Fotodokumentation von Parkverstößen

Zwei Urteile des Verwaltungsgerichts Ansbach vom November 2022 haben die Aufmerksamkeit auf datenschutzrechtliche Aspekte im Zusammenhang mit der Anzeige von verbotswidrig auf Fuß- und Gehwegen geparkten Kraftfahrzeugen gelenkt. Gegenstand dieser weithin beachteten Urteile ist die Übermittlung von Fotoaufnahmen solcher Fahrzeuge an die zuständigen Polizeidienststellen jeweils durch eine Privatperson.

Der Beitrag befasst sich am Beispiel dieser Entscheidungen mit der Anwendbarkeit der Datenschutz-Grundverordnung (DS-GVO) auf diese Sachverhalte, den Fragen nach einem berechtigten Interesse an einer solchen Datenverarbeitung durch eine Privatperson, die nicht individuell von dem Falschparken betroffen ist, der Abgrenzung zum Allgemeininteresse und der Erforderlichkeit einer solchen Fotodokumentation sowie mit der Abwägung zwischen den Interessen der Privatperson und des betroffenen Fahrzeughalters.

Problemstellung

Die beiden mit den Urteilen des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 2. November 2022 – AN 14 K 21.01431[1] und AN 14 K 22.00468[2] – entschiedenen Fälle reihen sich ein in ein weitverbreitetes Phänomen der privaten Übermittlung von Fotoaufnahmen falsch geparkter Fahrzeuge an die zuständigen Behörden, die mittels Apps oder Webseiten zur vereinfachten Meldung befeuert wird. Teilweise wird dieses Vorgehen auch von einzelnen Behörden unterstützt[3]. Nach einer Schätzung aus dem Jahr 2021 werden in Deutschland von Privaten jährlich mehr als 300 000 Fotos von verbotswidrig parkenden Fahrzeugen aufgenommen[4]. Allein einem Fall, mit dem das Amtsgericht Magdeburg befasst war, lagen 400 von einer einzigen Privatperson in einem Zeitraum von drei Monaten fotografierte Kfz-Kennzeichen zugrunde[5].

Nach dem vom Verwaltungsgericht Ansbach in dem Verfahren AN 14 K 21.01431 festgestellten Sachverhalt hatte der Kläger in zahlreichen Fällen Anzeige wegen im Stadtgebiet von München verbotswidrig geparkten Kraftfahrzeugen erstattet und Lichtbilder dieser Kraftfahrzeuge mit deren Kennzeichen gefertigt, die er den zuständigen Polizeidienststellen mittels eines Internet-Portals übermittelte. Die Münchener Polizei schaltete das Landesamt für Datenschutzaufsicht ein mit der Bitte um Prüfung, ob ein Datenschutzverstoß der die Anzeigen erstattenden Person vorliege, da diese nicht in unmittelbarer Nähe zu den betreffenden Orten wohne und eine persönliche Betroffenheit nicht geltend gemacht habe. Nach Anhörung des Klägers sprach das Landesamt für Datenschutzaufsicht mit Bescheid vom 30. Juni 2021 eine datenschutzrechtliche Verwarnung aus, weil in den 17 der Beurteilung zugrunde liegenden Fällen weder eine Einwilligung der Fahrzeughalter für die Aufnahmen der verbotswidrig parkenden Fahrzeuge und deren Übermittlung an die Polizeidienststellen noch ein berechtigtes Interesse des Klägers dafür vorgelegen habe. Er sei nicht selbst betroffen gewesen, da die Fahrzeuge so im Straßenraum geparkt gewesen seien, dass sie keine Gefährdung dargestellt hätten. In dem Fall, der dem Verfahren AN 14 K 22.00468 zugrunde liegt, hatte der dortige Kläger ebenfalls in München mehrfach verbotswidrig geparkte Fahrzeuge fotografiert, an denen er mit seinem Fahrrad vorbeigekommen war, und die Aufnahmen jeweils mit einer Anzeige an die zuständige Polizeidienststelle weitergeleitet. Mit Bescheid vom 28. Januar 2022 sprach das Landesamt, das auch hier von der Polizei mit der Bitte um Prüfung eines Verstoßes gegen die DS-GVO eingeschaltet worden war, ebenfalls eine Verwarnung gegen die betreffende Privatperson aus, weil für das Fotografieren und Weiterleiten der Kfz-Kennzeichen kein Erlaubnistatbestand des Art. 6 Abs. 1 DSGVO greife und insbesondere kein hinreichend berechtigtes Interesse vorliege.

