Dienstunfallrechtliche Fragen bei COVID-19-Infektionen von Beamten

Fortsetzung aus Teil 1

III. COVID-19-Infektion als Berufskrankheit i. S. d.§ 31 Abs. 3 BeamtVG

Wegen der dargestellten hohen Hürden für die Einordnung und Anerkennung einer COVID-19-Infektion als klassischer Dienstunfall ist die Frage umso bedeutsamer, ob sich stattdessen eine COVID-19-Infektion als Berufskrankheit i. S. d. § 31 Abs. 3 BeamtVG bzw. § 36 Abs. 3 LBeamtVG NRW qualifizieren lässt. Dafür ist erforderlich, dass sich das neue Virus unter eine der in der Anlage zur Berufskrankheiten-Verordnung (BKV) abschließend aufgezählten Krankheiten (BK=Berufskrankheit) subsumieren lässt und der Beamte dieser Krankheit nach Art seiner dienstlichen Verrichtung besonders ausgesetzt ist. Die Anerkennung einer speziellen Listenerkrankung als Dienstunfall kann dann nach § 31 Abs. 3 Satz 1 BeamtVG bzw. § 36 Abs. 3 Satz 1 LBeamtVG nur durch den Nachweis des insoweit nachweispflichtigen Dienstherrn scheitern, dass sich der Beamte „die Krankheit außerhalb des Dienstes zugezogen hat“.[46]

1. COVID-19 als Infektionskrankheit i. S. d. BK-Liste

Aus der Anlage 1 zur BKV kommt im Hinblick auf COVID-19 allein die BK 3101 in Betracht, nämlich der Fall der „Infektionskrankheiten, wenn der Versicherte im Gesundheitsdienst, in der Wohlfahrtspflege oder in einem Laboratorium tätig oder durch eine andere Tätigkeit der Infektionsgefahr in ähnlichem Maße besonders ausgesetzt war“. Da die drei ersten Varianten bei Lehrern oder Polizeibeamten ausscheiden, ist nur die vierte Variante näher zu untersuchen.[47] Es fragt sich, ob sie bei typisierender Betrachtung durch ihre Tätigkeiten der Infektionsgefahr mit COVID-19 in ähnlichem Maße – verglichen mit den Infektionsrisiken in den ausdrücklich benannten Berufsfeldern[48] – ausgesetzt sind. Erforderlich ist dafür gemäß der Verwaltungsvorschrift 31.3.1.4. zum BeamtVG, dass ihre Tätigkeit eine hohe Wahrscheinlichkeit für eine Erkrankung infolge des Dienstes in sich birgt, diese Gefährdung für die dienstliche Verrichtung typisch und erheblich höher ist als die der übrigen Bevölkerung, wobei es nicht auf die individuelle Gefahrdung des Beamten

aufgrund seiner Veranlagung, sondern auf die für die Tätigkeit typisch erhöhte Gefährdung ankommt. Das Merkblatt zur BK Nr. 3101 verdeutlicht, dass diese Anforderungen durchaus hoch sind. So sind danach hauptsachlich Personal medizinischer und wohlfahrtspflegerischer Einrichtungen und Laboratorien sowie „in diesen Bereichen kurzfristig mit Arbeiten wie Warten, Instandsetzen oder Entsorgen tätige Personen“ erfasst, wobei auch Tätigkeiten in der Gentechnik, Biotechnologie, in Abwasser und Kläranlagen in den Anwendungsbereich fallen können.[49]

