Innenraumluft zählt nicht zum Umweltmedium „Luft“ i. S. d. Umweltinformationsrechts

In einem Beschwerdeverfahren vor dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht (OVG) ging es um die Frage, ob das Niedersächsische (Nds.) Justizministerium einem Journalisten sämtliche Erlasse in Bezug auf den Umgang mit der Corona-Pandemie zusenden muss. Das OVG hat diese Frage verneint und Folgendes festgestellt:

1. Die Innenraumluft stellt keine „Luft“ i. S. v. § 2 Abs. 3 Nr. 1 Umweltinformationsgesetz (UIG) bzw. Art. 2 Nr. 1 a Umweltinformationsrichtlinie (UIRL) und mithin keinen Umweltbestandteil i. S. d. Umweltinformationsrechts dar (a.A. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 09.02.2015 – OVG 12 N 11.14).
2. Der Umweltbezug einer Maßnahme i. S. v. § 2 Abs. 3 Nr. 3 b UIG muss eine gewisse Intensität erreichen; eine einfache „beiläufige“ Berührung von Umweltgütern reicht nicht aus.
3. Unter den Begriff der Umweltinformation über Emissionen i. S. v. § 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG ist ausschließlich eine Information darüber zu verstehen, welche Stoffe in welcher Menge eine Anlage verlassen und in diesem Sinne in die Umwelt freigesetzt werden. Nicht hierunter fallen Informationen über Vorgänge innerhalb einer Anlage.

Zum Sachverhalt

Der Journalist und Projektleiter eines Webseitenbetreibers hatte mit einem Hinweis auf das Niedersächsische Umweltinformationsgesetz (NUIG) i. V. m. dem UIG und das Verbraucherinformationsgesetz (VIG) den Antrag gestellt, ihm sämtliche Erlasse zuzusenden, die das Nds. Justizministerium in Bezug auf den Umgang mit der Corona-Pandemie verfasst hat. Dies lehnte das Justizministerium mit Bescheid vom 17.04.2020 mit der Begründung ab, es handele sich um innerdienstliche Vorgänge, die weder dem Umwelt- noch dem Verbraucherinformationsrecht unterfielen.

Daraufhin hat der Journalist Widerspruch eingelegt, über den bisher – soweit ersichtlich – nicht entschieden worden ist. Auf seinen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht (VG) mit Beschluss vom 12.05.2020 dem Justizministerium im Wege einer einstweiligen Anordnung aufgegeben, dem Journalisten seine Erlasse zum Umgang der Justiz mit der Corona-Pandemie zugänglich zu machen.

Zur Begründung hat das VG im Wesentlichen angeführt, dem Journalisten stehe sowohl ein in der Eilbedürftigkeit der Sache liegender Anordnungsgrund als auch ein Anordnungsanspruch zur Seite. Bei den Erlassen handele es sich um Umweltinformationen i. S. d. §§ 2 Abs. 5, 3 Satz 1 NUIG i. V. m. § 2 Abs. 3 und 4 UIG, ohne dass Ablehnungsgründe ersichtlich seien. Die hiergegen geführte Beschwerde des Justizministeriums ist nach Auffassung des OVG zulässig und begründet. Dem Journalisten stehe ein Anspruch auf Zugänglichmachung der Erlasse weder auf der Grundlage des Umweltinformationsrechts noch auch auf einer anderen Rechtsgrundlage zu.

Definition des Begriffes „Umweltinformation“

Nach § 3 Satz 1 NUIG hat jede Person, ohne ein Interesse darlegen zu müssen, nach Maßgabe dieses Gesetzes – vorbehaltlich der in § 3 Satz 2 NUIG i. V. m. den in §§ 8 und 9 UIG geregelten Ausnahmetatbestände zum Schutz öffentlicher und sonstiger Belange – einen Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen, über die eine informationspflichtige Stelle verfügt. Der Begriff der Umweltinformation ist in §§ 2 Abs. 5 NUIG, 2 Abs. 3 UIG abschließend gesetzlich definiert.

