Ausweitung der Rechtsbehelfe im Umweltbereich

Im Århus-Übereinkommen ist neben dem Zugang zu Umweltinformationen und der Beteiligung der Öffentlichkeit auch der Zugang zu den Gerichten in Umweltangelegenheiten geregelt. Der EU ist in den letzten Jahren wiederholt vorgeworfen worden, keinen ausreichenden Zugang zu den Gerichten zu ermöglichen. Der Unionsgesetzgeber hat nun nachgebessert. In diesem Beitrag wird zunächst die Umsetzung der Århus-Anforderungen in Deutschland erläutert und anschließend die Änderungen auf EU-Ebene dargestellt und eingeordnet.

Århus-Übereinkommen

Das Århus-Übereinkommen wurde im Jahr 1998 geschlossen, um die Rechte der Bürger im Bereich des Umweltschutzes zu stärken. Neben den EU-Mitgliedstaaten (und einigen weiteren Ländern) ist auch die EU selbst Vertragspartei. Während die EU am 25.06.1998 zu den Signatarstaaten der Konvention zählte und am 17.02.2005 ihre Ratifizierungsurkunde hinterlegte, unterzeichnete Deutschland das Übereinkommen erst am 21.12.1998 und ratifizierte es am 15.01.2007.

Das Århus-Übereinkommen enthält drei Säulen, erstens den Zugang zu Informationen, zweitens die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und drittens den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten. Im Rahmen der dritten Säule muss jede Vertragspartei (nach Art. 9 Abs. 3 des Århus-Übereinkommens) sicherstellen, dass „Mitglieder der Öffentlichkeit“ Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um Handlungen und Unterlassungen von Privatpersonen und Behörden anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen.

Umsetzung in Deutschland

Erste Regelungen zur Umsetzung des Århus-Übereinkommens hat der deutsche Gesetzgeber im Jahr 2006 mit dem Gesetz über die Öffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten vom 09.12.2006 und dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz vom 07.12.2006 getroffen und damit zugleich Vorgaben der europäischen Richtlinie 2003/35/EG umgesetzt. Die ursprüngliche Fassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes war relativ eng gefasst und ließ Verbandsklagen nur in einer sehr überschaubaren Zahl von Fällen zu. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) zwang den deutschen Gesetzgeber – für Beobachter wenig überraschend – in einer Reihe von Entscheidungen wegen unzureichender Umsetzung zu diversen punktuellen Nachbesserungen. Bemängelt wurde etwa die auf subjektive Rechte von Privatpersonen limitierte Rügebefugnis der Verbände (EuGH, Urt. v. 15.05.2011, C-115/09 – „Trianel“), die zu restriktive Fehlerfolgenregelung bei Verfahrensfehlern (EuGH, Urt. v. 07.11.2013, C-72/12 – „Altrip“) und die materielle Präklusion von Einwendungen, die nicht bereits in den behördlichen Zulassungsverfahren vorgetragen wurden (EuGH, Urt. v. 15.10.2015, C-137/14 – Kommission/Deutschland).

Auch die fünfte Tagung der Århus-Vertragsparteien stellte nach einem Verfahren gegen Deutschland vor dem Überwachungsausschuss des Århus-Übereinkommens (Aarhus Convention Compliance Committee) im Juli 2014 in einem Beschluss fest, dass Deutschland seine Verpflichtungen aus dem Übereinkommen nicht erfüllt habe, unter anderem, weil Art. 9 Abs. 3 des Århus-Übereinkommens im deutschen Recht unzureichend umgesetzt worden sei. Dieses gestatte es Umweltverbänden zum Beispiel nicht, Handlungen oder Unterlassungen von Behörden oder Privatpersonen, die innerstaatliches Umweltrecht verletzen, einer gerichtlichen Kontrolle zuzuführen.

Den Beschluss der fünften Tagung der Århus-Vertragsparteien nahm der Gesetzgeber zum Anlass, das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz umfassend zu überarbeiten. Mit dem Gesetz zur Anpassung des UmwRG und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29.05.2017 (UmwRGuaAnpG) wurde unter anderem der Anwendungsbereich erheblich weiter gefasst als bisher, z.B. sind nunmehr auch einfache Baugenehmigungen für Vorhaben, bei denen eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) nicht erforderlich ist, umweltrechtsbehelfsfähig. Ferner sind auf der Grundlage des novellierten Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes bereits erste Normenkontrollverfahren gegen Bebauungspläne z.B. wegen angeblich fehlerhafter Abwägung von Klimaschutzbelangen anhängig (etwa OVG Berlin-Brandenburg, Az. OVG 10 A 1/20). Zudem ist die materielle Präklusion für viele Klagegegenstände entfallen, ebenso die Einschränkung, dass die Gerichte allein die Verletzung umweltschützender Regelungen überprüfen können. Trotz vereinzelt anhaltender Kritik, etwa zur nach wie vor geltenden materiellen Präklusion von Einwendungen bei Rechtsbehelfen gegen Pläne und Programme, sind die Vorgaben des Århus-Übereinkommens nach überwiegender Ansicht mit der UmwRG-Novelle 2017 nunmehr hinreichend in nationales Recht umgesetzt.

