Versammlungsgesetz oder Versammlungsfreiheitsgesetz?

Einige Bundesländer haben nach dem „Rückfall“ der Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht im Zuge der Föderalismusreform I von dieser Legislativzuständigkeit Gebrauch gemacht. Der im Bereich des allgemeinen Polizeirechts bestehende „Sicherheitsföderalismus“ mit seinen Vorzügen und Nachteilen erfasst nunmehr auch das Versammlungsrecht. In Nordrhein-Westfalen gilt mit dem VersG NRW vom 17.12.2021 ein eigenes Landesgesetz. Ein alternativer Gesetzentwurf trug den Namen „Versammlungsfreiheitsgesetz“ und betonte den grundrechtsschützenden Auftrag eines solchen Gesetzes. Der Beitrag befasst sich mit der Frage, welche Zielsetzungen der Versammlungsgesetzgebung zugrunde liegen (sollten).

Einleitung

Welche Funktionen hat ein Versammlungsgesetz zu erfüllen? Zu dieser grundsätzlichen Frage gelangt man bei einem Blick auf die Entstehungsgeschichte des Versammlungsgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen vom 17.12.2021.^[1] Nachdem die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht im Zuge der Föderalismusreform I (2006) durch die Streichung des entsprechenden Kompetenztitels für den Bund an die Länder zurückgefallen war (Art. 70 Abs. 1 GG), sind in einigen Ländern eigene versammlungsrechtliche Kodifikationen erlassen worden.^[2] In Nordrhein-Westfalen wurde die Landesregierung 2017 mit der Erarbeitung eines Versammlungsgesetzes betraut.

Sie hat einen Gesetzentwurf („Gesetz zur Einführung eines nordrhein-westfälischen Versammlungsgesetzes und zur Änderung weiterer Vorschriften – Versammlungsgesetz Einführungsgesetz NRW“) vorgelegt.^[3] Ein weiterer Gesetzentwurf der Fraktion der SPD trägt den Titel „Versammlungsfreiheitsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen“.^[4]

In der Begründung zu diesem Entwurf findet sich folgender Passus:

„Der vorliegende Gesetzentwurf ist (…) von vier Grundgedanken geprägt: Erstens interpretiert er Versammlungen als Ausdruck der Freiheitsausübung. Das Versammlungsfreiheitsgesetz ist deshalb vorrangig nicht als Gefahrenabwehrrecht, sondern als Grundrechtsgewährleistungsrecht einzustufen (…)“.^[5]

Die Bezeichnung des Gesetzes als „Versammlungsfreiheitsgesetz“ folgt dem Beispiel anderer Bundesländer – auch in Berlin^[6] und Schleswig-Holstein^[7] gelten etwa Versammlungsfreiheitsgesetze. Die Idee hinter dieser Nomenklatur, die Bedeutung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG bzw. den landesverfassungsrechtlichen Parallelnormen hervorzuheben und dem Rechtsrahmen für seine Ausübung und Entfaltung eine „freiheitliche“ Ausrichtung zu geben, ist uneingeschränkt zu unterstützen. Die Formulierung im nordrhein-westfälischen Alternativentwurf, das Gesetz sei „vorrangig nicht als Gefahrenabwehrrecht, sondern als Grund-rechtsgewährleistungsrecht“ einzustufen, ruft allerdings ein deutliches Störgefühl hervor – nicht aufgrund der Aussage an sich, sondern wegen des darin versteckten vermeintlichen Gegensatzes.

Gefahrenabwehrrecht und Grundrechtsgewährleistung

Wenngleich der Entwurf seine Aussage mit dem Wort „vorrangig“ selbst nivelliert, erweckt diese gleichwohl den Eindruck, Gefahrenabwehrrecht und Grundrechtsgewährleistung seien Gegensätze, und ein Gesetz zur Regelung des Versammlungswesens könne jedenfalls im Schwerpunkt (nur) in eine Richtung ausschlagen bzw. „einem Herrn dienen“. Umgekehrt wird damit suggeriert, der Gesetzgeber, der gefahrenabwehrrechtliche Regelwerke schaffe, stelle die Grundrechtsgewährleistung grundsätzlich oder zumindest in der Tendenz hintan.

