Urteil des NdsOVG zur Änderung eines Stellenplans

Ein gültiger Stellenplan kann nur durch die Vertretung selbst geändert werden – der Hauptausschuss hat bei der Einstellung eines Bewerbers nur ein eingeschränktes Auswahlermessen. Dies entschied das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 05.02.2021.

1. Adressat einer kommunalaufsichtlichen Beanstandung ist die Kommune und nicht das Organ, dessen Maßnahme das Einschreiten veranlasst hat.
2. Der Kreisausschuss ist nicht zur Korrektur von Entscheidungen des Kreistages im Rahmen des Stellenplans befugt.
3. Eine Nichtbeachtung des vom Kreistag beschlossenen Stellenplans durch den Kreisausschuss kann den Grundsatz der Organtreue verletzen.
4. Zu den Anforderungen an das Vollzugsinteresse i.S.d. § 80 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 VwGO.

Mit dieser Leitsatzentscheidung hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (OVG) mit Beschluss vom 05.02.2021 (10 ME 290/20) eine Entscheidung des Kreisausschusses aufgehoben.

Der Entscheidung lag zusammengefasst folgender Sachverhalt zugrunde:

Der Antragsteller (Landkreis) wandte sich gegen eine durch den Antragsgegner (Kommunalaufsichtsbehörde) ausgesprochene kommunalaufsichtliche Beanstandung eines Beschlusses des Kreisausschusses des Antragstellers, mit welchem dieser den Beschlussvorschlag des Landrates des Antragstellers zur Einstellung eines Pressesprechers abgelehnt hat.

Nachdem in den Stellenplänen für die Jahre 2018 und 2019 eine bislang unbesetzte Stelle eines Sachbearbeiters zur Unterstützung der Öffentlichkeitsarbeit ausgewiesen war, schrieb der Antragsteller im Oktober 2019 eine Stelle als „Pressesprecher/in für das Referat Assistenz und Kommunikation“ nach der Entgeltgruppe 11 aus. Auch im Stellenplan 2020 wurde eine Stelle mit der ausdrücklichen Funktionsbezeichnung „Sachbearbeiter/in Öffentlichkeitsarbeit“ mit der Entgeltgruppe 11 ausgewiesen. Nach Durchführung des Bewerbungsverfahrens fasste die Auswahlkommission des Antragstellers eine einstimmige Auswahlentscheidung zugunsten des Bewerbers C. D.

Diese Auswahlentscheidung wurde dem Kreisausschuss des Antragstellers für dessen Sitzung am 07.02.2020 mit dem Beschlussvorschlag, Herrn D. zum nächstmöglichen Zeitpunkt im Rahmen eines Dauerarbeitsverhältnisses als Pressesprecher für das Referat Assistenz und Kommunikation einzustellen, vorgelegt. In der Sitzung des Kreisausschusses wurden gegen diese Stellenbesetzung sachliche, jedoch nicht die Eignung des Bewerbers betreffende Einwände erhoben. So wurde angeführt, dass der Besetzung der Stelle eines Pressesprechers keine höhere Priorität zukomme als Stellenbesetzungen in anderen Fachbereichen und diese im Widerspruch zu dem Beschluss des Kreistages stehe, 1% der Personalkosten einzusparen. Darüber hinaus wurde die Frage aufgeworfen, warum die Stellenbezeichnung im Stellenplan von derjenigen in der Stellenausschreibung abweiche. Nach Anfertigung einer neuen Beschlussvorlage einschließlich einer ausführlichen Sachdarstellung lehnte der Kreisausschluss des Antragstellers in einer weiteren Sitzung am 14.02.2020 den Beschlussvorschlag zur Einstellung Herrn D. mit einfacher Mehrheit ab.

In der Folge erstattete der Landrat des Antragstellers einen Bericht gemäß § 88 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (NKomVG) an den Antragsgegner, in dem er insbesondere darlegte, dass der Beschluss des Kreisausschusses vom 14.02.2020 in die Personalhoheit des Organs Kreistag eingreife. Der Kreisausschuss sei nicht befugt, eine Besetzung der Stellen, die der Kreistag für erforderlich halte, durch eine Ablehnung allein aus grundsätzlichen Erwägungen zu verhindern. In die Zuständigkeit des Kreisausschusses falle allein die Personalauswahl nach den Grundsätzen der Eignung, Leistung und Befähigung der Bewerber, die vorliegend bezüglich des ausgewählten Bewerbers jedoch nicht in Abrede gestellt würden. Er – der Landrat – habe das Besetzungsverfahren in Ausführung des vom Kreistag beschlossenen Stellenplans in eigener Zuständigkeit durchgeführt und den Beschluss des Kreisausschusses ordnungsgemäß vorbereitet.

