dem Dienst entfernt.¹³ Er habe ein schweres Dienstvergehen begangen. Insbesondere liege ein Verstoß gegen die beamtenrechtliche Pflicht vor, sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen. Dauerhaft, nachhaltig und vorsätzlich habe er maßgebliche nebentätigkeitsrechtliche Vorschriften missachtet und eine im Hinblick auf die Dienstunfähigkeit nicht genehmigungsfähige Nebentätigkeit ausgeübt. Ferner lägen Verstöße gegen die Wahrheitspflicht und die Pflicht vor, das Ansehen der Polizei in der Öffentlichkeit zu wahren: Der Beamte habe sich „öffentlichkeitswirksam und ohne Scheu als umtriebiger Unternehmer“ hervorgetan, statt sich entweder seinen dienstlichen Pflichten oder seinem Genesungsprozess zu widmen. Er habe seinen eigenen gewerblichen Interessen den Vorrang eingeräumt und sich vollends von seinen beruflichen Pflichten gelöst. Der keine Reue zeigende Beamte weise eine Persönlichkeitsstruktur auf, die einer Erziehung nicht mehr zugänglich sei. Damit habe er das Vertrauen des Dienstherrn und der Allgemeinheit endgültig verloren.

Rückzahlung überzahlter Dienstbezüge

Die Bezügemitteilungen der Besoldungsämter können insbesondere bei Gewährung mehrerer Zulagen unübersichtlich sein. Die Beamten trifft die Pflicht, sie bei jeder Änderung sorgfältig zu überprüfen; gegebenenfalls drohen Rückerstattungsforderungen des Dienstherrn. Eine Lehrerin wurde 2002 zunächst in der Besoldungsgruppe A 12 in ein Beamtenverhältnis auf Probe ernannt und erhielt eine Stellenzulage auf der Grundlage einer Stellenzulagenverordnung für Lehrkräfte. Mit Ernennung zur Förderschullehrerin wurde sie 2007 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 13 eingewiesen. Eine Mitteilung über eine Stellenzulage erfolgte nicht. Obwohl der Lehrerin diese auf der Grundlage der Verordnung nicht (mehr) zustand, wurde sie bis Mitte 2019 fortgezahlt. Nachdem dies der zuständigen Behörde aufgefallen war, wurde ein Rückzahlungsbescheid über den gesamten Überzahlungsbetrag erlassen. Gegen diesen wandte sich die Lehrerin nach nur teilweise erfolgreichem Widerspruch an das VG Koblenz. Dieses wies die Klage ab.¹⁴ Die Rückforderung zu viel gezahlter Beiträge richtet sich gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 LBesG nach den Vorschriften des BGB über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung (§§ 812 ff. BGB).

Rechtlich relevant ist dabei vor allem die Frage, ob sich die Lehrerin – die die überzahlten Bezüge im Rahmen der normalen Lebensführung verbraucht hat – auf den Wegfall der Bereicherung (§ 818 Abs. 3 BGB) berufen kann. Dies sei nicht der Fall, weil der Mangel des rechtlichen Grundes für die (Fort-)Zahlung so offensichtlich war, dass sie ihn hätte erkennen müssen.¹⁵ Dass ihr eine Stellenzulage mit Einweisung in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 13 nicht mehr zustand, hätte sich der Lehrerin aufgrund ihres Ausbildungs- und Berufsstandes nachgerade aufdrängen müssen. Zu den Sorgfaltspflichten eines Beamten gehöre es aufgrund der beamtenrechtlichen Treuepflicht auch, die Mitteilungen über Dienstbezüge bei besoldungsrelevanten Änderungen in dienstlichen oder persönlichen Bereich auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und auf Überzahlungen zu achten.¹⁶ Erhalte ein Beamter ohne erkennbaren Grund höhere Leistungen, dürfe es sich nicht ohne Weiteres auf die Rechtmäßigkeit der Zahlung verlasse.¹⁷ Jedenfalls ein aktiver Beamter müsse sich im Grundsätzlichen darüber unterrichten, in welcher Weise Bezüge und andere amtsbezogene Leistungen von seinem Status bzw. seiner Laufbahnzugehörigkeit abhängig sind. Vorliegend habe die Beamtin bei jeder neuen Mitteilung über Dienstbezüge (erneut) ihre Prüfpflicht verletzt. Gründe, aus Billigkeitsgründen von einer Rückforderung ganz oder teilweise abzusehen, sah das Gericht nicht.

 

Erschienen im DPolBl 2/2021

 

1 OVG Koblenz, Beschl. v. 18.01.2021 – 2 B 11504/20.

2 OVG Koblenz, Beschl. v. 18.01.2021 – 2 B 11504/20, juris Rn. 17.

3 BVerwG, Beschl. v. 19.11.1998 – 1 WB 36/98, juris Rn. 5; OVG Koblenz, Beschl. v. 18.01.2021 – 2 B 11504/20, juris Rn. 17.

4 OVG Koblenz, Beschl. v. 18.01.2021 – 2 B 11504/20, juris Rn. 17; VG Düsseldorf, Beschl. v. 15.12.2020 – 2 L 2370/20, juris Rn. 20; VG Berlin, Beschl. v. 08.01.2021 – 5 L 198/20, juris Rn. 16.

5 VG Berlin, Beschl. v. 08.01.2021 – 5 L 198/20.

6 VG Berlin, Beschl. v. 08.01.2021 – 5 L 198/20, juris Rn. 17.

7 VG Berlin, Beschl. v. 08.01.2021 – 5 L 198/20, juris Rn. 42.

8 BVerwG, Urt. v. 28.07.2011 – 2 C 16/10, juris Rn. 22; VG Berlin, Beschl. v. 08.01.2021 – 5 L 198/20, juris Rn. 43.

9 Vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1982 – 2 C 19/89, juris Rn. 16.

10 VG Schleswig, Beschl. v. 04.06.2020 – 17 B 1/20.

11 Siehe dazu Balderelli, Entfernung aus dem Beamtenverhältnis, DPolBl. 2.2021, S. 6 ff.

12 OVG Schleswig, Beschl. v. 21.08.2020 – 14 MB 1/20, Ls. 1 und 2.

13 VG Trier, Urt. v. 29.05.2020 – 3 K 749/20.TR.

14 VG Koblenz, Urt. v. 09.06.2020 – 5 K 137/20.KO.

15 VG Koblenz, Urt. v. 09.06.2020 – 5 K 137/20.KO, juris Rn. 20.

16 VG Koblenz, Urt. v. 09.06.2020 – 5 K 137/20.KO, juris Rn. 23.

17 Vgl. BVerwG, Urt. v. 26.04.2012 – 2 C 4.11, juris Rn. 11.