Ein ähnlicher „Zungenschlag“ schwingt mehr oder weniger offen jedenfalls bei solchen Stellungnahmen gegenüber den Novellen der Polizeigesetze der zurückliegenden Jahre mit, die in einer Art „Fundamentalkritik“ jegliche Einführung neuer polizeilicher Eingriffsbefugnisse als unerträgliche und – ungeachtet der teilweise sehr differenzierten und an die verfassungsrechtlichen Vorgaben zum Grundrechtsschutz angepassten gesetzlichen Detailregelungen – verfassungswidrige Freiheitsverkürzung bewerten. Selbstverständlich sind eine kritische Würdigung und eine dauerhafte Revision gefahrenabwehrrechtlicher Bestimmungen erforderlich, und auch dem Gedanken einer „Überwachungsgesamtrechnung“^[8] durch (potenzielle) „additive“ Grundrechtseingriffe infolge der Vielzahl möglicher Eingriffsmaßnahmen ist Beachtung zu schenken.

Wer aber präventives Handeln der Sicherheitsbehörden ausschließlich als Belastung oder Verletzung des grundrechtlichen Gewährleistungsbestands betrachtet, trägt entweder verfassungsrechtliche Scheuklappen oder stößt ins Horn einer ideologisch gesteuerten generalisierten Polizeikritik. Gesetzliche Ermächtigungsgrundlagen können insgesamt oder in Detailregelungen (z. B. zum Grundrechtsschutz durch Verfahren, zur Anordnungskompetenz, zum Kernbereichsschutz, zum Umgang mit erhobenen personenbezogenen Daten, zu Dokumentations- oder Benachrichtigungspflichten) verfassungswidrig sein und werden von einer aufmerksamen Verfassungsjudikatur auch nicht selten aus diesem Grund verworfen. Gefahrenabwehrrecht und Grundrechtsgewährleistung aber als Gegensätze auszuflaggen, verkennt beider Charakter.

Einem solchen „Framing“ zu Lasten der normativen Steuerung der Gefahrenabwehr ist entschieden entgegenzutreten. Freiheit und Sicherheit sind – allen wohlfeilen Bonmots^[9] zum Trotz – keine Antipoden, sondern aufs Engste miteinander verflochten. Dass der Gesetzgeber bei seiner Tätigkeit die grundrechtlichen Gewährleistungen ebenso wie das Verfassungsrecht insgesamt zum Ausgangs- und „Brennpunkt“ seiner Erwägungen machen muss, ist eine Selbstverständlichkeit, die sich für die Grundrechte auch aus Art. 1 Abs. 3 GG ergibt: „Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.“

Das Gefahrenabwehrrecht als eingriffsrechtliche Regelungsmaterie ist schon in seinem grundlegenden Charakter darauf ausgerichtet, in Grundrechte „einzugreifen“. Polizeiliche Verfügungen, die ein Handeln, Dulden oder Unterlassen anordnen, stellen jedenfalls eine Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG dar, berühren aber meist spezielle Freiheitsrechte. Zu betonen ist indes, dass das Gefahrenabwehrrecht nicht nur Eingriffsermächtigungen im Sinne gefahrenabwehrbehördlicher Befugnisnormen enthält, sondern zugleich vielfältige begleitende Bestimmungen, die die grundrechtlichen Belastungswirkungen möglichst gering halten sollen, vorherigen oder begleitenden Rechtsschutz ermöglichen usw. Eingehegt wird das Eingriffsrecht zudem durch den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, mittels Vorschriften zu den zulässigen Adressaten, zum Ermessen und zum Verfahren.