Nach Anhörung des Antragstellers beanstandete der Antragsgegner mit Erlass vom 10.11.2020 den Beschluss und ordnete die sofortige Vollziehung der Beanstandung an. Zur Begründung führte er u.a. aus, dass der Kreisausschuss mit der genannten Entscheidung gemäß § 107 Abs. 4 Satz 2 NKomVG gegen den Grundsatz der Organtreue verstoßen habe. Gegen diesen Erlass hat der Antragsteller am 03.12.2020 Klage vor dem Verwaltungsgericht erhoben und den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gestellt. Den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 15.12.2020 abgelehnt. Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hatte keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zu Recht abgelehnt

In der Begründung des Beschlusses hat das NdsOVG in der als zulässig erkannten Beschwerde u.a. ausgeführt:

„Die Beschwerde ist jedoch nicht begründet. Die vom Antragsteller innerhalb der Beschwerdefrist nach § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung sich der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, lassen nicht erkennen, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seiner Klage gegen den Erlass des Antragsgegners vom 10. November 2020 abgelehnt hat.

Soweit sich der Antragsteller darauf beruft, dass ihm im Verhältnis zum Landrat nicht der Vorwurf organtreuewidrigen Verhaltens gemacht werden könne, da sich dieser durch die fehlende Kommunikation und die Missachtung der Sparvorgaben ebenfalls in Widerspruch zu dem Grundsatz der Organtreue gesetzt habe, vermag dies unabhängig von der Frage, ob der Landrat des Antragstellers durch die Abgabe einer Einstellungszusage unter dem ausdrücklichen Vorbehalt der Zustimmung des Kreisausschusses (vgl. Schreiben an Herrn D. vom 11.2.2020, Bl. 57 der Gerichtsakte) und die Vorbereitung der beabsichtigten Besetzung einer im maßgeblichen Stellenplan vorgesehenen Stelle überhaupt gegen den Grundsatz der Organtreue gegenüber dem Kreisausschuss verstoßen hat, der Beschwerde bereits deswegen nicht zum Erfolg zu verhelfen, da diese die weitere – tragende – Begründung des Verwaltungsgerichts zur Missachtung der Organzuständigkeit des Kreistages durch den beanstandeten Beschluss des Kreisausschusses nicht in Frage stellt. So hat das Verwaltungsgericht seine ablehnende Entscheidung maßgeblich darauf gestützt, dass der beanstandete Beschluss des Kreisausschusses wegen seiner Begründung mit allein sachlichen Erwägungen die Erforderlichkeit der in Rede stehenden Stelle per se infrage stelle und damit die Organkompetenz des Kreistages, der mit dem Stellenplan die erforderlichen Stellen gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 KomHKVO festlege, nicht hinreichend beachte. Auch die fiskalischen Aspekte bezüglich der Erforderlichkeit der betreffenden Stelle fielen allein in den Zuständigkeitsbereich des Kreistages. Denn der Stellenplan sei gemäß § 113 Abs. 2 Satz 2 NKomVG Teil des Haushaltsplanes und könne nur durch eine Nachtragshaushaltssatzung geändert werden, für welche wiederum allein der Kreistag zuständig sei. Diesen – im Übrigen zutreffenden – Ausführungen ist der Antragsteller im Rahmen seiner Beschwerdebegründung nicht entgegengetreten. Korrekturen von Entscheidungen des Kreistages im Rahmen des Stellenplans durch die Verweigerung des Einvernehmens bzw. wie vorliegend der Zustimmung des Kreisausschusses sind vor diesem Hintergrund nicht zulässig (vgl. Thiele, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, 2. Auflage 2017, § 107 Rn. 15; Wefelmeier in KVR Nds., NKomVG, §107 Rn. 35).“

Dem Kreisausschuss stand bei der beabsichtigten Einstellung nur ein eingeschränktes Auswahlermessen zu

