Bauleitplanung in Corona-Zeiten (1)

Das Bauleitplanverfahren ist in starkem Maße von der Beteiligung der Öffentlichkeit geprägt. So ist bereits der Beschluss, einen Bauleitplan aufzustellen, ortsüblich bekannt zu machen (§ 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB), und § 3 BauGB als die zentrale Norm für die Öffentlichkeitsbeteiligung macht verbindliche Vorgaben darüber, wie die Öffentlichkeit einzubinden ist. Dazu gehört neben einer frühzeitigen Unterrichtung vor allem die öffentliche Auslegung eines Bauleitplanentwurfs. In Corona-Zeiten mit Ausgangsbeschränkungen und nur bedingt oder gar nicht zugänglichen Rathäusern gestaltet sich dies oft schwierig. Abhilfe schafft das am 29. Mai 2020 in Kraft getretene Planungssicherstellungsgesetz, das unter anderem für Verfahren nach dem BauGB (so auch für das Bauleitplanverfahren) formwahrende Alternativen für Verfahrensschritte zur Verfügung stellt, bei denen sonst eine physische Anwesenheit erforderlich wäre. Die Erleichterungen waren zunächst zeitlich befristet bis 31. März 2021, wurden dann aber verlängert bis 31. Dezember 2022 (Teil 1). 

I. Einleitung

Nachdem im Dezember 2019 in der chinesischen Millionenstadt Wuhan erstmals der Ausbruch der neuartigen Atemwegserkrankung COVID-19 (corona virus disease 2019) bekannt wurde, entwickelte sich das Infektionsgeschehen sehr schnell zur Epidemie und breitete sich ab Januar 2020 weltweit aus. Auslöser war das bis dahin unbekannte Corona-Virus SARSCoV- 2. Um einer Ausbreitung in Staaten ohne leistungsfähige Gesundheitssysteme entgegenzuwirken, rief die Weltgesundheitsorganisation (WHO) am 30. Januar 2020 die internationale Gesundheitsnotlage aus.

Am 11. März 2020 erklärte die WHO die bisherige Epidemie offiziell zu einer Pandemie. Ende März 2020 gab es neben China, Italien und Spanien die meisten Infektionsfälle in den Vereinigten Staaten, Deutschland, im Iran und in Frankreich¹. In einer großen Zahl von Staaten, so auch in Deutschland, führte die Pandemie zu massiven Einschnitten in das öffentliche Leben der Gesellschaft und in das Privatleben ihrer Bürger, so vor allem durch Ausgangsbeschränkungen bis hin zu Ausgangssperren² und Stilllegung des Betriebs von Industrieunternehmen³. Mit Beschluss vom 25. März 2020 stellte der Deutsche Bundestag eine „epidemische Lage von nationaler Tragweite fest“⁴.

Sodann wurden mehrere Gesetze verabschiedet, mit denen der Bundesgesetzgeber auf die Corona-Krise reagierte, so etwa das Gesetz zum Ausgleich COVID-19-bedingter finanzieller Belastungen der Krankenhäuser und weiterer Gesundheitseinrichtungen (COVID-19-Krankenhausentlastungsgesetz)⁵, das Gesetz für den erleichterten Zugang zu sozialer Sicherung und zum Einsatz und zur Absicherung sozialer Dienstleister aufgrund des Coronavirus SARS-CoV-2 (Sozialschutz-Paket)⁶ oder das Gesetz zur Abmilderung der Folgen der COVID-19-Pandemie im Wettbewerbsrecht und für den Bereich der Selbstverwaltungsorganisation der gewerblichen Wirtschaft⁷. Auch im Bereich des Bauplanungsrechts ist der Gesetzgeber tätig geworden: Mit dem Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020⁸ wurde neben Änderungen des Infektionsschutzgesetzes auch das BauGB geändert, um bauplanungsrechtliche Erleichterungen für Anlagen für gesundheitliche Zwecke im Zuge der COVID-19-Pandemie zu schaffen⁹; dies geschah mit Einfügung eines neuen § 246b BauGB. Ebenfalls Auswirkungen auf das Bauplanungsrecht hat das Gesetz zur Sicherstellung ordnungsgemäßer Planungs- und Genehmigungsverfahren während der COVID-19-Pandemie (Planungssicherstellungsgesetz – PlanSiG) vom 20. Mai 2020¹⁰. Diese Auswirkungen sind Gegenstand der nachfolgenden Aus- führungen, soweit sie die Bauleitplanung betreffen. Die ursprüngliche Geltungsdauer des Gesetzes (im Wesentlichen bis 31.03.2021, im Übrigen bis 31.12.2025) wurde durch Gesetz vom 18. März 2021¹¹ verlängert bis 31. Dezember 2022 beziehungsweise 30. September 2027.

