Das Recht auf Heimat in der Verfassung des Landes Baden-Württemberg (1)

Der Inhalt des Rechts auf Heimat in der Landesverfassung Baden-Württembergs ist bislang in Rechtsprechung und Literatur noch weitgehend ungeklärt. Der Autor vertritt die Ansicht, das Recht auf Heimat gemäß Art. 2 Abs. 2 LV beziehe sich auf das Grundrecht auf Eigentum i. S. v. Art. 14 GG, welches gemäß Art. 2 Abs. 1 LV in die Landesverfassung überführt wurde. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts habe eine Rechtsschutzlücke beim Eigentumsrecht aufgezeigt. Diese bestehe, wenn Wohneigentum enteignet werde, sodass der Verlust des Eigentums zugleich mit dem Verlust immaterieller Werte einhergehe. Derartige staatliche Maßnahmen könnten in der Regel nicht hinreichend durch materielle Entschädigungen ausgeglichen werden. In diesem Fall soll das Recht auf Heimat daher den Grundrechtsschutz dergestalt modifizieren, dass Enteignungen i. S. v. Art. 14 Abs. 3 GG jedenfalls nicht mehr auf der Grundlage von Landesgesetzen erfolgen können. Dieses Ergebnis hat unter anderem Auswirkungen auf aktuelle Diskussionen zum Denkmalschutzrecht (Teil 1).

I. Einleitung

Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg enthält in Art. 2 Abs. 2 LV ein Bekenntnis des Volkes zu einem „unveräußerlichen Menschenrecht auf die Heimat“. In der Literatur besteht weitgehend Unsicherheit darüber, wie diese Verfassungsnorm auszulegen ist.¹ Zumeist wird bereits bezweifelt, dass Art. 2 Abs. 2 LV ein subjektives öffentliches Recht enthalte, auf das sich Bürger unmittelbar berufen könnten.² Die Rechtsprechung hatte bislang kaum Gelegenheit, sich zu dem Recht auf Heimat gemäß Art. 2 Abs. 2 LV zu äußern. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg stellte fest, das Recht auf Heimat könne jedenfalls nicht herangezogen werden, um einen Aufenthaltsanspruch eines in Deutschland geborenen Drittstaatsangehörigen zu begründen.³ Zuletzt wird in der Literatur vereinzelt versucht, das Recht auf Heimat fruchtbar zu machen, um es verschiedenen staatlichen Maßnahmen gegen die Ausbreitung des sogenannten Coronavirus entgegenzuhalten. Es könne unter anderem der Schließung von Jahr- und Weihnachtsmärkten sowie der Begrenzung der Freizügigkeit entgegenstehen.⁴ Diese Situation bietet hinreichenden Anlass, Art. 2 Abs. 2 LV eingehend auszulegen (hierzu II.) und nach einem Zwischenergebnis (hierzu III.) die Folgen des Rechts auf Heimat aufzuzeigen (hierzu IV.).

II. Auslegung von Art. 2 Abs. 2 LV

Art. 2 Abs. 2 LV kann grammatikalisch (hierzu 1.), historisch (hierzu 2.), systematisch (hierzu 3.) und teleologisch (hierzu 4.) ausgelegt werden.

1.Grammatikalische Auslegung

Zunächst ist der Begriff der Heimat zu bestimmen (hierzu lit. a), bevor auf das hiermit verbundene Recht auf Heimat gemäß Art. 2 Abs. 2 LV eingegangen werden kann (hierzu lit. b)

a) Begriff der Heimat

Der Begriff der Heimat setzt sich nach aktuellem Sprachgebrauch aus verschiedenen Elementen zusammen, die eng miteinander verknüpft sind.⁵ Er beschreibt zunächst nach ursprünglichem Verständnis einen bestimmten Ort in räumlicher Hinsicht, der den Lebensmittelpunkt eines Menschen bildet.⁶ Dieses räumliche Element ist aber mit einem sozialen Element zu verknüpfen, um Heimat im aktuellen Begriffssinn beschreiben zu können.⁷ Mit dem Lebensmittelpunkt sind demnach auch das soziale Umfeld und Bindungen eines Menschen verbunden, die dem Lebensmittelpunkt eine besondere identitätsstiftende Qualität vermitteln.⁸ Ein Recht auf Heimat könnte demnach sprachlich zunächst so verstanden werden, dass ein Mensch ein Recht darauf besitzt, einen Wohnort nicht aufgeben zu müssen, an dem er seinen Lebensmittelpunkt und gewachsene soziale Bindungen hat.

