15.05.2011

Durchblick im „Konzern Kommune“

Mit dem konsolidierten Gesamtabschluss zur kommunalen Gesamtstrategie

Durchblick im „Konzern Kommune“

Mit dem konsolidierten Gesamtabschluss zur kommunalen Gesamtstrategie

Der Gesamtabschluss unterstützt eine auf die Zukunft gerichtete Steuerung des Konzerns Kommune. | © hs-creator - Fotolia
Der Gesamtabschluss unterstützt eine auf die Zukunft gerichtete Steuerung des Konzerns Kommune. | © hs-creator - Fotolia

Ob kamerale Jahresrechnung oder doppischer Jahresabschluss – Kommunen sind verpflichtet, nach Ablauf eines Haushaltsjahres hierüber Rechenschaft abzulegen. Da diese Zahlenwerke jedoch stets den Kernhaushalt abbilden, vermitteln sie in der Regel noch kein umfassendes Bild der gesamten Vermögens-, Finanz- und Ertragslage. Häufig sind öffentliche Aufgaben in Eigenbetriebe oder kommunale Unternehmen ausgegliedert und finden deshalb keine Berücksichtigung. Für die betriebswirtschaftliche Steuerung der Kommune bedeutet dies erhebliche Informationsdefizite. Der nur im Rahmen der Doppik vorgesehene Gesamtabschluss (je nach Bundesland auch konsolidierter Gesamtabschluss oder konsolidierter Jahresabschluss genannt), die „Konzernbilanz“ der Kommune, hilft dieses Problem zu lösen.

Mit diesem Gesamtabschluss werden Kernverwaltung und Tochterbetriebe so dargestellt, als ob es sich um eine einzige geschlossene Einheit handeln würde. Damit wird retrospektiv die tatsächliche wirtschaftliche Lage der Kommune umfassend erfasst. Darüber hinaus kann ein solcher Gesamtabschluss aber auch bei der internen, auf die Zukunft gerichteten Steuerung ideal unterstützen.

Unabhängig von den Vorteilen für Controlling und Steuerung müssen sich die Körperschaften, die auf die Doppik umgestellt haben, früher oder später zwangsläufig mit der Erstellung eines Gesamtabschlusses beschäftigen: Die doppischen Haushaltsvorschriften der Bundesländer sehen dies durchgehend vor. In den ersten Bundesländern, wie etwa in Nordrhein-Westfalen, ist der konsolidierte Abschluss bereits zum Stichtag 31. 12. 2010 vorgeschrieben (vgl. §2 NKF Einführungsgesetz NRW).


„Chancen und Risiken“

Vor allem in jüngerer Vergangenheit ist vielerorts das Bestreben der Städte und Gemeinden zu beobachten, kommunale Aufgaben in privatrechtlicher Form, meist als GmbH, oder in öffentlich-rechtlicher Form (Eigenbetrieb, Anstalt bzw. Kommunalunternehmen) ganz oder teilweise auszulagern. Auch wenn man sich dadurch mehr und mehr vom Grundsatz der Einheit der Verwaltung entfernt, liegt der Vorteil insbesondere darin, dass die ausgelagerten Betriebe ihr Rechnungswesen nach kaufmännischen Grundsätzen führen können. Aber auch andere organisatorische Fragen, nicht zuletzt Personalthemen oder Vergabeentscheidungen, sind dort oft flexibler zu handhaben. Freilich darf nicht verschwiegen werden, dass die eine oder andere Auslagerung auch aus politischen Gründen erfolgte, um finanzielle Schieflagen im Kernhaushalt kaschieren zu können. Nicht zuletzt deshalb stößt wohl die durch den doppischen Gesamtabschluss geschaffene Möglichkeit, die Einzelabschlüsse wieder zu einem „großen Ganzen“ zusammenzuführen, nicht nur auf Sympathie.

„Konzernweite“ Steuerung und echtes Beteiligungsmanagement

Positiv betrachtet bietet der doppische Gesamtabschluss hingegen die Grundlage für eine „konzernweite“ Steuerung und ein echtes Beteiligungsmanagement. Richtig eingesetzt kann er zu einem äußerst effizienten Informations- und Steuerungsinstrument für die Kommune werden. Durch den neu geschaffenen vollständigen Überblick über die Vermögens-, Schulden-, Finanz- und Ertragslage können Verwaltung und Rat viel einfacher, umfassender und qualitativ besser als bisher einschätzen, ob die Kommune insgesamt in der Vergangenheit vernünftig gewirtschaftet hat und in der Lage ist, zukünftig ihre gesamten Aufgaben zu erfüllen.