Das Infektionsrisiko von Lehrern und Polizisten müsste also nicht nur relativ gesehen erheblich höher sein als das Risiko der Durchschnittsbevölkerung, sondern diese Berufsgruppen müssten auch absolut betrachtet einer hohen Infektionsgefahr ausgesetzt sein. Beides bemisst sich im Wesentlichen anhand zweier Faktoren: des Grades der Durchseuchung im Tätigkeitsumfeld des Beamten und der Übertragungsgefahr bei der konkreten Tätigkeit.[50] Im Ausgangspunkt stellt die Rechtsprechung dabei hohe Anforderungen. So verlangte das niedersächsische OVG für die Anerkennung eines Dienstunfalls (BK) bei einer an Mumps erkrankten Lehrerin, dass Mumpserkrankungen bei Lehrern „nach den Erfahrungen der Medizin die Regel und somit zwangsläufig mit dem Unterricht in einer Schulanfängerklasse verbunden waren“.[51] Verneint wurde vom BVerwG ein Dienstunfall (BK) etwa bei einer tuberkuloseerkrankten Lehrerin, die eine Klasse mit einem tuberkulosekranken Schüler acht Stunden wöchentlich unterrichtet und sich nach der Stunde an ihrem Pult mit dem erkrankten Schüler unterhalten hatte.[52] In die gleiche Richtung entschied das VG Giesen bei einer an Mumps erkrankten Lehrerin, die Unterricht in einer Klasse mit einem oder zwei mumpskranken Schülern abgehalten hatte.[53] Auch ein wiederholtes dienstliches Zusammentreffen eines erkrankten Polizeibeamten mit verschiedenen tuberkulosekranken Personen genügte der Rechtsprechung nicht, um bei dem an Tuberkulose erkrankten Polizeibeamten einen Dienstunfall (BK) anzunehmen.[54] Nach der oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung kann sich hingegen eine andere Bewertung beim signifikant gehäuften Auftreten einer Krankheit im Tätigkeitsbereich eines Beamten ergeben. Während das Bundesverwaltungsgericht diese Frage wiederholt offengelassen hatte,[55] bejahte der hessische VGH einen Dienstunfall bei einem an infektiöser Gelbsucht erkrankten Lehrer, weil er der Ansteckung dieser an seiner Schule epidemisch aufgetretenen Krankheit (mindestens sechs Schüler waren erkrankt) besonders ausgesetzt gewesen sei und der Dienstherr nicht nachweisen konnte, dass der Lehrer sich diese Erkrankung außerhalb des Dienstes zugezogen hatte.[56]

Der baden-württembergische VGH sah in der Tuberkuloseerkrankung einer Lehrerin einen Dienstunfall bei einer Kleinepidemie an der Schule.[57] Das nordrhein-westfälische OVG erkannte einen Dienstunfall bei einer an Röteln erkrankten Grundschullehrerin an, weil ihrer Tätigkeit eine hohe Wahrscheinlichkeit gerade dieser Erkrankung anhafte.[58] Der Gesichtspunkt epidemischen Auftretens (Kleinseuche) im unmittelbaren Arbeitsumfeld spielte auch in weiteren Entscheidungen als Prüfgesichtspunkt eine Rolle.[59] Nach diesen Grundsätzen erscheint es naheliegend, bei einem punktuellen massiven Ausbruch von COVID-19 an einer Schule mit einem sprunghaften Anstieg von Infektionen in Lehrer- und Schülerschaft, dies als deutliches Indiz für eine arbeitsplatzbezogene erhöhte Infektionsgefahr eines Lehrers anzusehen und davon auszugehen, dass Lehrer mit Präsenzpflichten dort Infektionsgefahren „besonders ausgesetzt“ sind. Einzelfälle von Erkrankungen in der Schule reichen allerdings für eine solche Annahme nicht.[60] Unterhalb eines solchen zugespitzten Szenarios dürfte eine (besonders) erhöhte Infektionsgefahr eines Lehrers i. S. d. der 4. Alternative der BK 3101 regelmäßig kaum belegbar sein. Durch den von der Landesregierung NRW vorgegebenen Rahmen und die von den Schulen erarbeiteten Konzepte zum Schutz der Lehrer und Schüler vor Infektionen beim Präsenzunterricht, liegt ein guter Schutzstandard vor. So haben etwa Schulen in NRW nach Maßgabe der Verhaltensempfehlungen des Städtetages, des Landkreistages, des Städte- und Gemeindebundes und des Schulministeriums NRW[61] schuleigene Hygieneplane i. S. d. § 36 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. § 33 Nr. 3 IfSG[62] auszuarbeiten. Man konnte allerdings einwenden, dass sich auch beim besten schulischen Schutzkonzept der Durchschnittsbürger angesichts der unter Erwachsenen leichter einzuhaltenden Abstandsregelungen und des in der Bürowelt weiterhin verbreiteten Homeoffice-Modells besser vor engen körperlichen Kontakten mit anderen Menschen schützen kann als ein Lehrer. Auch verfügen Lehrer nicht über medizinische Schutzkleidung, sondern sind auf die zunehmend das Alltagsbild prägenden „Community-Masken“ angewiesen. Diese Risikoerhöhung im Verhältnis zum „Normalbürger“ ist aber für die Frage der Anerkennung einer erlittenen COVID-19-Infektion eines Lehrers als Berufskrankheit nicht entscheidend, weil seine Tätigkeit mit dem hohen (Infektions-) Gefahrenniveau der speziell in der BK 3101 aufgeführten Berufsfelder zu vergleichen ist und dieses nach jetzigem Stand bei strikter Einhaltung der anerkannten und festgelegten Hygiene- und Verhaltensregeln an einer Schule nach den bisherigen Erfahrungen in der Regel kaum erreicht.