Umsetzung auf EU-Ebene

Der Unionsgesetzgeber hat die völkerrechtlichen Vorgaben der Århus-Konvention zum einen im Jahr 2003 durch die Richtlinien 2003/4/EG und 2003/35/EG und zum anderen im Jahr 2006 durch die Århus-Verordnung (Verordnung 1367/2006) EU-rechtlich verankert. Dabei sind die Richtlinien von den EU-Mitgliedstaaten umzusetzen und betreffen den Zugang zu Umweltinformationen und die Öffentlichkeitsbeteiligung sowie die Durchsetzung dieser Rechte. Demgegenüber bindet die Århus-Verordnung die Organe und Einrichtungen der EU und erfasst die drei Säulen des Århus-Übereinkommens.

Bereits jetzt ist es nach der Århus-Verordnung (Art. 10-12) möglich, dass Nichtregierungsorganisationen (NGOs) einen „Verwaltungsakt“ der Union im Umweltbereich überprüfen lassen. Dabei ist das Verfahren zweistufig ausgestaltet. Sie können bei dem jeweiligen Organ bzw. der jeweiligen Einrichtung der Union beantragen, dass eine interne Überprüfung des Verwaltungsakts erfolgt. Wenn dies nicht erfolgreich ist, können die NGOs eine Klage beim Gericht der Europäischen Union (EuG) einreichen.

Kritik an Umsetzung auf EU-Ebene

Die Umsetzung auf EU-Ebene ist vielfach als unzureichend kritisiert worden, wobei mehrere Defizite genannt wurden. Ein Kritikpunkt war, dass nach Art. 10 der Århus-Verordnung lediglich NGOs Zugang zu den Gerichten bekamen, andere „Mitglieder der Öffentlichkeit“ – wie in Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vorgesehen – dagegen nicht. Auch die Begrenzung auf Regelung eines Einzelfalls wurde als unvereinbar mit dem Århus-Übereinkommen angesehen. Die Kritik richtete sich zudem dagegen, dass gemäß Art. 2 Abs. 2 der Århus-Verordnung Verwaltungsakte und Unterlassungen im Bereich des Wettbewerbsrechts (Kartell- und Beihilferecht) nicht überprüft werden konnten.

Bereits im Jahr 2008 hatte die Umweltorganisation ClientEarth beim Århus-Überwachungsausschuss eine Beschwerde wegen der mangelhaften Umsetzung durch die EU eingereicht. Im Jahr 2017 hat der Überwachungsausschuss schließlich festgestellt, dass die bisherige Fassung der Århus-Verordnung den Anforderungen in Art. 9 Abs. 3 und 4 des Übereinkommens hinsichtlich des Zugangs zu den Gerichten nicht genügt. Der Ausschuss hat die EU daher aufgefordert, den Verstoß gegen das Übereinkommen zu beheben. Seitdem liegt der Ball beim Unionsgesetzgeber, der zuletzt unter Zeitdruck kam, da er bis zur Versammlung der Århus-Vertragsstaaten im Oktober 2021 Vollzug melden wollte. Die Überarbeitung ist mit Annahme der Verordnung (EU) 1767 am 05.10.2021 durch das Europaparlament und am 06.10.2021 durch den Rat sowie der Veröffentlichung im Amtsblatt (08.10.2021, L 356/1) vorerst abgeschlossen. Aber die EU ist erneut unter Handlungsdruck, seit der Überwachungsausschuss im März 2021 aufgrund einer anderen Beschwerde festgestellt hat, dass in Bezug auf Beschlüsse der Europäischen Kommission zu Beihilfen der Mitgliedstaaten in Umweltangelegenheiten keine ausreichenden Überprüfungsmöglichkeiten bestehen.