b) Bekenntnis des Volkes zu Recht auf Heimat

Der Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 LV erscheint ungewöhnlich. Dem Volk Baden-Württembergs wird nicht ein Recht auf Heimat gewährt. Vielmehr „bekennt“ sich nach dieser Vorschrift „das Volk“ selbst zu einem Recht auf Heimat. Nach grammatikalischer Auslegung könnte also zunächst vertreten werden, das Land Baden- Württemberg sei nicht Adressat der Norm und mithin nicht verpflichtet, dem Volk ein etwaiges Recht einzuräumen. Der Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 LV lässt Parallelen zur Formulierung des Art. 1 Abs. 2 GG erkennen, in dem sich das „Deutsche Volk“ zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten „bekennt“.⁹ Die Literatur stellt zu Art. 1 Abs. 2 GG fest, der normative Gehalt scheine a priori noch hinter einer Staatszielbestimmung zurückzustehen.¹⁰ Dies könnte einer der Gründe dafür sein, dass auch Art. 2 Abs. 2 LV in Rechtsprechung und Literatur lediglich als Programmsatz verstanden wird, der keine subjektiven öffentlichen Rechte gewähre.¹¹

Mit dem Begriff des Volkes umschreibt Art. 1 Abs. 2 GG indes den gesamten Staatsverband und nicht nur das Staatsvolk. 12 Art. 1 Abs. 2 GG enthält mit dem Begriff des „Bekenntnisses“ nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) auch eine rechtsverbindliche Pflicht des Staates, Rechtsnormen vorrangig so auszulegen, dass sie mit den internationalen Menschenrechten vereinbar sind. Dies erstreckt sich auch auf die Auslegung der Grundrechte.¹³ Der Rechtsschutz ist hierbei auch als subjektives öffentliches Recht ausgestaltet, wenn die betreffenden völkerrechtlichen Regelungen einen engen Bezug zu individuellen hochrangigen Rechtsgütern aufweisen. Dies wird zum Beispiel für Enteignungen angenommen.¹⁴ Wird dieser Gedanke zu Art. 1 Abs. 2 GG auf Art. 2 Abs. 2 LV übertragen, so bedeutet dies, dass die Landesgesetze und auch die Grundrechte, die gemäß Art. 2 Abs. 1 LV in die Landesverfassung inkorporiert werden, mit dem Recht auf Heimat vereinbar sein müssen. Auch kann das Recht auf Heimat demnach als subjektives öffentliches Recht angesehen werden, wenn es sich inhaltlich auf Rechtsgüter wie den Schutz des Eigentums nach Art. 14 GG i. V. m. Art. 2 Abs. 1 LV bezieht. Für dieses Verständnis spricht auch, dass das Recht auf Heimat nach dem Wortlaut des Art. 2 Abs. 2 LV „darüber hinaus“ gewährt wird. Art. 2 Abs. 2 LV knüpft hiermit an Art. 2 Abs. 1 LV an, der subjektive öffentliche Rechte enthält, indem die Grundrechte des Grundgesetzes inkorporiert werden.¹⁵

2.Historische Auslegung

Historisch weist Art. 2 Abs. 2 LV einen engen Bezug zu dem Schicksal der Heimatvertriebenen nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges auf¹⁶ (hierzu lit. a). Der Rechtsprechung des BVerfG, die im Zusammenhang mit diesen Ereignissen steht, lassen sich weitere Hinweise zur Auslegung von Art. 2 Abs. 2 LV entnehmen (hierzu lit. b).

a) Schicksal der Heimatvertriebenen nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs

Die Verfassung des Landes Baden-Württemberg trat am 19.11.1953 in Kraft. Zu diesem Zeitpunkt wurde in Deutschland diskutiert, ob ein Recht auf Heimat anzuerkennen ist. Hintergrund war das Schicksal der Heimatvertriebenen. Hierbei handelt es sich um deutsche Staatsangehörige oder Volkszugehörige, die ihren Wohnsitz außerhalb der Grenzen des Deutschen Reiches mit Stand vom 31.12.1937 im Zusammenhang mit dem Zweiten Weltkrieg aufgrund von Maßnahmen fremder Staaten verloren (vgl. §§ 1 f. BVFG). Der Parlamentarische Rat erwog in Anbetracht dessen bereits 1949, ein Recht auf Heimat in das Grundgesetz aufzunehmen, nahm aber letztlich davon Abstand. Zur Begründung wurde unter anderem angeführt, ein solches Recht sei nach außen gerichtet und daher eher in dem Bereich des Völkerrechts, nicht aber des Staatsrechts zu verorten.¹⁷ Die Heimatvertriebenen forderten in einer Charta vom 06.08.1950 in Bad Cannstatt ein Recht auf Heimat. In der Folge wurde auch in der rechtswissenschaftlichen Literatur zumeist mit naturrechtlichen Argumenten versucht, ein solches Recht auf Heimat im Völkerrecht zu verankern.¹⁸ Im Völkerrecht ist ein eigenständiges Recht auf Heimat bis zum heutigen Tag indes nicht allgemein anerkannt.¹⁹ Insoweit bezieht sich der Begriff Recht auf Heimat in Art. 2 Abs. 2 LV historisch auf kein feststehendes, rechtliches Konzept, sondern bleibt weitgehend unpräzise.²⁰