II. Problemlage

Im Zuge der ersten Corona-Welle wurden im März 2020 bundesweit von den zuständigen Behörden vielfältige Maßnahmen zur Eindämmung der COVID-19-Pandemie erlassen, überwiegend gestützt auf das Infektionsschutzrecht¹². So hat in Bayern das Bayerische Staatsministerium für Gesundheit und Pflege, gestützt auf § 32 Satz 1 IfSG, jeweils zeitlich befristete Infektionsschutzmaßnahmenverordnungen erlassen; darin wurden zum Beispiel Veranstaltungen und Versammlungen landesweit grundsätzlich untersagt¹³ oder allgemeine Ausgangsbeschränkungen dergestalt angeordnet, dass das Verlassen der eigenen Wohnung nur bei Vorliegen triftiger Gründe erlaubt war¹⁴.

In Bayern wurde zudem am 16. März 2020 landesweit der Katastrophenfall ausgerufen, der mit Ablauf des 16. Juni 2020 aufgehoben und dann zum 9. Dezember 2020 erneut festgestellt wurde. Mit Ablauf des 6. Juni 2021 wurde er aufgehoben. Diese Situation hatte beziehungsweise hat in zweierlei Hinsicht Einfluss auf das Verfahren zur Aufstellung eines Bauleitplans: – Zum einen ergaben sich Probleme kommunalrechtlicher Art: Die Aufstellung eines Bauleitplans erfordert Beschlüsse der zuständigen kommunalen Gremien (Gemeinderat bzw. Bauzuschuss), wozu es zwingend einer Sitzung bedarf (vgl. Art. 47 Abs. 1 GO), die zudem grundsätzlich der Öffentlichkeit zugänglich sein muss (Art. 52 Abs. 2 GO). Beides rief die Frage nach der Vereinbarkeit mit den infektionsschutzrechtlichen Vorgaben, insbesondere mit den erlassenen Ausgangsbeschränkungen hervor. – Zum Zweiten stellte sich bauplanungsrechtlich die Frage, wie angesichts der Ausgangsbeschränkungen und vorübergehender Schließung von Rathäusern insbesondere die Vorschriften zur Öffentlichkeitsbeteiligung in § 3 BauGB gewahrt werden können. Zur kommunalrechtlichen Frage hat das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration mit den beiden Schreiben vom 20. März 2020 und 8. April 2020¹⁵ klargestellt, dass Gremiumssitzungen keine Veranstaltungen im Sinn von § 1 Abs. 1 Satz 1 BayIfSMV sind und dass die Teilnahme – auch der Öffentlichkeit – an kommunalen Sitzungen als triftiger Grund im Sinn von § 4 Abs. 2 BayIfSMV anzusehen ist. Zudem gab das Ministerium Empfehlungen zur Abhaltung der Sitzungen, insbesondere unter Hinweis auf die Empfehlungen des Robert Koch-Instituts, wonach vor allem die Einhaltung eines ausreichenden Mindestabstands von 1,5 m aller Teilnehmer zu beachten sei, was dazu führen könne, dass größere Räumlichkeiten (z. B. Sporthallen, Stadthallen, Messezentrum oder Konzertsäle) genutzt werden müssen.

Der Sitzungszwang und der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit würden öffentliche Sitzungen als Video- oder Telefonkonferenzen ebenso ausschließen wie Umlaufbeschlüsse im schriftlichen oder elektronischen Verfahren. Stattdessen hatte das Ministerium die Empfehlung ausgesprochen, kurzfristig einen Ferienausschuss nach Art. 32 Abs. 4 GO einzusetzen. Zwischenzeitlich wurden hierzu gesetzliche Regelungen erlassen¹⁶. Zur Lösung der Problemlage, wie sie sich aus dem Bauplanungsrecht, mithin dem BauGB (und daneben einer ganzen Reihe weiterer Gesetze) ergibt, hat der Bundesgesetzgeber das Planungssicherstellungsgesetz vom 20. Mai 2020¹⁷ erlassen und mit Gesetz vom 9. März 2021¹⁸ seine zeitliche Geltungsdauer ausgedehnt.