„Soweit dem Vortrag des Antragstellers weiterhin zu entnehmen ist, dass er der Auffassung ist, seine aus § 107 Abs. 4 Satz 2 NKomVG erwachsenen Rechte bezüglich der Einstellung von Arbeitnehmern seien vorliegend ausgehöhlt worden, da die Ausschusssitzung faktisch auf eine Pflicht des Kreisausschusses zur Zustimmung der vom Landrat eigenmächtig priorisierten Einstellung hinausgelaufen sei, vermag dies nicht zu überzeugen. Denn dem Kreisausschuss stand bei der beabsichtigten Einstellung des Pressesprechers im Rahmen des Leistungsgrundsatzes unzweifelhaft ein Auswahlermessen zu. Dieses wurde auch nicht dadurch eingeschränkt, dass der Kreistag durch die Aufstellung des Stellenplans bereits über die grundsätzliche Notwendigkeit der Stellenbesetzung entschieden hatte. Der Grundsatz der Organtreue begrenzte dieses Auswahlermessen nur insoweit, als dass die Zustimmung nicht aus Gründen verweigert werden durfte, die die im Haushaltsplan getroffene haushaltswirtschaftliche Entscheidung der Vertretung unterlaufen würden (vgl. Thiele, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, 2. Auflage 2017, § 107 Rn. 15; Wefelmeier in KVR Nds., NKomVG, § 107 Rn. 35), eine ablehnende Entscheidung im Hinblick auf die Auswahl des Bewerbers wäre dem Kreisausschuss jedoch – jedenfalls im Hinblick auf den hier streitgegenständlichen Aspekt der Organtreue – unbenommen gewesen.“

Für jeden belastenden Verwaltungsakt als hoheitlichen Eingriff muss ein öffentliches Interesse bestehen

„Auch der weitere Einwand des Antragstellers, dass kein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Beanstandung bestehe und „private“ Interessen bzw. Rechte des Stellenbewerbers nicht die Anordnung des Sofortvollzugs gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO rechtfertigen könnten, verfängt nicht.

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO setzt bereits tatbestandlich voraus, dass sie im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten geboten ist. Dementsprechend reicht die schlichte Rechtmäßigkeit der betroffenen Verfügung nicht aus (vgl. Redecker/von Oertzen, VwGO, 16. Auflage 2014, § 80 Rn. 19; Hoppe in Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 80 Rn. 45; Schoch in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand 1/2020, § 80 Rn. 205). Da für jeden belastenden Verwaltungsakt als hoheitlichen Eingriff ein öffentliches Interesse bestehen muss, rechtfertigt dieses allgemeine öffentliche Interesse am Erlass des Verwaltungsaktes auf Grund der Bedeutung des Gebotes effektiven Rechtsschutzes in der Regel nicht die Anordnung der sofortigen Vollziehung (vgl. Schleswig-Holsteinisches OVG, Beschluss vom 17.4.2007 – 4 MB 7/07 -, juris Rn. 4). Die Anordnung der sofortigen Vollziehung verlangt vielmehr ein darüber hinausgehendes, den Einzelfall betreffendes besonderes öffentliches Interesse (vgl. § 80 Abs. 3 VwGO). Zu berücksichtigen ist hierbei stets, ob für den Vollzug eine besondere Dringlichkeit besteht (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 24.11.1988 – 1 TH 4097/88 -, juris Rn. 6; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 2.11.1993 – 3 M 89/93 -, juris Rn. 15). Deshalb können das Erlass- und das Vollzugsinteresse auch (teilweise) identisch sein, wie insbesondere im Bereich der Gefahrenabwehr (Gersdorf in BeckOK VwGO, Posser/Wolff, Stand: 1.10.2019, § 80 Rn. 104; Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 80 Rn. 92).“

Die Grundrechte des Stellenbewerbers aus Art. 12 Abs. 1 GG und 33 Abs. 2 GG waren zu beachten

„Bei der Frage, ob ein derartiges besonderes Vollzugsinteresse besteht, sind nicht allein die speziellen Interessen der anordnenden Behörde zu berücksichtigen, sondern zugleich auch die Interessen des Betroffenen sowie darüber hinaus auch sonstige betroffene öffentliche oder private Interessen, sofern sie in unmittelbarem rechtlichen Zusammenhang mit dem zu vollziehenden Verwaltungsakt stehen, in den Blick zu nehmen (Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 80 Rn. 93). Zu berücksichtigen sind alle mit dem Vollzug des Verwaltungsaktes unmittelbar verbundenen bzw. dem Vollzug entgegenstehenden Interessen.