Die von dem Journalisten begehrten Erlasse des Justizministeriums stellen keine solchen Umweltinformationen i. S. d. hier allein in Betracht kommenden § 2 Abs. 3 Nr. 1 bis 3 oder 6 UIG dar. Es fehlt bereits an dem nach allen vorbezeichneten Regelungen nötigen Bezug der Erlasse zu einem Umweltbestandteil i. S. d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG. Zudem liegen auch die sonstigen Erfordernisse des § 2 Abs. 3 Nr. 1 bis 3 oder 6 UIG nicht vor. Umweltinformationen nach den vorbezeichneten Bestimmungen sind nur solche Informationen, die einen jeweils näher bestimmten Bezug zu einem Umweltbestandteil i. S. v. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG aufweisen. Umweltbestandteile sind alle Umweltgüter wie insbesondere Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Landschaft und natürliche Lebensräume einschließlich Feuchtgebiete, Küsten- und Meeresgebiete, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich gentechnisch veränderter Organismen, sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen. Ausgehend von einem weiten Begriffsverständnis der Umweltinformationsrichtlinie ist der Begriff der Umweltbestandteile weit auszulegen.

Innenraumluft ist (noch) kein Bestandteil der Umwelt

Die Innenraumluft stellt jedoch keine „Luft“ i. S. v. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG und damit keinen Umweltbestandteil dar. Das in der vorgenannten Bestimmung verwendete Begriffspaar von „Luft und Atmosphäre“ erfasst (lediglich) die gesamte Lufthülle der Erde mit ihrem Gasgemisch in ihrer vertikalen Ausdehnung. Entscheidend ist, dass die Luft Bestandteil der Umwelt i. S. d. umweltrechtlichen Bestimmungen des nationalen, europäischen und internationalen Rechts sein muss.

Daran fehlt es bei der in einem Innenraum gebundenen Luft, weil diese den menschlichen Nahbereich – vergleichbar der Quelle innerhalb einer Anlage i. S. d. Immissionsschutzrechts – noch nicht verlassen und deshalb noch nicht Bestandteil der Umwelt in diesem Sinne geworden ist. Das umweltrechtliche Verständnis des Begriffs der Luft zeigt sich beispielhaft in Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 2008/50/EG vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L 152 v. 11.06.2008, S. 1, geändert durch Richtlinie 2015/1480/EU v. 28.08.2015, ABl. L 226, S. 4). Luft ist danach die Außenluft in der Troposphäre mit Ausnahme von Arbeitsstätten i. S. d. Richtlinie 89/654/EWG, an denen Bestimmungen für Gesundheitsschutz und Sicherheit am Arbeitsplatz gelten und zu denen die Öffentlichkeit normalerweise keinen Zugang hat. Die Innenraumluft ist demzufolge umfassend ausgeschlossen. Gleiches gilt im nationalen Rahmen nach Maßgabe des Bundesimmissionsschutzgesetzes (BlmSchG), das nach § 1 Abs. 1 u. a. dem Schutz der Atmosphäre dient und deshalb Luftverunreinigungen vermeiden will (vgl. § 3 Abs. 3 und 4 BImSchG). Das sind allerdings nur solche Verunreinigungen, die den Innenbereich der Anlage verlassen haben.

Die Innenraumluft wird insbesondere vom Arbeitsstättenrecht, nicht aber vom Immissionsschutzrecht erfasst. Auch der Luftbegriff des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 3 Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz – UVPG) erfasst die Innenraumluft nicht, denn Luft im Sinne dieses Gesetzes ist ebenfalls nur das die Atmosphäre der Erde bildende Gasgemisch in seiner vertikalen Ausdehnung über der Erdoberfläche. Tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass dem Begriff der Luft i. S. v. Art. 2 Nr. 1 a UIRL bzw. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG ein über das übliche umweltrechtliche Begriffsverständnis hinausgehender Inhalt beigemessen werden könnte, bestehen nicht. Im Gegenteil ist den Erwägungsgründen der UIRL zu entnehmen, dass die Richtlinie dem Umweltschutz dienen soll. Das legt nahe, die verwendeten Begriffe – soweit keine eigenständigen Begriffsdefinitionen vorhanden sind – i. S. d. allgemeinen und besonderen Umweltrechts auszulegen.

Auch andere Voraussetzungen für einen Informationsanspruch sind nicht erfüllt

Selbst wenn man aber mit dem VG davon ausgeht, dass auch die Innenraumluft einen Umweltbestandteil i. S. v. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG darstellt, verfügt der Journalist über keinen Informationsanspruch. Denn die weiteren Voraussetzungen der in Betracht kommenden Regelungen des § 2 Abs. 3 Nr. 1 bis 3 und 6 UIG sind nicht erfüllt. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG erfasst Daten über den Zustand von Umweltbestandteilen. Das sind solche Daten, die die gegenwärtige oder gegebenenfalls auch vergangene Beschaffenheit von Umweltbestandteilen beschreiben oder bewerten. Solche Informationen enthalten die begehrten Erlasse nicht. Auch § 3 Abs. 3 Nr. 3 UIG ist nicht einschlägig. Die Vorschrift erfasst Maßnahmen oder Tätigkeiten, die

(a) sich unter anderem auf die Umweltbestandteile i. S. d. Nr. 1 auswirken oder wahrscheinlich

auswirken oder

(b) den Schutz von Umweltbestandteilen i. S. d. Nr. 1 bezwecken.