III. Entstehung, Zielsetzung und Inhalt des Planungssicherstellungsgesetzes

1.Entstehungsgeschichte

Der Entwurf eines Gesetzes zur Sicherstellung ordnungsgemäßer Planungs- und Genehmigungsverfahren während der COVID- 19-Pandemie wurde am 5. Mai 2020 von den Fraktionen der CDU/CSU und SPD im Deutschen Bundestag eingebracht¹⁹. Der Ausschuss für Inneres und Heimat gab die Empfehlung ab, den Gesetzentwurf mit bestimmten Maßgaben anzunehmen²⁰. Am 14. Mai 2020 wurde der Gesetzentwurf mit den Stimmen der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP in zweiter und dritter Beratung im Deutschen Bundestag angenommen²¹, der Bundesrat stimmte in seiner Sitzung vom 15. Mai 2020 zu²². Am 28. Mai 2020 wurde das Gesetz im Bundesgesetzblatt verkündet²³; ausweislich seines § 7 Abs. 1 trat es am Tag nach der Verkündung, mithin am 29. Mai 2020 in Kraft. In seinen wesentlichen Punkten (§§ 1 bis 5 PlanSiG) war das Gesetz zeitlich befristet bis zum 31. März 2021 (§ 7 Abs. 2 Satz 1 PlanSiG); im Übrigen (das betrifft die Übergangsregelung in § 6 PlanSiG sowie die Regelungen zum Inkraft- und Außerkrafttreten in § 7 PlanSiG) war zunächst vorgesehen, dass das Gesetz gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 PlanSiG mit Ablauf des 31. Dezember 2025 außer Kraft tritt. Anders als ursprünglich angenommen, wirken die Einschränkungen aufgrund der COVID-19-Pandemie auch nach dem 31. März 2021 fort. Es bestand daher die dringende Notwendigkeit, die Geltungsdauer des PlanSiG zu verlängern, damit dessen Instrumente bei der Krisenbewältigung weiter zur Verfügung stehen²⁴. Diese Verlängerung wurde mit Gesetz vom 18. März 2021 vorgenommen²⁵.

2.Zielsetzung

Wegen der im Zuge der COVID-19-Pandemie bundesweit verfügten Ausgangs- und Kontaktbeschränkungen haben sowohl Länder als auch Unternehmen und Unternehmensverbände auf praktische Schwierigkeiten bei der Durchführung von Verwaltungsverfahren hingewiesen. Die Probleme betreffen insbesondere die öffentliche Auslegung von Antragsunterlagen im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung. Die Länder weisen darauf hin, dass viele Gemeindeverwaltungen, in denen die öffentliche Auslegung stattfinden müsste, im Zuge der geltenden Kontaktbeschränkungen für den allgemeinen Publikumsverkehr gesperrt wurden, sodass eine öffentliche Auslegung von Unterlagen nicht mehr möglich ist. Vergleichbare Situationen ergeben sich auch bei Bekanntgabe von Zulassungsentscheidungen, für die eine öffentliche Auslegung des Bescheids erforderlich ist.

Ferner ergeben sich Probleme bei der Durchführung von Erörterungsterminen und Antragskonferenzen, deren Durchführung im Fachrecht zwar teilweise, wie zum Beispiel im Immissionsschutzrecht²⁶, in das Ermessen der Behörde gestellt ist, zum Teil aber auch verpflichtend vorgegeben ist (so z. B. die Regelung für UVP-pflichtige Vorhaben im UVPG). Die dargestellten Schwierigkeiten werden häufig noch dadurch verschärft, dass bei den zuständigen Behörden nur noch eingeschränkte Personalressourcen zur Verfügung stehen²⁷. Vor diesem Hintergrund zielt das Planungssicherstellungsgesetz darauf ab, zu gewährleisten, dass Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie besondere Entscheidungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung auch unter den erschwerten Bedingungen während der COVID-19-Pandemie ordnungsgemäß durchgeführt werden können²⁸, indem formwahrende Alternativen für Verfahrensschritte in Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie in besonderen Entscheidungsverfahren zur Verfügung gestellt werden (s.u. 3.).