So waren vorliegend die drohende Beendigung des Bewerbungs- und Auswahlverfahrens und auch die durch den beanstandeten Beschluss des Kreisausschusses betroffenen Grundrechte des Stellenbewerbers aus Art. 12 Abs. 1 GG und 33 Abs. 2 GG im Rahmen der Anordnung der sofortigen Vollziehung vom Antragsgegner zu Recht berücksichtigt worden. Eine besondere Dringlichkeit folgt insoweit nicht nur aus dem drohenden Eingriff in die beruflichen Grundrechte des ausgewählten Bewerbers, sondern auch aus dem Bedarf des Antragstellers an der Besetzung der bereits seit mehreren Jahren im Stellenplan enthaltenen Stelle eines Sachbearbeiters/einer Sachbearbeiterin für die Öffentlichkeitsarbeit im Sinne der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung, da aus den Verwaltungsvorgängen ersichtlich ist, dass der Antragsteller im Bereich der Öffentlichkeitsarbeit derzeit erheblich unterbesetzt ist (s. Vermerk des Referats Assistenz und Kommunikation vom 2.12.2020, Beiakte 002, und Vorlage an den Kreisausschuss vom 11.2.2020, Drucksache 22/2020, Beiakte 002). Der mit dem Vollzug des beanstandeten Beschlusses verbundene Abbruch des Besetzungsverfahrens hätte zur Folge, dass eine Besetzung der in Rede stehenden Stelle in absehbarer Zukunft nicht möglich wäre, da diese im Stellenplan für das Haushaltsjahr 2021 nicht mehr enthalten ist. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner in seinem Erlass vom 10. November 2020 das Interesse des Antragstellers gegenüber „dem öffentlichen Interesse an der Herbeiführung eines rechtmäßigen Zustandes“ hat zurücktreten lassen.“

(Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 05.02.2021, 10 ME 290/20)

Anmerkung zur vorgenannten Entscheidung:

Die Frage, welches Organ in einer Kommune für welche Aufgaben zuständig ist, führt in der kommunalen Praxis immer wieder zu Streit. Die Kommunalverfassungen regeln zwar in abstrakter Weise die Zuständigkeiten der Organe, im vorliegenden Fall des Kreistages, des Kreisausschusses und des Landrats. Wie weit diese Kompetenzen im konkreten Fall tragen, ist nicht immer einfach zu entscheiden. Was die Besetzung von Planstellen innerhalb einer Kommune angeht, sind neben den Regelungen zur Zuständigkeit des Kreistages, des Kreisausschusses und des Landrats noch die Regelungen des Grundgesetzes zur Berufsfreiheit – Art. 12 GG –, zum Zugang zu einem öffentlichen Amt – Art. 33 Abs. 2 GG – und die Rechtsverhältnisse der Beschäftigten nach § 107 NKomVG zu beachten. Nach § 107 Abs. 4 Satz 2 beschließt der Hauptausschuss im Einvernehmen mit der Hauptverwaltungsbeamtin oder dem Hauptverwaltungsbeamten über die Einstellung, Gruppierung und Entlassung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, soweit er diese Befugnisse nicht allgemein oder für bestimmte Gruppen der Hauptverwaltungsbeamtin oder dem Hauptverwaltungsbeamten übertragen hat. In Ausführung des Beschlusses des Kreistages über den Stellenplan und die in diesem Stellenplan verzeichnete Planstelle hat der Landrat die Pflicht, unter Beachtung der Regelungen des Grundgesetzes zur Auswahl von Stellenbewerbern (u. a. Art. 12 und 33 Abs. 2 GG) einen Personalvorschlag zur Stellenbesetzung zu unterbreiten. Dem Kreisausschuss steht hier – wie das NdsOVG zu Recht festgestellt hat – nur ein eingeschränktes Auswahlermessen zu. Wenn der Kreisausschuss zur Auswahl des Landrats zur Besetzung der Stelle keine tragenden Gründe, die die Person des Bewerbers betreffen, vortragen kann, muss er der vorgeschlagenen Stellenbesetzung zustimmen. Die Entscheidung des NdsOVG ist daher nur folgerichtig.