Die Kostenschätzung beim Bürgerbegehren

Die kommunale Selbstverwaltung wird durch das Grundgesetz in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich garantiert und durch § 1 Abs. 1 NKomVG konkretisiert. Danach verwalten die Kommunen ihren Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung mit dem Ziel, das Wohl ihrer Einwohnerinnen und Einwohner zu fördern.

1.  Einleitung

Allerdings besteht keine durchgehende Einigkeit darin, wie dieses Ziel am besten erreicht werden kann. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die schon Jahrzehnte andauernde Diskussion, mit welchen Formen und in welcher Intensität direkt-demokratische Elemente, insbesondere Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, in die kommunalen Entscheidungsprozesse einbezogen werden sollen. Dabei gilt es, „das richtige Maß zwischen Unmittelbarkeit und Distanz“ zu wahren. Die Schwierigkeit liegt jedoch darin, dieses „richtige Maß“ auszutarieren. Dementsprechend ist das Thema direkte Demokratie ein „Dauerbrenner“ der rechtlichen und rechtspolitischen Diskussion, an dem sich „traditionell die Geister scheiden“.

Festzuhalten bleibt zunächst, dass das Grundgesetz in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG eine grundsätzliche Aussage trifft. In den Kommunen muss das Volk Vertretungen haben, die aus Wahlen hervorgegangen sind, die in Beachtung der Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG durchgeführt wurden. Wahlen sind das konstituierende Element der Repräsentation. Die Entscheidung der Verfassung für die repräsentative Demokratie gilt damit, wie dies durch Art. 20 Abs. 3 GG gefordert wird, grundsätzlich auch für die kommunale Ebene. Die kommunalen Abgeordneten werden notwendig aus der Mitte der Bürgerschaft gewählt, da der Wohnsitz in der Kommune gemäß § 49 Abs. 1 Nr. 2 NKomVG Wählbarkeitsvoraussetzung ist. Daher ist die auf die Dauer mindestens einer Wahlperiode angelegte Wahrnehmung eines kommunalen Mandats ein schon durch die Verfassung herausgehobenes bürgerschaftliches Engagement und ein zentrales Element der kommunalen Selbstverwaltung. Auch wenn die kommunalen Vertretungen keine Parlamente im engeren Sinn sind, so sind deren Entscheidungen dem repräsentativen System zuzuordnen. Die häufig diagnostizierte Krise der repräsentativen Demokratie und die daraus folgende Politikverdrossenheit betrifft somit auch die kommunale Ebene. Zur Bewältigung dieser Krise rücken Formen der Bürgerbeteiligung in den Fokus, die die Bürgerinnen und Bürger auch zwischen den Wahlterminen stärker in die politischen Entscheidungsprozesse integrieren; häufig unter der Überschrift „Mehr direkte Demokratie wagen“. Das Strukturprinzip der kommunalen Selbstverwaltung eignet sich wegen der Begrenztheit und Überschaubarkeit des lokalen Wirkungsraumes besonders für die bürgerschaftliche Mitwirkung, die Kommunalpolitik wird als „Keimzelle“ oder „Schule“ der Demokratie wahrgenommen. Die Enquete-Kommission des Niedersächsischen Landtages „Rahmenbedingungen für das ehrenamtliche Engagement verbessern“ hat zu Recht festgestellt: „Die Kommunen sind der zentrale Ort aktiver Bürgerschaft.“

Dem entspricht es, dass in der Kommunalverfassung verschiedene Beteiligungsmöglichkeiten jenseits von Wahlen rechtlich verankert sind: Einwohnerantrag (§ 31 NKomVG), Einwohnerbefragung (§ 34 NKomVG), Petitionsrecht (§ 35 NKomVG), Beteiligung von Kindern und Jugendlichen (§ 36 NKomVG), Einwohnerfragestunde und Anhörung (§ 62 NKomVG) sowie Unterrichtungen im Rahmen von Einwohnerversammlungen (§ 85 Abs. 5 NKomVG). Den Kommunen ist es zudem unbenommen, weitere Formen von Bürgerbeteiligung in der Satzung vorzusehen oder sonst zu ermöglichen. Im Trend liegen insbesondere dialogorientierte Verfahren, die (teilweise ausgelosten) Bürgerinnen und Bürgern im Vorfeld der Entscheidung der Repräsentativorgane eine kommunikative Teilhabe ermöglichen. Dazu zählen die Einrichtung von Bürgerräten, Beiräten oder die Durchführung von Onlinekonsultationen oder Anhörungen in Person; hier besteht auf kommunaler Ebene eine große Vielfalt unterschiedlicher Formate.