Das Gesetz dient auch der Rechtssicherheit: Es hätte auch erwogen werden können, die Öffentlichkeitsbeteiligungsverfahren in bestimmten Bereichen des Fachrechts allein durch Auslegung des geltenden Rechts an die aktuelle Situation und die damit verbundenen Beschränkungen anzupassen²⁹. Ein solches Vorgehen wäre jedoch mit erheblichen Rechtsunsicherheiten verbunden gewesen. So ist die digitale Veröffentlichung von Unterlagen bislang lediglich als Ergänzung zur physischen Auslegung der Antragsunterlagen im geltenden Recht geregelt. Erörterungstermine sind teilweise zwingend vorgeschrieben. Zudem handelt es sich bei der COVID-19-Pandemie mittlerweile nicht mehr um eine nur kurzfristige Ausnahmesituation, sondern die Einschränkungen werden, gegebenenfalls in abnehmender Ausprägung, über mehrere Monate aufrechterhalten werden müssen. Daher hielt der Gesetzgeber eine befristete Rechtsänderung für geboten, um für die Zulassung von Vorhaben und die Aufstellung von Plänen ausreichend Rechtssicherheit herzustellen³⁰.

3.Wesentlicher Inhalt im Überblick

Mit den §§ 2 bis 5 PlanSiG stellt das Gesetz formwahrende Alternativen für Verfahrensschritte in Planungs- und Genehmigungsverfahren sowie in besonderen Entscheidungsverfahren zur Verfügung, bei denen sonst die Verfahrensberechtigten zur Wahrnehmung ihrer Beteiligungsrechte physisch anwesend sein und sich zum Teil in großer Zahl zusammenfinden müssten. Soweit es um die Bekanntmachung von Unterlagen und anderen Informationen geht, sollen diese über das Internet zugänglich gemacht werden. Als Ersatz für zwingend durchzuführende Erörterungstermine, mündliche Verhandlungen oder Antragskonferenzen wird das Instrument einer Onlinekonsultation eingeführt. Auch eine Telefon- oder Videokonferenz kann durchgeführt werden. Entsprechende Erleichterungen gibt es für mündliche Verhandlungen und Antragskonferenzen³¹.

Für welche Verfahren diese „formwahrenden Alternativen“ gelten, listet der den Anwendungsbereich des Planungssicherstellungsgesetzes regelnde § 1 PlanSiG enumerativ auf, nämlich für Verfahren nach den dort genannten 23 Gesetzen; dazu gehört unter anderem das Baugesetzbuch (§ 1 Nr. 4 PlanSiG). Gesetzestechnisch wäre es auch möglich gewesen, die erfassten 23 Gesetze jeweils für sich zu ändern. Statt Änderungen in einer Vielzahl von Fachgesetzen entschied sich der Gesetzgeber aber, eine Art „Mantelgesetz“ zu erlassen, um darin gebündelt und sachbezogen Maßgabevorschriften zur Anwendung der einschlägigen Fachgesetze mit befristeter Geltungsdauer einzuführen. Damit wird ein einheitlicher und übersichtlicher Maßnahmenkatalog zur Verfügung gestellt. Zugleich wird der Charakter einer befristeten Sonderregelung unterstrichen³². Damit wurde der Gedanke, befristete Sonderregelungen im VwVfG zu schaffen, nicht umgesetzt, denn dies hätte nicht die erforderliche schnelle und bundesweite Wirkung erzielt: Soweit für die betroffenen Fachgesetze die Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder anzuwenden sind, hätten diese nämlich zuvor ebenfalls entsprechend angepasst werden müssen. Zudem sind nicht nur Verfahren nach den Verwaltungsverfahrensgesetzen betroffen, sondern etwa auch Bauleitplan- oder Raumordnungsverfahren.³³

Anmerkung der Redaktion: Der Beitrag wird fortgesetzt.

Besprochen in BayVBl. 15/2021.

1 S. im Einzelnen die Homepage der WHO www.who.int, aufgerufen am 06.04.2021; zur Entwicklung der Pandemie s. auch Meyer, NVwZ 2020, 609; Scheidler, UPR 2020, 161.

2 Zur Verfassungskonformität von Ausgangsbeschränkungen s. Schmitt, NJW 2020, 1626; Siegel, NVwZ 2020, 577/580 ff.; s. auch den Rechtsprechungsüberblick bei Maaß, NVwZ 2020, 589; zu Besuchseinschränkungen in Pflegeheimen s. Glaab/Schwedler, NJW 2020, 1702.

