Bayerischer Verwaltungsgerichtshof zum Bau- und Denkmalschutzrecht

Bau- und Denkmalschutzrecht zählt im Rahmen der so genannten klassischen Rechtsgebiete des Verwaltungsrechts zu denjenigen, die in der Praxis den größten Raum einnehmen, was sich bereits daraus ablesen lässt, dass am Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (BayVGH) vier Senate mit dieser Thematik befasst sind. Besonders bemerkenswerte Rechtsprechung des Gerichtshofs aus jüngerer Zeit wird im folgenden Beitrag auszugsweise nachskizziert, wobei die Auswahl selbstverständlich subjektiv ist und keinen Anspruch auf Vollständigkeit erhebt.

I. Bauplanungsrecht

1. Maß der baulichen Nutzung

Anerkannt nachbarschützende Vorschriften gibt es im Bauplanungsrecht nur wenige. Zentral ist der Gebietserhaltungsanspruch, der im Wesentlichen die Art der baulichen Nutzung betrifft. Daneben gibt es das allgemeine Rücksichtnahmegebot, wobei die Rüge der Verletzung desselben empirisch gesehen nur in den allerwenigsten Fällen zum Erfolg führt. Befindet sich das dem Nachbarn nicht genehme Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, wird darüber hinaus häufig versucht, aus Festsetzungen, die das Maß der baulichen Nutzung betreffen, Drittschutz abzuleiten. Meist auch ohne Erfolg. Ob Festsetzungen über das Maß der baulichen Nutzung ausnahmsweise auch darauf gerichtet sind, dem Schutz des Nachbarn zu dienen, hängt vom Willen der Gemeinde als Plangeber ab.

Der Plangeber muss insoweit ein wechselseitiges nachbarliches Austauschverhältnis geschaffen haben. Dabei kann es nicht ausreichen, dass die gleichen Maßfestsetzungen für ein bestimmtes Gebiet im Bebauungsplan getroffen wurden, wie der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 1. Februar 2022¹BayVGH, B.v. 01.02.2022 – 2 ZB 20.1433. bestätigt hat. Überschreitungen von Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung ließen in der Regel den Gebietscharakter unberührt und hätten nur Auswirkungen auf das Baugrundstück und die unmittelbar anschließenden Nachbargrundstücke. Zum Schutz der Nachbarn sei daher das Rücksichtnahmegebot des § 31 Abs. 2 BauGB ausreichend, das eine Abwägung der nachbarlichen Interessen ermögliche und den Nachbarn vor unzumutbaren Beeinträchtigungen schütze.²BayVGH, B.v. 16.07.2002 – 2 CS 02.1236 – BayVBl. 2003, 599.

Für die Schaffung eines wechselseitigen Austauschverhältnisses durch den Plangeber könne es nicht ausreichen, dass die gleichen Maßfestsetzungen für ein bestimmtes Gebiet im Bebauungsplan getroffen wurden, weil ansonsten insoweit stets Drittschutz anzunehmen wäre. Die Tatsache, dass für die streitgegenständlichen Anwesen sowie für weitere Anwesen in der Umgebung einheitlich eine Festsetzung einer Geschossflächenzahl (GFZ) von 0,5 erfolgte, könne damit die Annahme einer drittschützenden Wirkung dieser Regelung nicht tragen.

Der bloße Umstand, dass der Bebauungsplan auf den beiden fraglichen Baugrundstücken die damaligen Bestandsgebäude nachrichtlich wiedergibt, könne hieran nichts ändern. Es gebe im Bebauungsplan oder in der Begründung keine konkreten Anhaltspunkte, dass nach dem Willen der Beklagten die Festsetzung der GFZ drittschützend sein sollte.

Gleiches gelte für die Festsetzungen zur überbaubaren Grundstücksfläche durch Baulinien und Baugrenzen. Solche Festsetzungen würden Drittschutz ebenfalls nur dann vermitteln, wenn sie ausnahmsweise nach dem Willen der Gemeinde als Planungsträgerin diese Funktion haben sollen.³BayVGH, B.v. 29.08.2014 – 15 CS 14.615 – NJW-Spezial 2014, 653.

2. Abgrenzung Innen- von Außenbereich

Die Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich ist in der Praxis von großer Bedeutung. Liegt ein Grundstück im Innenbereich, kann es regelmäßig nach dem Maßstab der Umgebungsbebauung bebaut werden. Liegt es demgegenüber im Außenbereich, können dort regelmäßig nur privilegierte Vorhaben verwirklicht werden. Für die Abgrenzung kommt es entscheidend darauf an, ob ein Ortsteil vorliegt und ob das fragliche Grundstück am Bebauungszusammenhang des Ortsteils teilnimmt.