Es ist nicht in hohem Maße wahrscheinlich, dass sich ein Lehrer, der regelmäßig eine Schulklasse mit der durchschnittlichen Anzahl symptomfrei infizierter Schuler bei Einhaltung der Hygieneregeln unterrichtet (symptombelastete Schüler und Kollegen sind stets angehalten, zu Hause zu bleiben), mit dem Virus infiziert.

Die gleichen Grundsätze lassen sich auf Polizeibeamte übertragen. Eine erhöhte Gefahr dürfte hier nur bei besonderen Fallgestaltungen in Betracht kommen, etwa wenn ein Polizist eine Diensthandlung in einer besonders vom COVID-19-Virus betroffenen Einrichtung oder einem besonders „durchseuchten“ Gebiet vornimmt. In den normalen Einsatzsituationen werden auch Polizisten den Nachweis einer besonderen Infektionsgefahr eher schwer führen können. Es kommt auch hier sehr auf die Einzelfallumstande an.

2. Fehlender Nachweis einer außerdienstlichen Infektion

Nur wenn dem Beamten (ausnahmsweise) der Nachweis einer erhöhten Infektionsgefahr etc. gelingt und die Voraussetzungen des § 31 Abs. 3 BeamtVG bzw. § 36 Abs. 3 LBeamtVG vorliegen, obliegt es dem Dienstherrn nachzuweisen, dass die Infektion des Lehrers oder Polizeibeamten in nichtdienstlichem Zusammenhang stattfand.[63] Die insoweit bestehende Beweisschwierigkeit des Dienstherrn wirkt sich dann zugunsten des Beamten aus.

IV. Ansprüche auf Basis der allgemeinen Fürsorgepflicht?

Wie dargestellt wurde, wird eine COVID-19-Infektion eines Lehrers oder eines Polizeibeamten aufgrund der Hürden des aktuellen Dienstunfallrechts eher selten als Dienstunfall anerkannt werden (können). Die Nachweispflichten für den Beginn der Infektion im Dienst zu einem speziellen Zeitpunkt durch spezielle Personen oder Personengruppen sind in der Praxis schwer zu erfüllen, die Alternativen einer Infektion im Privatbereich bei der massenhaften Verbreitung des Virus weit gefächert. Auch die Voraussetzungen für eine Berufskrankheit werden in diesen Fällen selten vorliegen. Sofern man das gefundene Ergebnis für unbillig halten sollte, stellt sich die Frage, ob man potenziell besonders von Risiken betroffenen Beamtengruppen Ansprüche auf Basis der allgemeinen beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht gewähren kann und sollte. Die Regelungen zur Dienstunfallfürsorge sind allerdings bereits eine spezielle Ausgestaltung der allgemeinen Fürsorgepflicht.[64] Die Rechtsprechung erblickt insoweit in der Nichtanerkennung eines Dienstunfalls keine Fürsorgepflichtverletzung, da der Dienstherr dennoch zu – wenn auch teilweise geringeren – anderen Versorgungsleistungen im Falle von Dienstunfähigkeit verpflichtet ist.[65] Im Übrigen muss der Grundsatz der Gesetzesbindung der Beamtenversorgung beachtet werden (§ 3 Abs. 1 BeamtVG/§ 3 Abs. 1 LBeamtVG NRW). Er lässt es nicht zu, etwa aus Gerechtigkeits- oder Billigkeitserwägungen, z. B. im Wege der Analogie, Versorgungsleistungen über das gesetzlich bestimmte Maß hinaus bzw. abweichend von einzelnen gesetzlichen Voraussetzungen zu gewähren. Etwas anderes dürfte sich auch nicht aus den besonderen Umstanden der Corona-Epidemie ergeben. Die vielen, überwiegend auf § 28 IfSG gestützten[66] tiefen Eingriffe in die Grundrechte der Bürger und die große Bereitschaft des Staates zu umfangreichen finanziellen Hilfspaketen – beide von einem Ausmaß, das vor Corona die wenigsten für möglich gehalten hatten – geben ungeachtet der gesundheitlichen Risikosteigerungen für bestimmte Beamtengruppen keinen zwingenden Anlass dazu, von den allgemeinen Maßstäben des Dienstunfallrechts abzurücken und die damit gezogene Trennlinie zwischen dem Risikobereich des Dienstherrn und dem des Beamten situativ zu verschieben.[67]

