Gesamtstaatliche Gewährleistung von Sicherheit

Der Beitrag konzentriert sich insbesondere auf die Verwendung der Bundespolizei zur Unterstützung eines Landes und skizziert die wesentlichen Möglichkeiten der Verwendung der Bundespolizei gemäß § 11 Bundespolizeigesetz (BPolG). Die weiteren Verwendungen der Bundespolizei, zum Beispiel im Ausland (§ 8 BPolG), zur Unterstützung anderer Bundesbehörden (§ 9 BPolG) und zur Unterstützung des Bundesamtes für Verfassungsschutz auf dem Gebiet der Funktechnik (§ 10 BPolG) werden überblicksartig erläutert.

Verwendungen der Bundespolizei

Das Bundespolizeigesetz (BPolG) enthält im ersten Abschnitt nach den zugewiesenen originären Aufgaben sogenannte Verwendungen der Bundespolizei (§§ 8 bis 11 BPolG). Die Polizeigesetze der Länder enthalten keine derartigen Regelungen. Es handelt sich somit um ein Alleinstellungsmerkmal der Bundespolizei.¹Vgl. Drewes/Malmberg/Wagner/Walter, 2019, § 1, Rn. 25.

Der rechtstechnische Begriff der Verwendung ist nicht legal definiert und kann als Unterstützung fremder Bedarfsträger (u. a. Polizei des Deutschen Bundestages, Auswärtiges Amt, Bundeskriminalamt, Bundesamt für Verfassungsschutz, Polizeien der Länder) bezeichnet werden.²Vgl. Drewes/Malmberg/Wagner/Walter, 2019, § 1, Rn. 25.

Zur rechtlichen Einordnung formulierte der Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Neuregelung der Vorschriften über den Bundesgrenzschutz (Bundesgrenzschutzneuregelungsgesetz) im Jahr 1994 lediglich, dass der „Gesetzentwurf (…) Vorschriften über die neben seinen polizeilichen Aufgaben bisher geregelten sonstigen Verwendungen des Bundesgrenzschutzes“ enthält³Vgl. Bt-Drs. 418/94, S. 1., sofern „sie über Einzelfälle der Amtshilfe hinausgehen.“⁴Vgl. Bt-Drs. 418/94, S. 31. Und weiter: „Es handelt sich um Tätigkeiten, die der BGS schon seit längerem ausübt (…). Diese Verwendungen unterliegen keinem besonderen Gesetzesvorbehalt, da dabei weder Eingriffsbefugnisse deutscher Hoheitsträger gegenüber dem Bürger, noch Zuständigkeitsabgrenzungen im Verhältnis Bund und Ländern in Rede stehen.“⁵Vgl. Bt-Drs. 418/94, S. 31.

Somit handelt es sich bei den Verwendungen um keine originären und klassischen Aufgaben, sodass auch der Begriff für uneigentliche Aufgaben⁶Vgl. Drewes/Malmberg/Wagner/Walter, 2019, § 1, Rn. 25. verwendet werden könnte. Die einschlägigen Kommentierungen tendieren dazu, die Verwendungen der Bundespolizei den Aufgaben der Bundespolizei zuzurechnen.⁷Vgl. Graulich, in: Schenke/Graulich/Ruthig, Sicherheitsrecht des Bundes, 2019, Rn. 1. Vgl. Gnüchtel, in: Heesen/Hönle/Peilert, Bundespolizeigesetz. Verwaltungs-Vollstreckungs-Gesetz. Gesetz über den unmittelbaren Zwang, 2012, S. 50. Vgl. Drewes, in: Drewes/Malmberg/Wagner/Walter, Bundespolizeigesetz – BPolG – Zwangsanwendung nach Bunderecht VwVG/UZwG, 2019, § 1, Rn. 25. Damit würden die Verwendungen gem. § 1 Abs. 2 BPolG der Bundespolizei obliegen. Rechtsdogmatisch handelt es sich bei den Verwendungen der Bundespolizei um eine so genannte Organleihe, das heißt die Bundespolizei „handelt (…) nicht aus eigenem, sondern aus fremdem Recht“.⁸Vgl. Drewes/Malmberg/Wagner/Walter, 2019, § 8, Rn. 1. § 11 Abs. 2 BPolG normiert deswegen unter anderem den klarstellenden Hinweis, dass sich die „Unterstützung eines Landes durch die Bundespolizei (…) nach dem für das Land geltenden Recht“ richtet.