Beides ist nicht der Fall.

Zweck der Erlasse

Die Erlasse bezwecken auch nicht den Schutz von Umweltbestandteilen. Hinsichtlich des Schutzes von Umweltbestandteilen gemäß § 2 Abs. 3 Nr. 3 b UIG ist ein solcher bezweckt, wenn die Maßnahme oder Tätigkeit der Erhaltung oder der Verbesserung der Umweltbestandteile dient. Der Schutz muss nicht der Hauptzweck sein, sodass sowohl unmittelbar als auch mittelbar den Umweltschutz fördernde Aktivitäten erfasst werden. Erforderlich ist aber eine hinreichend enge Beziehung zwischen der jeweiligen Tätigkeit oder Maßnahme und dem angestrebten Erfolg für die Umwelt. Dabei ist zu beachten, dass die Umweltinformationsrichtlinie und infolgedessen auch die zur Umsetzung dieser Richtlinie erlassenen nationalen Regelungen nicht ein allgemeines und unbegrenztes Zugangsrecht zu allen bei einer Behörde verfügbaren Informationen gewähren, die auch nur den geringsten Bezug zu einem der genannten Umweltgüter aufweisen (so bereits EuGH, Urt. v. 12.6.2003 – C-316/01). Nach diesen Maßgaben bezwecken die Erlasse weder unmittelbar noch mittelbar den Schutz von Umweltbestandteilen, und zwar auch dann nicht, wenn man die Innenraumluft als Umweltbestandteil betrachtet.

Zielrichtung der Erlasse ist es, die Funktionsfähigkeit der niedersächsischen Justiz unter Pandemiebedingungen aufrechtzuerhalten und damit der staatlichen Pflicht zur Justizgewährung zu genügen. Weiteres Ziel ist der Arbeits- und Gesundheitsschutz als Ausdruck der staatlichen Pflicht zur Fürsorge für Leben und Gesundheit seiner Beschäftigten sowie der Besucher. Zu diesem Zweck enthalten die Erlasse eine Vielzahl verschiedener Regelungen, darunter solche, die das Infektionsrisiko innerhalb der Gerichtsgebäude begrenzen sollen.

Richtig ist, dass zur Umsetzung dieser auf die Aufrechterhaltung der Staatsfunktion Justiz einerseits und den Gesundheits- und Arbeitsschutz andererseits bezogenen Zielsetzung die Luft als Übertragungsweg in den Blick geraten ist und die Maßnahmen deshalb auch darauf abzielen, eine Verbreitung von Viren von Mensch zu Mensch durch die Luft zu verhindern. Diese Zielsetzung macht die Erlasse jedoch nicht zu Maßnahmen, die – und sei es nur mittelbar – den Schutz von Umweltbestandteilen bezwecken.

Keine Auswirkung auf Umweltbestandteile

Die Fallgruppe des § 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG ist ebenfalls nicht einschlägig. Nach dieser Vorschrift sind Umweltinformationen alle Daten unter anderem über Emissionen von Stoffen in die Umwelt, die sich auf die Umweltbestandteile i. S. d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG auswirken oder wahrscheinlich auswirken. Der Emissionsbegriff umfasst zwar auch Tröpfchen und Aerosole. Nach allgemeiner Ansicht sind Emissionen aber nur Stoffe, die in die Umwelt entlassen werden und die damit notwendigerweise die Anlage verlassen haben, in der sie entstanden sind.

Im vorliegenden Fall geht es nicht um Daten über die Freisetzung des Corona-Virus in die Außenumgebung. Diese Erkenntnis bestätigt im Übrigen die obige Auslegung des Luft-Begriffs: Da umweltbelastende Faktoren nur Emissionen sind, die eine Freisetzung in die Umgebung erfordern, ist es nur folgerichtig, als „Luft“ i. S. d. Umweltinformationsrechts nur die Außenluft anzusehen.

FstNds 21/2020