Ausweitung der Rechtsbehelfsmöglichkeiten auf EU-Ebene

Die Rechtsbehelfsmöglichkeiten nach der Århus-Verordnung werden durch ihre Reform sowohl hinsichtlich der aktivlegitimierten Personen als auch in Bezug auf die angreifbaren Maßnahmen erweitert. Neu ist, dass nicht nur auf den Umweltschutz ausgerichtete NGOs vorgehen können, sondern auch sonstige „Mitglieder der Öffentlichkeit“ (d.h. eine oder mehrere natürliche oder juristische Personen und deren Vereinigungen, Organisationen oder Gruppen). Damit reagiert die EU auf die Empfehlung des Århus-Überprüfungsausschusses. Um „Popularklagen“ auszuschließen, hat der Unionsgesetzgeber die Befugnis von Mitgliedern der Öffentlichkeit jedoch an Voraussetzungen geknüpft. Sie müssen gemäß Art. 11 Abs. 1a der Århus-Verordnung entweder nachweisen, dass ihre Rechte durch die angegriffene Maßnahme beeinträchtigt werden und sie dadurch unmittelbar betroffen sind (im Vergleich zur Öffentlichkeit). Oder sie müssen ein hinreichendes öffentliches Interesse durch die Unterstützung von mindestens 4.000 Personen aus mindestens fünf Mitgliedstaaten nachweisen. In beiden Fällen müssen die Mitglieder der Öffentlichkeit durch einen Rechtsanwalt oder durch eine auf den Umweltschutz ausgerichtete NGO vertreten sein. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Anforderungen eingehalten, substantiierte Argumente vorgetragen und insgesamt die Verfahren effizient geführt werden.

Der sachliche Anwendungsbereich wird ebenfalls erweitert. Zwar sind nach der überarbeiteten Århus-Verordnung Rechtsbehelfe weiterhin auf „Verwaltungsakte“ begrenzt. Jedoch meint der Begriff „Verwaltungsakt“ nach der überarbeiteten Definition in Art. 1 Abs. 1 lit. g) nunmehr jede nicht gesetzgeberische Maßnahme, die von einem Organ oder einer Einrichtung der Union getroffen wird, rechtsverbindlich ist und Außenwirkung hat. Durch Änderungen der Definition des Begriffs hat der Gesetzgeber den Anwendungsbereich erheblich erweitert. Erstens bezog sich der Begriff bisher nur auf Regelungen eines Einzelfalls, erfasst aber künftig auch Maßnahmen mit allgemeiner Geltung. Zweitens hat der Gesetzgeber klargestellt, dass eine Außenwirkung dann angenommen werden kann, wenn es beabsichtigt ist, dass er Rechtswirkungen gegenüber Dritten haben soll.

Drittens wird es künftig möglich sein, nicht nur auf Grundlage des Umweltrechts angenommene Verwaltungsakte überprüfen zu lassen, sondern auch Verwaltungsakte, die möglicherweise gegen das Umweltrecht verstoßen. Dies soll erlauben, dass auch Maßnahmen einer Kontrolle unterworfen werden, die in anderen Regelungsbereichen ergehen. In der Praxis wird sich die Frage stellen, wie weit diese Bestimmung ausgelegt wird. Offenbar soll eine Überprüfung bereits dann in Betracht kommen, wenn sich die Maßnahme nachteilig auf die Verwirklichung der Ziele der Umweltpolitik der Union (Art. 191 AEUV) auswirkt. Wenn dies nicht durch die Rechtsprechung eingegrenzt wird, wird eine Vielzahl von Akten danach überprüfbar sein.

Schließlich soll der Zugang zu den Gerichten erleichtert werden, indem die Kosten für die Kläger begrenzt werden. Nach den Erwägungsgründen der Verordnung zur Änderung der Århus-Verordnung dürfen die Organe und Einrichtungen der EU nur den Ersatz von angemessenen Gerichtskosten verlangen. Auf den ersten Blick erscheint dies hilfreich zu sein, da das Kostenrisiko ein praxisrelevanter Aspekt ist und Kläger abschrecken kann. Im Ergebnis dürfte der praktische Nutzen jedoch begrenzt sein. Denn die Organe und Einrichtungen der EU bedienen sich in der Regel ihrer eigenen Beamten für die Vertretung in den Gerichtsverfahren, sodass keine Kosten anfallen, die sie geltend machen könnten. Selbst wenn sie sich ausnahmsweise externer Rechtsanwälte bedienen, kann nach der Rechtsprechung der Unionsgerichte nur der Ersatz von „erforderlichen“ Kosten verlangt werden. Der Erwägungsgrund zur Begrenzung der Kosten dürfte daher eher eine politische Geste und bestenfalls eine Klarstellung sein, zumal er sich in keiner Bestimmung der Verordnung niedergeschlagen hat.