Verwendung zur Unterstützung eines Landes

Die Verwendung der Bundespolizei gemäß § 11 BPolG ist eine zentrale Norm im Bund-Länder-Verhältnis zur gemeinsamen Sicherheitsgewährleistung und bezieht sich nicht nur auf die „Unterstützung der Polizei eines Landes, sondern generell zur Unterstützung der Länder (…), soweit es sich materiell um Polizeiaufgaben oder um Aufgaben von Ordnungsbehörden handelt, die für eine Unterstützung durch uniformierte Kräfte der Vollzugspolizei geeignet sind.“⁹Vgl. Bt-Drs. 418/94, S. 45.

Das Programm Innere Sicherheit erwähnte in der letzten Fortschreibung im Jahr 2008/2009 folgende Leitlinie: „Die Anzahl und Komplexität polizeilicher Einsatzlagen und die gestiegene Gewaltbereitschaft gegenüber Sicherheitskräften erfordern einen höheren Kräfteeinsatz sowie ein konsequentes und professionelles Vorgehen. Hierzu bedarf es verfügbarer, gut ausgebildeter und ausgerüsteter Einsatzkräfte sowie weiterhin einer gegenseitigen, länderübergreifenden Unterstützung durch die Bereitschaftspolizeien der Länder und des Bundes.“¹⁰Vgl. Programm Innere Sicherheit, Fortschreibung 2008/2009, S. 8.

Dieses Erfordernis ist in § 11 BPolG normiert, sodass es sich bei der Verwendung der Bundespolizei zur Unterstützung der Polizeien der Länder um ein Muster gesetzlich geregelter vernetzter Sicherheit im Bund-Länder-Verhältnis handelt. Vernetzte Sicherheit umfasst mindestens zwei Akteure, die das gemeinsame Ziel der staatlichen Sicherheitsgewährleistung und somit einen ganzheitlichen und übergreifenden Ansatz verfolgen. § 11 BPolG enthält im Wesentlichen drei Möglichkeiten zur Unterstützung der Länder, wobei der Beitrag insbesondere die ersten beiden Alternativen aufgreift. § 11 Abs. 1 Nr. 1 BPolG regelt die Verwendung der Bundespolizei zur Unterstützung eines Landes zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung in Fällen von besonderer Bedeutung nach Artikel 35 Abs. 2 Satz 1 Grundgesetz (GG).

Für den Einsatz der Bundespolizei müssen bestimmte Voraussetzungen vorliegen, das heißt eine Unterstützung der Bundespolizei kann nur erfolgen, wenn die Polizei ohne diese Unterstützung diese Aufgabe nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten erfüllen kann (vgl. Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GG). Der Gesetzgeber formulierte bereits in der Begründung im Jahr 1994, dass die „Vorschrift (…) keine Rechtsgrundlage für Dauereinsätze (ist, d. Verf.), sondern (…) eine Verwendung (der Bundespolizei, d. Verf.) nur (…) vorübergehende, also befristete Unterstützungseinsätze“ zulässt und somit das Subsidiaritätsprinzip gilt.¹¹Vgl. Bt-Drs. 418/94, S. 45.