In beiden Urteilen hob das Verwaltungsgericht die Bescheide des Landesamts auf und bejahte ein berechtigtes Interesse der Kläger im Sinne des Art. 6 Abs. 1 Buchst. f DS-GVO, eine Ordnungswidrigkeit auch unter Übermittlung eines Lichtbildes an die Polizei anzeigen zu können. Aus Erwägungsgrund 50 Satz 9 der DS-GVO folge, dass es als ein berechtigtes Interesse des Verantwortlichen an einer Datenverarbeitung im Anwendungsbereich der DS-GVO verstanden werden könne, wenn die Datenverarbeitung dem Hinweis der zuständigen Behörden auf eine mögliche Straftat diene. Da dies auch für Zuwiderhandlungen gelte, die im innerstaatlichen Recht nicht als „strafrechtlich“ eingestuft würden, seien „auch die Ordnungswidrigkeiten des deutschen Rechts als Straftaten im unionsrechtlichen Kontext der DSGVO anzusehen“[6]. Eine persönliche Betroffenheit sei für das Vorliegen eines berechtigten Interesses nicht erforderlich. Der Grundsatz der Datenminimierung erfordere allerdings, dass die Ablichtung und Übermittlung nicht auch andere Personen oder Kennzeichen unbeteiligter Fahrzeuge erfasse. Daneben könnten Parkverstöße, wie die vom Kläger dokumentierten, eine abstrakte Unfallgefahr erhöhen und damit auch die zumindest abstrakte Gefährdung der körperlichen Unversehrtheit des Klägers. Die Übermittlung der Aufnahmen sei auch erforderlich, weil es den Polizeidienststellen „im Vergleich zu einer meist durch subjektive Eindrücke geprägten Schilderung einer begangenen Ordnungswidrigkeit“ erleichtere, „ihr Ermessen bezüglich der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten auszuüben“[7]. Dem stünden keine überwiegenden Interessen der betroffenen Person entgegen, weil kein Anspruch auf Anonymität im Straßenverkehr bestehe und eine Anzeige auch durch Privatpersonen erfolgen könne, der Eingriff in das Recht auf den Schutz personenbezogener Daten als geringfügig anzusehen sei und das Interesse der betroffenen Person, nicht wegen der Begehung einer Ordnungswidrigkeit belangt zu werden, nicht schutzwürdig sei.

Hervorzuheben ist, dass in diesen Fällen nicht die Befugnis der jeweiligen Privatperson infrage gestellt war, Anzeige wegen dem Falschparken zu erstatten. Zu hinterfragen ist vielmehr die Berechtigung einer Privatperson, die von einem Verkehrsverstoß nicht individuell betroffen ist, zusätzlich zu einer Anzeige einen Verkehrsverstoß mit Fotos zu dokumentieren, um diese den zuständigen Behörden zu übermitteln.

Anwendbarkeit der DS-GVO

Das Verwaltungsgericht hat die Anwendbarkeit der DS-GVO und die durch Art. 78 Abs. 1 DS-GVO europarechtlich vorgegebene Klagebefugnis bejaht. Bei der Fertigung der Aufnahmen und deren Weiterleitung handelt es sich um die Verarbeitung personenbezogener Daten. Dies sind nicht nur Informationen, die sich auf eine identifizierte natürliche Person beziehen, sondern auch solche Informationen, die die Identifizierung einer natürlichen Person ermöglichen, wie insbesondere eine Kennnummer (Art. 4 Nr. 1 DS-GVO). Dazu gehört auch das Kfz-Kennzeichen, das den zuständigen Behörden die Identifizierung und Ermittlung des Halters ermöglicht. Durch die Aufnahmen, die das Kfz-Kennzeichen erkennen lassen, und deren Übermittlung an die Polizeidienststellen handelt es sich damit um die „Verarbeitung“ personenbezogener Daten, die nach der Legaldefinition des Art. 4 Nr. 2 DS-GVO ausdrücklich auch das Erheben, das Erfassen, die Verwendung und die Übermittlung personenbezogener Daten umfasst. Die Fertigung der Aufnahmen und deren Weiterleitung ist keine der Anwendung der DSGVO entzogene Aktivität der Privatperson, da jedenfalls mit der zur Übermittlung an die Polizeidienststellen gefertigten Aufnahmen des öffentlichen Verkehrsraum die Privatperson den Bereich der ausschließlich persönlichen oder familiären Tätigkeiten im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Buchst. c DS-GVO verlässt.

Die Problemstellung ergibt sich jedoch aus der vom Verwaltungsgericht bejahten Frage, ob diese Datenverarbeitung durch den Privaten durch eine Rechtsgrundlage gedeckt ist.