3 Zu Betriebsuntersagungen s. Antweiler, NVwZ 2020, 584.

4 Deutscher Bundestag, Stenografischer Bericht 154. Sitzung vom 25.03.2020, Plenarprotokoll 19/154.

5 BGBl. I 2020, S. 580; s. dazu BT-Drs. 19/18112.

6 BGBl. I 2020, S. 575; s. dazu BT-Drs. 19/18107 sowie Löwisch, BB 2020, 948; s. auch das Gesetz zu sozialen Maßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie (Sozialschutz-Paket II), BGBl. I 2020, S. 1055, dazu BT-Drs. 19/18966.

7 BGBl. I 2020, S. 1067.

8 BGBl. I 2020, S. 587; s. dazu BT-Drs. 19/18111; s. auch Zweites Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 19.05.2020, BGBl. I S. 1018, dazu BT-Drs. 19/18967; außerdem das Gesetz zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen v. 29.03.2021, BGBl. I S. 370.

9 Ausführlich dazu Söfker, ZfBR 2020, 456; Scheidler, UPR 2020, 161.

10 BGBl. I S. 1041; s. dazu BT-Drs. 19/18965; allgemein dazu Degen, NJWSpezial 2020, 364; Albrecht/Zschiegner, UPR 2020, 252; Wysk, NVwZ 2020, 905; Krautzberger/Stüer, DVBl. 2020, 910; Rebler, ZUR 2020, 478; Ruge, ZUR 2020, 481; Wormit, DÖV 2020, 1026.

11 Gesetz zur Verlängerung der Geltungsdauer des Planungssicherstellungsgesetzes und der Geltungsdauer dienstrechtlicher Vorschriften v. 18.03.2021, BGBl. I S. 353, s. dazu BT-Drs. 19/19214.

12 S. im Einzelnen Giesberts/Gayger/Weyand, NVwZ 2020, 417; Rixen, NJW 2020, 1097; Meyer, NVwZ 2020, 609.

13 § 1 Abs. 1 der BayIfSMV v. 27.03.2020, BayMBl. Nr. 158; 1; vgl. nun § 7 Abs. 3 der 13. BayIfSMV v. 05.06.2021, BayMBl. Nr. 384.

14 § 5 Abs. 2 der 2. BayIfSMV v. 16.04.2020, BayMBl. 2020, Nr. 205.

15 Unter Angabe des Aktenzeichens (B1-1414-11-17) auffindbar über Google auf der Homepage des Ministeriums www.innenministerium.bayern.de, aufgerufen am 06.04.2021; s. dazu auch Graß, Landkreistag kompakt Nr. 3/2020, S. 26.

16 Gesetz zur Änderung der Gemeindeordnung, Landkreisordnung, Bezirksordnung und weiterer Gesetze zur Bewältigung der Corona-Pandemie v. 09.03.2021, BayGVBl. 2021, 74, s. dazu LT-Drs. 18/13024; zur Verfassungswidrigkeit des Art. 120b Abs. 3 GO s. BayVerfGH, E. v. 10.06.2021 – Vf. 25-VII-21 – BayVBl. 2021, 548.

17 S. Fn. 10.

18 S. Fn. 11.

19 BT-Drs. 19/18965.

20 BT-Drs. 19/19214.

21 BT-PlPr. 19/160, S. 19982D.

22 BR-PlPr. 989, S. 119.

23 BGBl. I S. 1041.

24 BT-Drs. 19/26174 S. 1.

25 S. Fn. 11.

26 Speziell zur Modifizierung immissionsschutzrechtlicher Verfahrensvorschriften s. Scheidler, GewArch 2020, 358.

27 Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 19/18965 S. 1 und 9; zu den Problemen einer öffentlichen Auslegung im Rahmen der Bauleitplanung  in der Corona-Krise s. auch Teichmann/Dombert, BauR 2020, 927/928.

28 Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 19/18965 S. 1 und 9.

29 Vgl. zu einem solchen Lösungsansatz – bezogen auf das Immissionsschutzrecht – Albrecht/Zschiegner, NVwZ 2020, 671; vgl. auch – bezogen auf die Bauleitplanung – Teichmann/Dombert, BauR 2020, 927.

30 Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 19/18965 S. 2.

31 Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 19/18965 S. 2 und 9.

32 Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 19/18965 S. 9.

33 Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 19/18965 S. 2.

Die Serie: Bauleitplanung in Corona-Zeiten