Ob bei den COVID-19-Fallen aber eventuell die Rechtsprechung zugunsten der Betroffenen die Spielräume bei den Nachweispflichten stärker nutzt, bleibt abzuwarten. Bislang hat es das BVerwG bei Beweisnöten von Beamten in Dienstunfallsachen abgelehnt, eine „mildere Beurteilung der Beweisanforderungen“ anzuerkennen.[68] Es wäre auch nicht unproblematisch, wenn man (nur) für eine bestimmte Erkrankung im Dienstunfallrecht eine Art „beweisrechtliches Sonderrecht“ oder den „Beweis light“ einführen wurde. Gleichwohl besteht ein gewisser Spielraum. Es kann in jedem Fall erwartet werden, dass die Gerichte bei potentiellen COVID-19-Dienstunfällen in besonderem Maße der Pflicht zur umfassenden Aufklärung nachkommen (§ 86 Abs. 1 VwGO). Die Rechtsprechung hat während der Corona-Epidemie bisher schließlich in vorbildlicher Weise gezeigt, wie leistungsfähig die Justiz auch in Krisenzeiten ist, die Waage sehr klug und ausgewogen einsetzt und ganz überwiegend in den zahlreichen Corona-Rechtsfallen zu akzeptablen Ergebnissen kommt.

V. Fazit

Die beispielhaft betrachteten Lehrer und Polizeibeamten haben es nach aktueller Rechtslage trotz verstärkter Infektionsrisikoexposition in der Regel schwer, eine bei ihnen eingetretene und vermutlich im Dienst entstandene COVID-19-Infektion als Dienstunfall i. S. d. § 31 Abs. 1 BeamtVG/§ 36 LBeamtVG NRW anerkannt zu bekommen. Es wird sehr problematisch sein, wie vom Gesetz und von der Rechtsprechung vorausgesetzt, den genauen Ort und den Tag der Infektion genau zu bestimmen und im Streitfall zu beweisen. Sofern eine positive Testung vorliegt und Chancen zum Nachweis einer Infektionskette bestehen, welche Anhaltspunkte dafür bietet, dass die Infektion mit COVID-19 in Ausübung der beruflichen Tätigkeit erfolgte, sollte in jedem Fall fristgerecht ein Antrag auf Anerkennung eines Dienstunfalls gestellt werden.[69] Auch die Voraussetzungen für die Annahme einer Berufskrankheit (BK 3101) werden eher selten vorliegen. Die Bundesregierung beabsichtigt aktuell auch nicht, darauf hinzuwirken, dass COVID-19 künftig in den Katalog der BK aufgenommen wird, obwohl man dies zumindest als diskussionswürdig betrachten konnte.[70] Es bleibt abzuwarten, wie die Dienstunfallstellen und die Gerichte mit Dienstunfallantragen von Lehrern und Polizeibeamten umgehen werden, die auf eine COVID-19-Infektion gestützt werden. Soweit Dienstunfallstellen und Gerichten Spielraume zustehen, sollen sie möglichst weitgehend zugunsten der in der Pandemie mit hohem persönlichem Einsatz tätigen Lehrer und Polizeibeamten genutzt werden.[71]

 VBlNW 08/2020

[46] Vgl. dazu Günther/Michaelis/Brüser, Das Dienstunfallrecht, S. 247.