Bei bundeslandspezifischen Abweichungen im Detail besteht der Gesamtabschluss in der Regel aus der Gesamtbilanz, der Gesamtergebnisrechnung, dem Gesamtanhang, der Gesamtfinanz- oder Kapitalflussrechnung, den Anlagen und dem Gesamtlagebericht. Letzterer bietet die Möglichkeit, Chancen und Risiken der wirtschaftlichen Betätigung der Kommune eingehend zu beschreiben. Eventuelle Fehlentwicklungen bei den Beteiligungen werden rechtzeitig aufgedeckt, die mittel- und langfristig nennenswerte Auswirkungen auf den Kernhaushalt haben könnten. Der Gesamtlagebericht kann somit als Teil des kommunalen Risikomanagements angesehen werden.

Auf der anderen Seite dient diese Gesamtübersicht über das Ergebnis des „Konzerns Kommune“ auch den kommunalen Unternehmen sowie deren Kreditgebern und Gläubigern: Ist die Kommune als Trägerin der Beteiligung in der Lage, ihrer Tochter die nötige Kapitalausstattung bereitzustellen? Gerade im Hinblick auf die verschärften Regeln zur Kreditvergabe gewinnt diese Frage immer mehr an Bedeutung.

Transparenz für Bürger und Öffentlichkeit

Ähnlich wie der Konzernabschluss einer Aktiengesellschaft auch der Information der Aktionäre dient, ist der kommunale Gesamtabschluss nicht nur ein Informations- und Steuerungsinstrument für Verwaltungsleitung und Politik, sondern trägt auch wesentlich zur transparenten Information von Bürgern und Öffentlichkeit bei. Vor allem angesichts des in jüngster Zeit vermehrt wahrnehmbaren Bedürfnisses nach direkter Bürgerbeteiligung ist dies ein nicht zu unterschätzendes Kriterium.

Da der Gesamtabschluss alle getätigten Investitionen sowie den erfolgsrechnerischen und finanziellen Status des Gemeinwesens als Ganzes umfasst, hat er verglichen mit den bisherigen Einzelabschlüssen einen wesentlich höheren Informationswert.

Herausforderungen des Aufstellungsprozesses

Die Aufstellung des Gesamtabschlusses fordert Kämmerei, Beteiligungsverwaltung und kommunale Unternehmen in besonderer Weise. Auch wenn die doppische Buchführung schon zur täglichen Übung geworden ist, bedeuten die umfangreichen Vorarbeiten zum Gesamtabschluss noch einmal einen zusätzlichen personellen, zeitlichen und fachlichen Aufwand.

Mit einer einfachen Summierung der Einzelbilanzen von Kernverwaltung und kommunalen Unternehmen ist es bei weitem nicht getan. Die eigentliche Herausforderung besteht darin, die finanziellen Verflechtungen und Leistungsbeziehungen zwischen den einzelnen Abschlüssen (die sog. „Binnenverbräuche“ oder „Innenumsätze“) gegeneinander auf- und herauszurechnen. Hier kann übrigens schon in der laufenden Buchführung der Grundstein für eine möglichst reibungslose Konsolidierung gelegt werden.

Dabei kann eine integrierte Software, die alle Prozessschritte von der Buchführung zur Konsolidierung unterstützt, zu einem enormen Effizienz- und Produktivitätsgewinn führen. Bei der Auswahl eines Programms sollte insbesondere darauf geachtet werden, dass die Einführung durch softwarenahe Beratung und Schulung flankiert wird und auch später bei der Anwendung Fachleute zur Verfügung stehen, die im Bedarfsfall coachen können. Die entsprechende Lösung der DATEV eG beispielsweise hat sich sowohl im öffentlichen als auch im Steuerberater- und Unternehmensbereich bewährt.

Fazit

Der Gesamtabschluss leistet einen wesentlichen Beitrag zu einem realen und umfassenden Abbild der finanziellen Lage des „Konzerns Kommune“. Daneben unterstützt er wesentlich die Steuerungsmöglichkeiten für Verwaltungsleitung und Politik. Nicht zuletzt gewinnt die Kommune damit mehr Transparenz und Vertrauen gegenüber Bürgern und Öffentlichkeit.

Diese Potenziale können freilich nur dann zum Tragen kommen, wenn die Beteiligten und Verantwortlichen vor Ort hinter dem Projekt stehen und die Notwendigkeit einer „Gesamtstrategie“ für die Stadt oder Gemeinde gesehen wird.

 

Dr. Bernd Eckstein

Diplomkaufmann, Leiter Vertrieb im Geschäftsfeld Public Sector der DATEV eG, Nürnberg
 

Dr. Tobias Wagner

Leiter Consulting im Geschäftsfeld Public Sector der DATEV eG, Nürnberg
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