Dieser historische Kontext führt zu verschiedenen Gedanken im Zusammenhang mit der Auslegung von Art. 2 Abs. 2 LV. Sofern das Schicksal der deutschen Heimatvertriebenen der Ausgangspunkt dieser Vorschrift ist, wäre denkbar, dass das Recht auf Heimat ausschließlich nach außen gerichtet ist und sich maßgeblich auf Rechtsverletzungen anderer Staaten bezieht. Würde angenommen, dass Art. 2 Abs. 2 LV wie Art. 1 Abs. 2 GG dazu dienen sollte, auf verbindliches Völkerrecht zu verweisen, so bestünde zudem das Problem, dass ein solcher Verweis möglicherweise ins Leere liefe, da ein Recht auf Heimat im Völkerrecht nicht allgemein anerkannt ist. Hieraus wird in der Literatur wohl der Schluss gezogen, die Vorschrift solle lediglich auf das Schicksal der Heimatvertriebenen aufmerksam machen und das Land Baden-Württemberg verpflichten, für eine zukünftige völkerrechtliche Anerkennung eines Rechts auf Heimat einzutreten.²¹ Diese Ansicht kann aber aus mehreren Gründen nicht überzeugen. Das Land Baden-Württemberg würde sich in einen nicht aufzulösenden Selbstwiderspruch setzen, wenn es lediglich von anderen Staaten die Achtung eines Rechts auf Heimat fordern, dieses aber nicht zugleich auch innerstaatlich selbst gewährleisten würde.²² Zugleich erscheint es schon aufgrund der gemäß Art. 32 Abs. 3 GG eingeschränkten Möglichkeit, völkerrechtliche Verträge zu schließen, nur wenig realistisch, dass das Bundesland Baden-Württemberg die völkerrechtliche Anerkennung eines Rechts auf Heimat erreichen könnte.²³ Selbst wenn das Recht auf Heimat völkerrechtlich anerkannt wäre, so müssten bereits die Grundrechte des Grundgesetzes gemäß Art. 1 Abs. 2 GG vorrangig im Einklang mit diesem Recht ausgelegt werden.²⁴ Die Grundrechte bilden zugleich aber gemäß Art. 1 Abs. 3 GG das Mindestmaß des rechtlichen Schutzes, den auch das Land Baden-Württemberg zu gewährleisten hat, wenn es die Grundrechte des Grundgesetzes gemäß Art. 2 Abs. 1 LV inkorporiert. ²⁵ Wenn ein völkerrechtlich anerkanntes Recht bereits im Rahmen des Art. 2 Abs. 1 LV zu berücksichtigen wäre, so würde aber Art. 2 Abs. 2 LV leerlaufen. Dies ist aber nicht denkbar, da Art. 2 Abs. 2 LV nach seinem insoweit eindeutigen Wortlaut einen rechtlichen Schutz über die gemäß Art. 2 Abs. 1 LV inkorporierten Grundrechte hinaus vermitteln soll.

b) Rechtsprechung des BVerfG zu Ostverträgen

Das BVerfG beschäftigte sich mit dem Schicksal der Heimatvertriebenen insbesondere in einer Entscheidung aus dem Jahr 1975.²⁶ Hierbei hatte es zu prüfen, ob die Bundesrepublik Deutschland Grundrechte der Heimatvertriebenen verletzte, indem das Zustimmungsgesetz zu den sogenannten Ostverträgen mit der Sowjetunion und Polen im Jahr 1972 erlassen wurde. Fraglich war, ob mit diesem Gesetz der Enteignung von Vermögen der Heimatvertriebenen zugestimmt wurde. Im Zentrum dieser rechtlichen Prüfung stand das Recht auf Eigentum gemäß Art. 14 GG.²⁷ Hierbei ließ das BVerfG ausdrücklich offen, ob der Schutzbereich des Art. 14 GG die ursprünglichen Eigentumspositionen in den betreffenden Gebieten umfasst oder aber an deren Stelle lediglich Ansprüche auf Entschädigung getreten sind.²⁸ Aufgrund des engen Zusammenhangs zwischen dem Schicksal der Heimatvertriebenen und dem Grundrechtsschutz gemäß Art. 14 GG, liegt nahe, dass auch das Recht auf Heimat einen engen Bezug zum Eigentumsschutz aufweist.