Art. 6 Abs. 1 Buchst. a bis f DS-GVO legt erschöpfend und abschließend die Rechtsgründe fest, auf deren Grundlage eine Verarbeitung personenbezogener Daten zulässig ist[8]. Dies wird im Wortlaut der Vorschrift, wonach die Verarbeitung nur rechtmäßig ist, wenn sie auf mindestens einen der dort genannten Rechtsgründe gestützt ist, eindeutig zum Ausdruck gebracht[9]. Liegt keine Einwilligung der betroffenen Person vor, ist die Verarbeitung personenbezogener Daten nur dann rechtmäßig, wenn sie erforderlich ist für die Erfüllung eines Vertrags oder die Durchführung vorvertraglicher Maßnahmen, für die Erfüllung einer rechtlichen Verpflichtung, zum Schutz lebenswichtiger Interessen, zur Wahrnehmung einer Aufgabe im öffentlichen Interesse oder Ausübung öffentlicher Gewalt oder zur Wahrung berechtigter Interessen.

Nach der Systematik der DS-GVO muss jede Verarbeitung personenbezogener Daten nicht nur mindestens einem der Rechtsgründe des Art. 6 Abs. 1 Buchst. a bis f DS-GVO genügen, sondern auch den in Art. 5 aufgestellten Grundsätzen für die Datenverarbeitung[10]. Das gilt unabhängig davon, ob die Datenverarbeitung durch Unternehmen und sonstige nichtöffentliche Stellen, durch Behörden und öffentliche Einrichtungen erfolgt oder auch durch Privatpersonen, die für die Verarbeitung der personenbezogenen Daten verantwortlich sind, indem sie über Mittel und Zweck der Datenverarbeitung entscheiden (Art. 4 Nr. 7 DSGVO). Zu diesen Grundsätzen gehören neben dem Grundsatz der Rechtmäßigkeit, der insoweit durch Art. 6 Abs. 1 DS-GVO konkretisiert wird, unter anderem die ebenfalls in Art. 5 Abs. 1 Buchst. a DS-GVO festgelegten Grundsätze der Verarbeitung nach Treu und Glauben und der Transparenz sowie der Grundsatz der Datenminimierung (Art. 5 Abs. 1 Buchst. c DS-GVO).

Der Rechtsgrund des berechtigten Interesses

Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts konzentriert sich auf den Rechtsgrund des berechtigten Interesses gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. f DS-GVO, nachdem das Gericht vorher das Vorliegen einer rechtlichen Verpflichtung des Klägers zu der Fertigung von Aufnahmen und deren Übermittlung an die Polizeidienststellen nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. c DS-GVO und eine Verarbeitung zum Schutz lebenswichtiger Interessen nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. d DS-GVO sowie eine Verarbeitung im öffentlichen Interesse abgelehnt hat. Der Rechtsgrund nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. e DS-GVO setzt voraus, dass die Verarbeitung für die Wahrnehmung einer Aufgabe erforderlich ist, die im öffentlichen Interesse liegt oder in Ausübung öffentlicher Gewalt erforderlich ist, die dem Verantwortlichen übertragen worden ist. Daraus ergibt sich – worauf auch das Verwaltungsgericht abstellt – zum einen, dass sich auf diesen Rechtsgrund nur derjenige berufen kann, dem durch eine Rechtsvorschrift im Sinne des Art. 6 Abs. 3 Satz 1 DS-GVO eine öffentliche Aufgabe übertragen worden ist. Zum anderen folgt daraus aber auch, dass das öffentliche Interesse nicht unter Umgehung dieser Voraussetzung durch einen anderen Rechtsgrund geltend gemacht werden kann. Deshalb ermächtigt auch das Datenschutzrecht Private, denen eine solche Befugnis nicht übertragen worden ist, nicht zu einer Datenverarbeitung als selbst erklärte Sachwalter öffentlichen Interesses[11].

Art. 6 Abs. 1 Buchst. f DS-GVO erlaubt die Verarbeitung personenbezogener Daten unter den drei kumulativen Voraussetzungen, (1) dass ein berechtigtes Interesse des Verantwortlichen oder eines Dritten vorliegt, (2) dass die Verarbeitung zur Wahrung des berechtigten Interesses erforderlich ist, und (3) dass die Interessen oder Grundrechte und Grundfreiheiten der betroffenen Person, die den Schutz personenbezogener Daten erfordern, dieses berechtigte Interesse nicht überwiegen[12].