[47] Bei Polizeiärzten könnte sich eine andere Sichtweise ergeben.

[48] Vgl. BVerwG, Urt. v. 28.01.1993 – 2 C 22/90, juris, Rn. 11; OVG Saarlouis, Urt. v. 17.06.1993 – 1 R 74/90.

[49] Merkblatt zur BK Nr. 3101, Bek. des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales v. 01.12.2000, BArbBl. 1/2001, S. 35.

[50] VG Karlsruhe, Urt. v. 22.01.2014 – 4 K 1742/11, juris, Rn. 36.

[51] NdsOVG, Entsch. v. 11.09.1968 – V A 8/67.

[52] BVerwG, Urt. v. 28.01.1993 – 2 C 22/90, juris, Rn. 13 f.

[53] VG Giesen, Urt. v. 11.05.2000 – 5 E 1269/98, juris.

[54] BVerwG, Urt. v. 11.02.1965 – II C 11.62, BeckRS 1965, 31317469; ähnlich zum Kontakt eines JVA-Beschäftigten BayVGH, Urt. v. 29.06.1998 – 3 B 95.3890, juris, Rn. 11; zu weiteren Beispielen s. Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, S. 431 f.

[55] BVerwG, Urt. v. 28.01.1993 – 2 C 22/90, juris, Rn. 14; BVerwG, Urt. v. 09.11.1960 – VI C 144.58, BeckRS 9998, 181310.

[56] HessVGH, Urt. v. 14.03.1973 – OS I 70/66.

[57] VGH BW, Urt. v. 21.01.1986 – 4 S 2468/85.

[58] OVG NRW, Urt. v. 08.11.1973 – VI A 1244/71.

[59] Etwa OVG Saarland, Urt. v. 17.06.1993 – 1 R 74/90, juris, Rn. 39.

[60] VG Giesen, Urt. v. 11.05.2000 – 5 E 1269/98.

[61] „Hinweise und Verhaltensempfehlungen für den Infektionsschutz an Schulen im Zusammenhang mit Covid-19“ des Städtetages NRW, des Landkreistages NRW, des Städte- und Gemeindebundes NRW und des Ministeriums für Schule und Bildung in Abstimmung mit dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales und der Unfallkasse NRW v. 07.05.2020.

[62] Näher dazu Erdle, IfSG, 7. Aufl. 2020, § 33.

[63] Zur Beweislast Günther/Michaelis/Brüser, Das Dienstunfallrecht, S. 250.

[64] Vgl. nur Günther/Michaelis/Brüser, Das Dienstunfallrecht, S. 255.

[65] VG Giesen, Urt. v. 11.05.2000 – 5 E 1269/98, juris, Rn. 32.

[66] Näher dazu Erdle, IfSG, 7. Aufl., 2020, § 28.

[67] Vgl. Günther/Michaelis/Brüser, Das Dienstunfallrecht, S. 2.

[68] BVerwG, Urt. v. 28.04.2011 – 2 C 55/09; vgl. auch Günther/Michaelis/Brüser, Das Dienstunfallrecht, S. 248; Baßlsperger, PersV 2014, 138.

[69] Bei Lehrern, die Tarifbeschäftigte sind und wo die Unfallfürsorge im SGB VII geregelt ist, wäre ein Antrag auf Unfallfürsorge an die Unfallkasse NRW zu richten.

[70] Vgl. zu entsprechenden Forderungen der Berliner Arbeitssenatorin und zur (ablehnenden) Reaktion des Bundesarbeitsministeriums TAZ v. 15. Juni 2020

[71] Neben diesen Berufsgruppen gab es natürlich noch zahlreiche weitere Berufsgruppen (wie z. B. im medizinischen Bereich oder im Bereich der Versorgung mit Lebensmitteln etc. oder im gesamten Justizbereich), die ebenfalls vorbildlich in der Krise agiert haben; auch ihnen sei seitens der Verfasser dieses Fachbeitrags ausdrücklich gedankt.