Diese ursprüngliche Regelung zur Unterstützung in polizeilichen Lagen und Anlässen von besonderer Bedeutung ist nach einer Untersuchung von Schmelzer allerdings zwischenzeitlich fast zum Normalfall geworden und „sinkt beständig in verfassungskritische Bereiche.“¹²Vgl. Vgl. Schmelzer: Sicherheitsföderalismus im Ausnahmezustand, 2015, S. 31. Tatsächlich ist die Anforderung und Unterstützung der Bundespolizei bei besonderen polizeilichen Anlässen gem. § 11 Abs. 1 Nr. 1 BPolG im Bund-Länder-Verhältnis zwischenzeitlich selbstverständlich, sodass die Vorschrift „den gemeinsamen Verfassungsauftrag zur Gefahrenabwehr“ unterstreicht und somit „die Grundlage einer gemeinsamen Sicherheitskonzeption von Bund und Ländern“ bildet.¹³Vgl. Malmberg, in: Drewes/Malmberg/Wagner/Walter, 2019, § 11, Rn. 4, Rn. 7.

Im Sinne des gemeinsamen Verfassungsauftrages zur Gefahrenabwehr könnte zur gesamtstaatlichen Sicherheitsgewährleistung darüber nachgedacht werden, die Einsätze der Bundesbereitschaftspolizei und der Polizeien der Länder nunmehr als Gemeinschaftsaufgabe auszugestalten.¹⁴Vgl. Niechziol, Vernetzte Sicherheit als Strategie der föderalen Sicherheitsarchitektur, 2019, S. 343. Die Voraussetzung, dass das Land ohne die Unterstützung der Bundespolizei die Aufgabe nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten erfüllen kann, ist aus der Perspektive der Bundespolizei nur bedingt zu prüfen. Wesentliche Grundlage ist die Beurteilung der Lage für den polizeilichen Einsatz, welche grundsätzlich eine ex-ante Perspektive einnimmt.

Aus den Ergebnissen der Beurteilung der Lage wird in der Regel eine Führungs- und Einsatzkonzeption unter Berücksichtigung der wesentlichen Gefährdungen erstellt, auf deren Grundlage der Kräftebedarf ermittelt wird. In der Kommentarliteratur ist unter anderem ausgeführt, dass eine „Ausnahmesituation erforderlich (ist, d. Verf.), die über die üblichen routinemäßigen polizeirechtlichen Gefährdungslagen deutlich hinausgeht.“¹⁵Vgl. Graulich, in: Schenke/Graulich/Ruthig, 2019, § 11, Rn. 8. In der Praxis ergeben sich die für eine Anforderung und Unterstützung auslösenden Faktoren aus der polizeilichen Beurteilung der Lage, welche eine Beurteilung der Gefährdungslage beinhaltet.

Bei diesem Analyse- und Beurteilungsprozess ist regelmäßig auch die Gewährleistung der originären Aufgaben beider Behörden zu berücksichtigen. Beide Behörden – sowohl die anfordernde Stelle als auch die zur Unterstützung beauftragte Behörde – müssen ihre gesetzlich zugewiesenen Aufgaben erfüllen bzw. noch erfüllen können. Erfasst sind „außergewöhnliche Situationen, die entweder ihrer Art nach nur singulär, jedenfalls nicht regelmäßig in dem jeweiligen Land auftreten oder bei regelmäßigem Vorkommen im Einzelfall ein signifikant überdurchschnittliches Gefahrenpotenzial aufweisen.“¹⁶Vgl. Wehr, Bundespolizeigesetz, Online-Auflage, 2021, § 11, Rn. 4. Zu berücksichtigen ist, dass der Bedarfsträger über die wesentlichen Informationen „aus erster Hand“ verfügt und die Beurteilung des Vorliegens der Voraussetzungen hauptsächlich bei dem anfordernden Land (Bewertungs- und Deutungshoheit) liegt.¹⁷Vgl. Epping, in: Epping/Hillgruber. Beck-OK, 2022. Art. 35, Rn. 20.

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Den vollständigen Beitrag lesen Sie im Deutschen Polizeiblatt 3/2023, S. 21.