Der Begriff des berechtigten Interesses im Sinne dieser Vorschrift ist weit zu verstehen und umfasst sowohl rechtliche wie auch tatsächliche, wirtschaftliche oder ideelle Interessen[13]. Da der Rechtsgrund mit dem Erfordernis berechtigter Interessen des Verantwortlichen oder eines Dritten das Vorliegen von Individualinteressen im Einzelfall voraussetzt, kann jedoch ein öffentliches Interesse ohne Bezug zu eigenen subjektiven Interessen des Verantwortlichen oder Dritten dieses Erfordernis nicht erfüllen. Ebenso wenig wie der Rechtsgrund der Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe den Einzelnen befugt, als Sachwalter öffentlichen Interesses personenbezogene Daten zu verarbeiten, wenn er nicht aufgrund einer Rechtsvorschriftmit der Wahrnehmung der Aufgabe betraut worden ist, begründen bloße Allgemeininteressen grundsätzlich kein berechtigtes Interesse des Verantwortlichen oder Dritten, sofern diese keinen Bezug zu dessen schutzwürdigen individuellen Interessen haben[14].

Entnommen aus BayVBl 7/2023, S. 217.

[1] VG Ansbach, U.v. 02.11.2022 – AN 14 K 21.01431 – BayVBl. 2023, 241.

[2] VG Ansbach, U.v. 02.11.2022 – AN 14 K 22.00468 – openJur 2022, 23207.

[3] Delventhal, ZD-Aktuell 2022, 01448.

[4] Wanser, ZD-Aktuell 2021, 05574.

[5] Wanser, ZD-Aktuell 2021, 05574.

[6] VG Ansbach (Fn. 1) Rn. 74.

[7] VG Ansbach (Fn. 1) Rn. 82.

[8] EuGH, U.v. 22.06.2021, Latvijas Republikas Saeima – C-439/19 – BeckRS 2021, 15289 Rn. 99.

[9] Vgl. auch Erwägungsgrund 40 der DS-GVO.

[10] EuGH, U.v. 24.02.2022, Valsts ieņēmumu dienests – C-175/20 – EuZW 2022, 527 Rn. 50 mit Anm. Zerdick.

[11] BVerwG, U.v. 27.03.2019 NVwZ 2019, 1126 Rn. 46.

[12] EuGH, U.v. 17.06.2021, Mircom – C-597/19 – GRUR-RS 2021, 14534 Rn. 106.

[13] Schantz in Simitis/Hornung/Spiecker gen. Döhmann, Datenschutzrecht, 1. Aufl. 2019, Art. 6 Abs. 1 Rn. 98.

[14] Buchner/Petri in Kühling/Buchner, DS-GVO/BDSG, 3. Aufl. 2020, Art. 6 DS-GVO Rn. 146a; Schantz (Fn. 13), Art. 6 Abs. 1 Rn. 99; Lehr/Becker, ZD 2022, 370/372.

[15] Lehr/Becker, ZD 2022, 370/372.

[16] Vgl. Wanser, ZD-Aktuell 2021, 05574.

[17] VG Ansbach (Fn. 1) Rn. 75.

[18] EuGH, U.v. 19.06.2014, Karen Millen Fashions – C-345/13 – EuZW 2014, 703 Rn. 31.

[19] EuGH, U.v. 22.06.2021 (Fn. 8) Rn. 88.

[20] EuGH, U.v. 22.06.2021 (Fn. 8) Rn. 90.

[21] Wanser, ZD-Aktuell 2021, 05574.

[22] VG Ansbach (Fn. 1) Rn. 74.

[23] Wanser, ZD-Aktuell 2021, 05574.

[24] VG Ansbach (Fn. 1) Rn. 82.

[25] EuGH, U.v. 04.05.2017, Rigas satiksme – C-13/16 – BeckRS 2017, 108615 Rn. 30.

[26] VG Ansbach (Fn. 1) Rn. 83.

[27] EuGH, U.v. 20.10.2022, Digi – C-77/21 – ZD 2023, 31 Rn. 58.

[28] Herbst in Kühling/Buchner (Fn. 14), Art. 5 DS-GVO Rn. 57.

[29] Erwägungsgrund 47 Satz 1 der DS-GVO.

[30] Vgl. Europäischer Datenschutzausschuss, Leitlinien 3/2019 zur Verarbeitung durch Videogeräte, Rn. 36.

[31] Vgl. Artikel-29-Datenschutzgruppe, Stellungnahme 6/2014 zum Begriff des berechtigten Interesses (WP 217), S. 38.

[32] Lehr/Becker, ZD 2022, 370/373.

[33] VG Ansbach (Fn. 1) Rn. 97.

[34] VG Ansbach (Fn. 1) Rn. 93.

[35] Selmayr in Ehmann/Selmayr, DS-GVO, 2. Aufl. 2018, Art. 58 Rn. 20.

[36] So Lehr/Becker, ZD 2022, 370/371 f.

[37] Wanser, ZD-Aktuell 2021, 05574.