Der Gesetzgeber hat anlässlich der Überarbeitung der Verordnung auch klargestellt, dass die Klage nicht auf Gründe gestützt werden kann, die nicht bereits in dem Antrag bei der Einrichtung oder dem Organ auf Überprüfung enthalten war. Mit anderen Worten: Die Klage vor dem Gericht ist auf die Punkte begrenzt, die auch bereits im „Widerspruchsverfahren“ vorgetragen worden sind. Damit wird sichergestellt, dass die interne Überprüfung durch die zuständige Einrichtung bzw. das zuständige Organ ein effektives Vorverfahren ist.

Offene Punkte

Nach Art. 2 Abs. 2 der Århus-Verordnung sind zudem Verwaltungsakte in bestimmten Bereichen ausdrücklich ausgenommen, in denen die EU-Organe als Aufsichtsbehörden handeln. Dazu gehören Beschlüsse der Europäischen Kommission in Kartell- und Beihilfeverfahren. Der Überwachungsausschuss hatte deutliche Zweifel angemeldet, ob die Ausnahmen für das Kartell- und Beihilferecht mit dem Übereinkommen vereinbar sind, hatte diesen Punkt aber in seiner Mitteilung im Jahr 2017 offengelassen. Daher bestand für den Gesetzgeber zunächst keine unmittelbare Veranlassung, diesbezüglich tätig zu werden, auch wenn im Europaparlament wohl eine Mehrheit die Streichung der Ausnahme befürwortet hätte. Die Kommission und die Mitgliedstaaten standen dem dagegen skeptisch gegenüber. Durch die Feststellung des Überwachungsausschusses im März 2021, dass die bestehenden Möglichkeiten zur Überprüfung von Beschlüssen der Kommission in Umweltangelegenheiten nicht ausreichend sind, besteht nun doch Handlungsbedarf. Vor diesem Hintergrund haben sich Kommission, Parlament und Rat auf den Kompromiss geeinigt, dass die Kommission bis zum Ende des Jahres 2022 eine Bewertung vorlegt und – je nach Ergebnis der Bewertung – bis Ende des Jahres 2023 konkrete Vorschläge macht. Dieses Vorgehen hat jedoch keinen Eingang in die überarbeitete Århus-Verordnung gefunden, und es bleibt abzuwarten, welchen Inhalt die Bewertung und etwaige Vorschläge der Kommission haben werden.

Bewertung und Ausblick

Der Unionsgesetzgeber macht mit der Überarbeitung der Århus-Verordnung einen großen Schritt, um das Århus-Übereinkommen vollständig umzusetzen, und dürfte damit den Empfehlungen des Überprüfungsausschusses aus dem Jahr 2017 nachgekommen sein. Wie auch bei der Umsetzung in Deutschland war dafür offenbar Druck von außen notwendig, nämlich mehrere Beschwerden und die Feststellung eines Verstoßes durch den Überwachungsausschuss. Damit sind jedoch keineswegs alle Punkte geklärt. Zum einen wird sich in der Praxis zeigen, ob die Ausweitung des Anwendungsbereichs tatsächlich eine zusätzliche Kontrolle ermöglicht oder weiterhin formale Hindernisse bleiben. Zum anderen ist ein Kernanliegen der NGOs, die Überprüfung von Maßnahmen im Bereich des Beihilferechts, noch offen (dazu Wagner, EuZW 2021, S. 817). Zunächst bleibt es dabei, dass dieser Bereich ausgeklammert ist. Auch wenn die Kommission angekündigt hat, die Ausnahme einer erneuten Analyse zu unterziehen, und auch wenn zurzeit ein grüner Wind durch Brüssel weht, ist fraglich, ob sie weitere Rechtsbehelfe ermöglichen wird. Dagegen spricht nicht nur, dass zusätzliche Kontrollen zu Verzögerungen führen können, sondern auch, dass die Kommission im Beihilferecht nur das kontrolliert, was die Mitgliedstaaten ihr vorlegen. Und auch diese Maßnahmen der Mitgliedstaaten können nach Maßgabe der nationalen Århus-Umsetzungsakte kontrolliert werden. Aus Sicht des Århus-Überwachungsausschuss reicht dies aber nicht aus, sodass eine weitere Annäherung der EU an die Anforderungen des Abkommens erforderlich ist.