Der Bebauungszusammenhang endet regelmäßig am letzten Baukörper und nicht an einer Flurstücks- oder Grundstücksgrenze. Örtliche Besonderheiten können es im Einzelfall aber ausnahmsweise rechtfertigen, ihm noch bis zu einem Geländehindernis, einer Erhebung oder einem Einschnitt (Damm, Böschung, Fluss, Waldrand o.Ä.) ein oder mehrere Grundstücke zuzuordnen, die unbebaut sind oder trotz des Vorhandenseins von Baulichkeiten sonst nicht zur Prägung der Siedlungsstruktur beitragen. Maßgebend ist dabei, ob diese besonderen topografischen oder geografischen Umstände den Eindruck der Geschlossenheit beziehungsweise Zugehörigkeit einer Fläche zum Bebauungszusammenhang vermitteln.⁴Beutling, Öffentliches Baurecht, Schriftenreihe der Hagen Law School, Stand 2020, S. 124.

Mit letzterer Frage, ob bestimmte örtliche Besonderheiten gegeben sind, die ausnahmsweise eine Zuordnung zum Innenbereich rechtfertigen, hatte sich der BayVGH anlässlich eines Angriffs gegen einen Bebauungsplan zu beschäftigen.⁵BayVGH, U.v. 23.08.2021 – 2 N 20.1181. Bestätigt durch BVerwG, B.v. 24.02.2022 – 4 BN 49.21 – BauR 2022, 1024. Die dortige Antragstellerin bekämpfte einen Bebauungsplan, der für ihr unmittelbar an den Bodensee grenzendes Grundstück eine Fläche für die Landwirtschaft festsetzte. Sie machte unter anderem geltend, der Plangeber habe ihr Grundstück in seine Abwägung nicht als Außenbereich, sondern als unbeplanten Innenbereich einstellen müssen. Der Normenkontrollantrag und ihr Antrag auf Zulassung der Revision blieben erfolglos.

Wie sich aus den dem Senat vorliegenden Plänen und Luftbildaufnahmen ergebe, sei das Grundstück im Süden vom Bodensee und nach Osten von landwirtschaftlichen Grundstücken umgeben.

Die nächste Bebauung Richtung Südosten ist circa 90 m entfernt. Lediglich nach Nordwesten und nach Norden sei eine Bebauung gegeben. Damit könne das fragliche Grundstück nicht mehr als zu einer Baulücke gehörig betrachtet werden. Soweit sich die Antragstellerin darauf beruft, dass sich ihr Grundstück durch Bäume optisch von der Umgebung abgrenzt, liege darin keine topografische Gegebenheit, die eine Zugehörigkeit zum Innenbereich zur Folge habe. Bäume als solche seien für die Zuordnung eines Grundstücks zum Innen- oder Außenbereich grundsätzlich nicht relevant. Sie stellten ebenso wie ein Garten regelmäßig keine topografische Besonderheit dar.

Auch der Bodensee bilde keine topografische Gegebenheit, die es rechtfertigen würde, etwa die Seefläche so zu bewerten, dass sie das Grundstück dermaßen optisch eingrenzt, dass es zum Innenbereich zu zählen wäre. Zwar begrenzte ein See ein Grundstück tatsächlich. Die Schlussfolgerung, dass es dann zum Innenbereich zu zählen ist, halte der Senat für fernliegend. Denn andernfalls könne dies bei vielen Seegrundstücken (am Bodensee) zu einer Innenbereichsqualifizierung führen.

3. Aufstellung von Bauleitplänen

a) Abwägung

Im Rahmen von Normenkontrollverfahren wenden sich häufig Antragsteller, deren Grundstück außerhalb, aber benachbart zum Plangebiet liegt, gegen die Neuplanung, weil sie die Zunahme von Verkehrslärm befürchten. Bei der Aufstellung der Bauleitpläne sind die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), von der Gemeinde zu ermitteln und zu bewerten (§ 2 Abs. 3 BauGB).