Anmerkung der Redaktion: Der Beitrag wird fortgesetzt.

Entnommen aus VBlBW 4/2022, Rn. 142.

1 Strohs, in: Haug, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 2018, Art. 2, Rn. 32; Gmeiner, VBlBW 2020, 21; Schimpff/Partsch, LKV 1994, 47, 48.

2 VGH BW, Urt. v. 18.01.2006 – 13 S 2220/05, Rn. 56 – juris; Hollerbach, in: Feuchte, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1987, Art. 2 Rn. 29; Braun, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1984, Art. 2 Rn. 13.

3 VGH BW, Urt. v. 18.01.2006 – 13 S 2220/05, Rn. 56 – juris.

4 Gmeiner, ZLVR 2020, 136, 139 mit Verweis auf Müller, Verfassung des Freistaates Sachsen, 1993, Art. 5 Rn. 1; siehe auch Gmeiner, VBlBW 2020, 21, 23.

5 Strohs (Fn. 1), Art. 2, Rn. 32.

6 Grimm/Grimm, Deutsches Wörterbuch, Bd. 10, Sp. 864; siehe hierzu auch Baer, NVwZ 1997, 27, 29.

7 Bastian, Der Heimat-Begriff, 1995, S. 40 ff., 220; siehe auch Mensel, Der Staat, Bd. 59 (2020), S. 49, 55 f.

8 Baer, NVwZ 1997, 27, 30; siehe hierzu BVerfG, Urt. v. 17.12.2013, NVwZ 2014, 211, 225.

9 Gmeiner, VBlBW 2020, 21, 22.

10 Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 1 Abs. 2 Rn. 36.

11 VGH BW, Urt. v. 18.01.2006 – 13 S 2220/05, Rn. 56 – juris; Hollerbach (Fn. 2), Art. 2 Rn. 29; Braun (Fn. 2), Art. 2 Rn. 13; a. A. Schimpff/Partsch, LKV 1994, 47, 48; Gmeiner, ZVLR 2020, 136.

12 Herdegen (Fn. 10), Art. 1 Abs. 2 Rn. 37.

13 BVerfG, Beschl. v. 14.10.2004, NJW 2004, 3407, 3411.

14 BVerfG, Beschl. v. 26.10.2004, NVwZ 2005, 560, 561.

15 Schimpff/Partsch, LKV 1994, 47, 48.

16 Hollerbach (Fn. 2), Art. 2 Rn. 27.

17 Merten, in: Merten/Papier, HGR IV, 2011, § 94 Rn. 72 (S. 458 f.); siehe hierzu auch BVerfG, Urt. v. 17.12.2013, NVwZ 2014, 211, 225.

18 Laun, Das Recht auf Heimat, 1951; Bülck, Das Recht auf Heimat, 1954; siehe hierzu ausführlicher Merten (Fn. 17), § 94 Rn. 72 (S. 458 f.) m. w. Nachw.

19 Seidl-Hohenveldern, Völkerrecht, 9. Aufl., 1997, Rn. 945; Merten (Fn. 17), § 94 Rn. 73 (S. 459); Geißler, Der völkerrechtliche Schutz der Internally Displaced Persons, 2021, S. 114; Bastian (Fn. 7), S. 106; Hollerbach (Fn. 2), Art. 2 Rn. 28.

20 Strohs (Fn. 1), Art. 2, Rn. 32; siehe hierzu auch Merten (Fn. 17), § 94 Rn. 72 (S. 459); Bastian (Fn. 7), S. 106.

21 Braun (Fn. 2), Art. 2 Rn. 14 f.

22 Hollerbach (Fn. 2) Art. 2 Rn. 29; so i.E. auch Schimpff/Partsch, LKV 1994, 47, 48.

23 Renner, JöR 7 (1958), 197, 211; krit. hierzu Gmeiner, VBlBW 2020, 21, 22.

24 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.10.2004, NJW 2004, 3407, 3411.

25 Vgl. BVerfG, Beschl. v. 30.06.2015, NVwZ 2015, 1434, 1435, 1441; BVerfG, Beschl. v. 15.10.1997, NJW 1998, 1296, 1299; Peine, LKV 2012, 385 ff.; Wittreck, in: Hein/Petersen/Steinsdorff, Die Grenzen der Verfassung, 2018, S. 209, 220.

26 BVerfG, Beschl. v. 07.07.1975, NJW 1975, 2287.

27 BVerfG, Beschl. v. 07.07.1975, NJW 1975, 2287, 2289.

28 BVerfG, Beschl. v. 07.07.1975, NJW 1975, 2287, 2289.