Das Gefahrenabwehrrecht flankiert jeden ermöglichten Grundrechtseingriff mit „mildernden“ und begrenzenden, damit grundrechtsschützenden weiteren Vorgaben. Hinzu kommt, dass das Gefahrenabwehrrecht das Ziel verfolgt, vor Gefahren zu schützen – also vor Schäden und Schadenswahrscheinlichkeiten in Bezug namentlich auf die öffentliche Sicherheit, die auch den Individualrechtsgütern zuzurechnen ist. Spricht etwa die Polizei eine Wohnungsverweisung mit Rückkehrverbot bei häuslicher Gewalt gegenüber der Person aus, von der die Gefahr ausgeht, so stellt dies ohne weiteres einen Grundrechtseingriff dar.

Zugleich aber werden Grundrechte geschützt, nämlich Leben, körperliche Unversehrtheit, Gesundheit und persönliche Freiheit der gefährdeten Person. Gefahrenabwehrrecht ist damit in mehrfacher Hinsicht grundrechtsschützend bzw. -gewährleistend: Es dient der Sicherheitsgewährleistung und damit dem Grundrechtsvoraussetzungsschutz – denn nur, wer sich sicher fühlt, kann in angemessener Weise von seinen Grundrechten Gebrauch machen. Es schützt Individualrechte vor Schäden. Und es hegt die durch die Nutzung der bereitgestellten Maßnahmen hervorgerufenen Grundrechtseingriffe durch ergänzende Bestimmungen ein. Gefahrenabwehrrecht und Grundrechtsgewährleistung sind damit eng und untrennbar miteinander verzahnt.

Versammlungs-„freiheits“-gesetz?

Vor diesem Hintergrund erscheint es nicht als notwendig, den freiheitssichernden Charakter eines Gesetzes in seiner Bezeichnung, einer Präambel oder einer der einleitenden Normen gesondert hervorzuheben. Dies gilt namentlich für die Versammlungsgesetze. Im Regelungs- und Kompetenzbereich des Versammlungsrechts schuldet der Gesetzgeber ein lege artis entwickeltes, zukunftsorientiertes und ausgewogenes normatives Regelwerk (das damit zugleich schon aus sich heraus „Grundrechtsgewährleistungsrecht“ ist),^[10] kein grundrechtspolitisches „Grundsatzprogramm“.

Ein Versammlungsgesetz dient dazu, den zuständigen Behörden (aufgrund der besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit tendenziell zurückhaltende) Eingriffsbefugnisse zur Abwehr versammlungsspezifischer Gefahren an die Hand zu geben, die entsprechenden Normen durch begleitende grundrechtssichernde Regelungen zu ergänzen und klare Ge- und Verbote für das Versammlungsgeschehen zu formulieren. Die Funktion der Grundrechtsgewährleistung übernimmt im Übrigen Art. 8 Abs. 1 GG. Es erscheint nicht als erforderlich, über die einfachgesetzliche Wiederholung des Bestehens einer Versammlungsfreiheit all-gemein gehaltene Bestimmungen zur Bedeutung dieses Grundrechts in ein Gesetz aufzunehmen. Versammlungsrecht ist im Kern „Gefahrenabwehrrecht“ und sollte auch als solches kodifiziert werden. Es dient selbstverständlich vor allem dazu, Gefahren für eine Versammlung und für die Versammlungsfreiheit insgesamt abzuwehren, und entfaltet schon in dieser Hinsicht entscheidende Wirkungen für den Grundrechtsvoraussetzungsschutz.

Zugleich soll vor versammlungsspezifischen Gefahren geschützt werden, also vor solchen, die typischerweise von Versammlungen ausgehen. Eminentestes „Grundrechtsgewährleistungsrecht“ ist aber das Grundgesetz selbst, jedes Gesetz ist aufgrund der verfassungsrechtlichen Bindungen zugleich „Grundrechtsgewährleistungsrecht“ – das einfachgesetzliche Versammlungsrecht gewährt kein Grundrecht, sondern gestaltet es im Lichte des Art. 8 GG aus.