Die Belange der Nachbarn des Plangebiets können durch die Zunahme von Verkehrslärm tatsächlich beeinträchtigt werden und sind vor diesem Hintergrund von der Gemeinde zu berücksichtigen. Zur Abschätzung, ob die Schwelle der Abwägungsrelevanz erreicht ist oder nicht beziehungsweise mit welchem Gewicht eine zu prognostizierende Belastung in die Abwägung einzustellen ist, muss der Satzungsgeber klare Vorstellungen von den immissionsschutzrechtlichen Auswirkungen seiner Planung haben. Eine planbedingte Zunahme des Verkehrslärms gehört auch unterhalb der Grenzwerte⁶BVerwG, B.v. 10.07.2020 – 4 BN 50.19 – BauR 2020, 1767. für lärmbetroffene Grundstücke außerhalb des Plangebiets zu den abwägungserheblichen Belangen bei der Aufstellung eines Bebauungsplans.⁷BVerwG, B.v. 06.03.2013 – 4 BN 39.12 – juris Rn. 6.

Ist der Lärmzuwachs allerdings nur geringfügig oder wirkt er sich nur unwesentlich (d. h. nicht über eine vernachlässigenswerte Bagatellgrenze hinaus) auf das Nachbargrundstück aus, so muss er nicht in die Abwägung eingestellt werden und die Antragsbefugnis entfällt. Ob vermehrte Verkehrslärmbeeinträchtigungen mehr als geringfügig zu Buche schlagen, lässt sich nicht anhand fester Maßstäbe beurteilen. Insbesondere lässt sich die Schwelle der Abwägungsrelevanz bei Verkehrslärmerhöhungen nicht alleine durch einen Vergleich von Lärmmesswerten bestimmen. Es bedarf stets einer einzelfallbezogenen wertenden Betrachtung der konkreten Verhältnisse unter Berücksichtigung der Vorbelastung und Schutzwürdigkeit des jeweiligen Gebiets.⁸BVerwG, B.v. 12.01.2015 – 4 BN 18.14 – ZfBR 2015, 271; BayVGH, B.v. 03.03.2017 – 15 NE 16.2315 – NVwZ-RR 2017, 558.

In einem Fall, in dem in einem etwa 15 000 m² großen Plangebiet neben Einzel- und Doppelhäusern auch eine Mehrfamilienhausbebauung mit bis zu vier Vollgeschossen zulässig sein sollte, hatte der Plangeber Ermittlungen zur Zunahme des Verkehrslärms in Bezug auf den Bereich, in dem das Grundstück des Antragstellers lag, vollständig unterlassen und nur Aussagen zur bestehenden Verkehrslärmbelastung getroffen. Insoweit nahm der Verwaltungsgerichtshof an,⁹BayVGH, B.v. 01.02.2023 – 15 NE 23.56. dass nicht mit hinreichender Sicherheit davon ausgegangen werden könne, dass die so genannte Bagatellgrenze nicht überschritten sei, und setzte den angegriffenen Bebauungsplan vorläufig außer Vollzug (§ 47 Abs. 6 VwGO).

Die Abwägungsentscheidung muss nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut von der Gemeinde beziehungsweise dem zuständigen Gemeindeorgan selbst getroffen werden. Mittlerweile entspricht es ständiger Planungspraxis, dass die im Rahmen der Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung eingegangenen Stellungnahmen durch die Gemeindeverwaltung, ein Planungsbüro und/oder eine Kanzlei aufbereitet werden, mit eigenen Stellungnahmen versehen und zum Gegenstand einer Beschlussvorlage für das zuständige Beschlussorgan gemacht und häufig im Rahmen einer nur kurz andauernden Gemeinderatssitzung vom Gemeinderat übernommen werden. Ein Verstoß gegen die gesetzlichen Vorgaben liegt hierin nicht, wie der BayVGH in Übereinstimmung mit der h. M. entschieden hat.¹⁰BayVGH, U.v. 12.12.2022 – 15 N 22.1064. Insoweit reiche es aus, wenn dem Beschlussorgan die eingegangenen Stellungnahmen in ihrem wesentlichen Inhalt vorgelegt oder vorgetragen werden. Ist dies gewährleistet, könne sich das Beschlussorgan bei der Prüfung auf die Vorlage beziehen und sich diese zu eigen machen.