Allen diesen Formaten ist aber gemeinsam, dass es sich nur um konsultative Partizipation handelt; die unmittelbare Entscheidungsbefugnis für die in Rede stehenden Sachfragen verbleibt bei den Repräsentativorganen. Die einzige direkt-demokratische Beteiligungsform auf kommunaler Ebene, die den Bürgerinnen und Bürgern ein echtes Entscheidungsrecht einräumt, ist der Bürgerentscheid mit dem vorgelagerten Bürgerbegehren. Dieses Institut ist seit den 1990er-Jahren ein fester Bestandteil der Kommunalverfassungen aller Länder. Der erfolgreiche Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Beschlusses der Vertretung. Damit nehmen Bürgerbegehren und Bürgerentscheid im Bereich der bürgerschaftlichen Mitwirkung eine herausgehobene Stellung ein. Da der erfolgreiche Bürgerentscheid in Bezug auf die entschiedene Sachfrage an die Stelle einer Entscheidung des ansonsten zuständigen gewählten Repräsentativorgans tritt, besteht im Einzelfall ein Konkurrenzverhältnis zwischen repräsentativer und plebiszitärer Demokratie. Besonders deutlich wird dies bei einem gegen einen Beschluss der Vertretung gerichteten sog. kassatorischen oder Korrekturbegehren. Aufgrund dieser konkurrierenden Interessen verwundert es nicht, dass insbesondere die Frage der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens häufig zu Rechtsstreitigkeiten über den Inhalt und die Reichweite der jeweiligen Zulassungsvoraussetzungen zwischen den für die Zulassungsentscheidung zuständigen Kommunalorganen und den für das Bürgerbegehren vertretungsberechtigten Personen geführt hat.

Nicht zuletzt diese Streitigkeiten haben dazu geführt, dass die Instrumente Bürgerbegehren und Bürgerentscheid regelmäßig in den Fokus der Landesgesetzgeber geraten sind, die die Rahmenbedingungen für deren Anwendung insbesondere durch die Ausgestaltung der rechtlichen Voraussetzungen für die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens festlegen. Dabei wird die Verfassungsmäßigkeit und die Existenz des Instituts Bürgerbegehren/ Bürgerentscheid nicht mehr infrage gestellt; die bisherigen Reformen betrafen das „legislative Feintuning“. Die Änderungen hatten dabei ausweislich ihrer Begründung zunächst weit überwiegend das Ziel, die direkte Demokratie durch den Abbau der Hürden für ein zulässiges Bürgerbegehren und die damit verknüpfte Erleichterung des Verfahrens zu stärken. Allerdings gibt es in jüngerer Zeit auch gegenläufige Entwicklungen wie zuletzt in Schleswig-Holstein, wo verschiedene Neuregelungen zur Verschlechterung der Wirkungsbedingungen für das Bürgerbegehren damit begründet wurden, „das Beteiligungsinteresse der Bürgerinnen und Bürger und das kommunale Bedürfnis nach Beständigkeit von Entscheidungen und Planungen in einen angemessenen Ausgleich zu bringen“. In Niedersachsen sind Bürgerbegehren und Bürgerentscheid im Jahr 1996 auf Vorschlag der Enquete-Kommission zur Überprüfung des Niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts in die Kommunalverfassung aufgenommen worden, um der wachsenden Bereitschaft der Bürgerschaft Rechnung zu tragen, sich in Sachfragen zu engagieren. Seither sind diese Vorschriften in jeder Wahlperiode geändert worden. Auch hier sind bei den letzten Novellen von 2016 und 2021 die oben schon aufgezeigten gegenläufigen Tendenzen festzustellen. Die Novelle von 2016 hatte noch das Ziel, das bürgerschaftliche Element auf kommunaler Ebene zu fördern. So wurde insbesondere das erforderliche Unterstützungsquorum abgesenkt, das Erfordernis des Kostendeckungsvorschlags abgeschafft und die sog. Sperrwirkung des Bürgerbegehrens sowie die Verpflichtung des Hauptverwaltungsbeamten eingeführt, das Bürgerbegehren rechtlich zu unterstützen. Dieses Ziel wurde jedoch 2021 nicht weiterverfolgt. Im Gegenteil wurde der ohnehin schon umfangreiche Katalog der dem Bürgerbegehren nicht zugänglichen Themen um Angelegenheiten von Krankenhausträgern und des Rettungsdienstes erweitert. Zudem wurde an die Stelle der 2016 gestrichenen Verpflichtung zur Vorlage eines Kostendeckungsvorschlags die Pflicht des Bürgerbegehrens gesetzt, eine von der Kommune zu erstellende Kostenschätzung ins Begehren aufzunehmen.

An dieser Änderung soll die weitere Untersuchung ansetzen. Die fortlaufende Diskussion um die Darstellung der Kosten im Vorfeld eines Bürgerentscheides spiegelt wider, dass die Finanzierung bei nahezu allen kommunalen Fragestellungen ein bedeutender Faktor ist. Die insoweit vertretenen Auffassungen in Rechtsprechung und Literatur sowie die Gesetzgebungsgeschichte von der Forderung eines Kostendeckungsvorschlags über dessen Abschaffung bis zur Einführung einer Kostenschätzung können dabei als exemplarisch für das Spannungsverhältnis von Repräsentation und direkter Demokratie angesehen werden, das auch die Auseinandersetzungen um sonstige Beschränkungen wie Negativkataloge oder Antrags– und Zustimmungsquoren prägt. Die folgende Darstellung nimmt daher zunächst die gesetzliche Entwicklung und ihre jeweiligen Ursachen in den Blick. Auf dieser Grundlage werden die konkreten Rechtsfolgen der Einführung der Kostenschätzung näher untersucht und bewertet. Abschließend soll in einem Ausblick versucht werden, einer Antwort auf die oben angesprochene Frage näher zu kommen, wie das richtige Maß zwischen Unmittelbarkeit und Distanz zum Wohl der Einwohnerinnen und Einwohner gefunden werden kann.

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Den gesamten Beitrag lesen in den Niedersächsischen Verwaltungsblättern Heft 12/2023, S. 383.