Der Gesetzgeber ist auch angesichts einer überbordenden Gesetzesflut zur „Normsparsamkeit“ angehalten; im Gefahrenabwehrrecht verbietet sich jegliche „Symbolgesetzgebung“: Die Grundrechtsträgerinnen und -träger müssen dem Gesetz entnehmen können, was sie dürfen und was nicht, und was die Sicherheitsbehörden dürfen und was nicht. Politische Zielbeschreibungen, grundrechtliche „Programmsätze“ und ähnliche normative Ausgestaltungen besitzen im Eingriffsrecht keine Steuerungswirkung, sondern tragen häufig zur Rechtsunsicherheit bei, weil kontrovers diskutiert werden kann, ob ihnen möglicherweise „einklagbare“ subjektive Rechte und Ansprüche entnommen werden können.

Formulierungen wie in § 3 („Schutzaufgabe und Kooperation“) des nordrhein-westfälischen Alternativentwurfs zu einem Versammlungsfreiheitsgesetz sind sicherlich gut gemeint, bleiben in ihrer normativen Funktion jedoch äußerst unklar: „Die für die Versammlung zuständigen Behörden wirken im Rahmen der ihnen übertragenen Aufgaben darauf hin, friedliche Versammlungen zu schützen und die Versammlungsfreiheit zu wahren“ (§ 3 Abs. 1).

Es ist ferner nicht Aufgabe des Gesetzgebers, allgemeine Erwägungen zur Bedeutung von Grundrechten bzw. ihrem Verhältnis untereinander zu tätigen. Zudem ist es zwar wünschenswert, wenn Gesetze die Ansatzpunkte für ihre eigene Akzeptanz in der Bevölkerung in sich tragen; es obliegt indes nicht der Legislative, im Wege der Sicherheitsgesetzgebung potenzielle Konflikte auf einer abstrakten Ebene zu „befrieden“; derartige gezielte politische Impulse vermag das Recht z. B. im Regelungsfeld der Leistungsverwaltung zu generieren – bei der Eingriffsverwaltung stehen andere Aspekte im Vordergrund.

Gesetze haben verschiedene Funktionen zu erfüllen – die wissenschaftliche Aufbereitung dieses Aspektes der Gesetzgebungslehre ist kaum überschaubar; zumindest aber lassen sich grobe Konturierungen vornehmen. Der Rechtsordnung und damit auch dem Gesetz kommt zunächst eine Ordnungsfunktion zu – es soll das menschliche bzw. gesellschaftliche Zusammenleben ordnen, ggf. auch durch eine „erzieherische“ Wirkung steuern und koordinieren. Ein Gesetz soll Rechtssicherheit schaffen und Rechtspositionen gewährleisten bzw. schützen.

All diese Funktionen erfüllt ein Versammlungsgesetz im Zusammenwirken mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben auch dann, wenn es nicht als „Versammlungsfreiheitsgesetz“ bezeichnet und mit „Programmsätzen“ ohne klaren normativen Regelungsgehalt und ohne rechtliche Steuerungswirkung überfrachtet wird. Seine Eigenschaft als „konkretisierte Versammlungsfreiheit“^[11] muss es aus seinen gefahrenabwehrrechtlichen Norminhalten generieren und zugleich in diesen manifestieren.

Fazit

Die Schaffung von Versammlungsgesetzen dient zugleich den Zielen der Gefahrenabwehr wie der Grundrechtsgewährleistung. Der Gesetzgeber hat differenzierte, die verfassungsrechtlichen Direktiven der Versammlungsfreiheit einschließlich der Judikatur der Verfassungsgerichte berücksichtigende Eingriffsbefugnisse, flankierende grundrechtsschützende Regelungen sowie klare und verständliche Ge- und Verbote zu formulieren.