b) Typenzwang für bauplanungsrechtliche Festsetzungen

Für bauplanungsrechtliche Festsetzungen besteht ein Typenzwang. Durch den Bebauungsplan bestimmt der Plangeber Inhalt und Schranken des Eigentums der im Planbereich gelegenen Grundstücke. Hierfür bedarf er gemäß Art. 14Abs. 1 Satz 2GGeiner gesetzlichen Grundlage. Solche finden sich in § 9 BauGB, in Art. 81 BayBO sowie in den Vorschriften der in Ergänzung zu § 9 BauGB und auf der Basis von § 9a BauGB erlassenen BauNVO. Dort sind die planerischen Festsetzungsmöglichkeiten mittels Bebauungsplans jeweils abschließend geregelt. Ein darüber hinausgehendes Festsetzungsfindungsrecht steht dem Plangeber – abgesehen vom Fall des § 12 Abs. 3 Satz 2 BauGB – nicht zu. Festsetzungen im Bebauungsplan, zu denen weder § 9 BauGB in Verbindung mit den Regelungen der BauNVO noch Art. 81 BayBO ermächtigt, sind der planenden Gemeinde daher verboten und von vornherein unwirksam.

In diesem Zusammenhang hat der BayVGH¹¹BayVGH, U.v. 12.12.2022 – 9 N 19.600. entschieden, dass eine Festsetzung in einem Bebauungsplan, im Baugenehmigungsverfahren stets eine schalltechnische Berechnung vorlegen zu müssen, mangels Ermächtigungsgrundlage unwirksam sei. Als ein für die planerische Abwägung wesentliches Instrument zur Bewältigung des planbedingten Lärmkonflikts führe sie zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans. § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB scheide als Rechtsgrundlage aus, weil mit der Verpflichtung, im Baugenehmigungsverfahren eine schalltechnische Berechnung beizubringen, keine baulichen oder technischen Vorkehrungen im Sinn der Vorschrift festgesetzt werden, die, wie beispielsweise bei der Festsetzung einer Lärmschutzwand oder von Schallschutzfenstern, für sich geeignet wären, schädliche Umwelteinwirkungen abzuwehren.

§ 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BauGB, wonach in besonderen Fällen im Bebauungsplan festgesetzt werden kann, dass bestimmte der in ihm festgesetzten baulichen und sonstigen Nutzungen und Anlagen nur bis zum Eintritt bestimmter Umstände zulässig oder unzulässig sind, komme als gesetzliche Grundlage ebenfalls nicht in Betracht. Abgesehen davon, dass selbstständige inhaltliche Festsetzungsmöglichkeiten durch § 9 Abs. 2 BauGB nicht eröffnet würden, solle die Norm – schon dem Wortlaut nach – die Möglichkeit eröffnen, die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit eines Vorhabens mit dem Eintritt einer aufschiebenden oder auflösenden Bedingung zu verknüpfen.

Darum gehe es bei der statuierten Nachweisverpflichtung aber nicht, weil die Verwirklichung der im Bebauungsplan vorgesehenen Nutzungen nicht in Abstimmung mit bestimmten Maßnahmen oder sonstigen Vorgängen gesteuert und auch nicht zeitlich oder nach (sonstigen) Kriterien abgestuft verwirklicht werden solle.

c) Entwicklungsgebot

Bebauungspläne sind aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Dies gilt im Fall einer Einbeziehungssatzung zwar entsprechend, muss aber im Falle eines Verstoßes nicht zwingend zu Unwirksamkeit derselben führen, wie vom BayVGH¹²BayVGH, B.v. 01.12.2022 – 2 N 21.530. entschieden wurde. Der Flächennutzungsplan sah insoweit zwar eine landwirtschaftliche Fläche beziehungsweise eine sonstige Grünfläche vor.

Mit dem Gebot, Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln, verlange das Gesetz aber nicht die exakte Umsetzung der Darstellungen des Flächennutzungsplans in den Festsetzungen des Bebauungsplans; gemeint sei vielmehr eine planerische Ausgestaltung des im Flächennutzungsplan festgelegten Grundkonzepts. Entsprechendes müsse für Satzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB gelten. Angesichts des geringen Umfangs der Abweichung – betroffen ist nur eine Teilfläche mit einer Größe von circa 3000 m² – würden die Abweichungen nicht ins Gewicht fallen.

Durch sie verschiebe sich im Bereich des Gemeindegebiets zwar das Verhältnis zwischen bebauten Flächen einerseits und Flächen für Landwirtschaft und sonstigen Grünflächen andererseits zugunsten der Ersteren. Jedoch bleibe dadurch das im Flächennutzungsplan für das Plangebiet selbst und seinen engeren Umgriff zum Ausdruck gelangende planerische Konzept unangetastet.

[…]

Den vollständigen Beitrag lesen Sie in den Bayerischen Verwaltungsblättern 12/2023, S. 397.