Eine Bezeichnung als „Versammlungsfreiheitsgesetz“ ist zwar für sich genommen „unschädlich“ – nicht in das Regelwerk aufgenommen werden sollten aber allgemeine Erwägungen zur Bedeutung der Versammlungsfreiheit, diffuse (rechts-)politische „Programmsätze“, Zuschreibungen von Rechtspositionen ohne eindeutig erkennbare normative Regelungsfunktion und andere, für eingriffsrechtliche Kodifikationen atypische gesetzgeberische Positionierungen. Es besteht die Gefahr, den Regelungsgehalt des Gesetzes mit solchen Bestimmungen zu „verwässern“. Ein Versammlungsgesetz ist kein „Parteiprogramm“, sondern „Werkzeugkasten“ für die Versammlungsbehörden und Orientierungsmaßstab für die Grundrechtsträgerinnen und -träger.

 

Entnommen aus dem Deutschen Polizeiblatt, 6/2022, S. 3

[1] GVBl. 2022 S. 1 ff.

[2] Überblick bei Brenneisen/Wilksen/Staack/Martins, Versammlungsrecht, 5. Aufl. 2020, S. 55 ff.; s. auch Kniesel, Vorgänge Nr. 1 2016, S. 19 ff.; Mehde, NdsVBl 2020, 1 ff.; Bücken-Thielmeyer, LKV 2010, 107 ff. (Sachsen-Anhalt); Heidebach/Unger, DVBl. 2009, 283 ff. (Bayern).

[3] LT-Drs. 17/12423 v. 21.01.2021; eingehend Schönenbroicher, Versammlungsgesetz Nordrhein-Westfalen, 2022; Pietsch, KriPoZ 2022, 36 ff.; Ullrich, DVBl. 2022, 220 f.; von Coelln/Klein/Pernice-Warnke/Pützer, NWVBl 2022, 313 ff.

[4] LT-Drs. 17/11673 v. 03.11.2020.

[5] LT-Drs. 17/11673 v. 03.11.2020, S. 2.

[6] Versammlungsfreiheitsgesetz vom 23.02.2021, GVBl. S. 180; dazu Ullrich, DVBl. 2021, 1060 ff.; Heintzen, LKV 2021, 289 ff., 337 ff.; Schlüsselburg, LKV 2021, 211 ff. – Die „liberalere“ Ausgestaltung des Berliner Gesetzes beruht u. a. auf der weiter als Art. 8 Abs. 1 GG gefassten landesverfassungsrechtlichen Gewährleistung in Art. 26 S. 1 LVerfBln, dazu Knape/Brenneisen, Versammlungsfreiheitsgesetz Berlin (VersFG BE), 2021, § 1 Rn. 4.

[7] Versammlungsfreiheitsgesetz für das Land Schleswig-Holstein vom 18.06.2015, GVOBl. S. 135; dazu Ullrich, NVwZ 2016, 501 ff.

[8] Dazu eingehend Löffelmann, Überwachungsgesamtrechnung und Verhältnismäßigkeit, 2022; Poscher/Kilchling, DRiZ 2022, 110 ff.; zu einem „Überwachungsbarometer“ auch Poscher/Kilchling/Landerer, GSZ 2021, 225 ff.; Braun/Albrecht, VR 2017, 151 ff., zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts.

[9] Etwa Benjamin Franklin: „Those who would give up essential Liberty, to purchase a little temporary Safety, deserve neither Liberty nor Safety” (Reply to the Governor, Pennsylvania Assembly, Votes and Proceedings of the House of Representatives 1755– 1756, 1756, S. 19 ff.).

[10] Vgl. zum Musterentwurf eines Versammlungsgesetzes schon Höfling, Die Verwaltung 2012, S. 539ff.; Gusy, JZ 2011, 563 ff.: „Länderversammlungsrecht aus konkretisierter Versammlungsfreiheit“.

[11] Gusy, JZ 2011, 563 ff.