Und täglich grüßt der E-Scooter

Das Bundesverkehrsministerium hat einen Entwurf für die Weiterentwicklung der Regulierung von E-Scootern vorgelegt. Zuvor wurde insbesondere der praktische Vollzug der Rahmenbedingungen für diese „neue” Mobilitätsform auf kommunaler Ebene mindestens in Teilen der Literatur kritisch diskutiert. In Bezug auf den nun vorliegenden Referentenentwurf des Bundes stellt sich jedoch eine Reihe von neuen Rechtsfragen, insbesondere zur Regelungskompetenz zwischen Bund und Ländern, aber auch zum Eingriff in die nun etablierten Geschäftsmodelle der kommerziellen Betreiber von E-Scooter-Flotten, welche von den Autoren kritisch beleuchtet werden.

I. Einführung

Das Thema „E-Scooter” im öffentlichen Straßen- und Verkehrsraum „bewegt”, spätestens seit dem Erlass der Verordnung über die Teilnahme von Elektrokleinstfahrzeugen am Straßenverkehr (Elektrokleinstfahrzeuge-Verordnung – eKFV) im Juni 2019, Deutschland¹. Allerdings nicht nur als Fortbewegungsmittel, sondern auch als Streitpunkt: Oft stehen die auszuleihenden E-Scooter kreuz und quer auf Geh- und Radwegen, mal einzeln, mal im Pulk, mal ordnungsgemäß abgestellt, mal umgekippt – dabei beschädigen sie fremdes Eigentum oder wirken als gefährliche Stolperfalle für Passanten². Gewerbliche Anbieter, teilweise mit Sitz im Ausland³, sahen und sehen im stationsunabhängigen Verleih Möglichkeiten für hohe Gewinnmargen, indem sie die E-Scooter zur jederzeitigen Leihe auf Straßen und Wegen aufstellen⁴. Manche politischen Strömungen propagierten die E-Scooter als Teil der Verkehrswende.

In der Folge entstand ein zusätzliches Betätigungsfeld für Gerichte, Rechtsanwälte und Verwaltungen, die naturgemäß unterschiedliche Auffassungen vertreten, was Rahmenbedingungen und Grenzen der Nutzung des öffentlichen Verkehrsraums durch E-Scooter angeht⁵. Dies führte dazu, dass sich unterschiedliche Geschäftskonzepte entwickelten, die auf unterschiedliche regionale Rechtsauslegungen stießen, sodass insgesamt von „Wildwuchs im öffentlichen Verkehrsraum” gesprochen wurde⁶.

Die aktuelle Bundesregierung plant eine Regulierung, die jedenfalls für auszuleihende E-Scooter klarstellende Regelungen vorsieht: „Parkverbot für Leih-Scooter auf dem Bürgersteig”⁷, „E-Scooter-Regulierung: Merz-Regierung plant Parkverbot – Anbieter sind entsetzt”⁸.

II. Entwurf der Bundesregierung

Der Entwurf des Bundesministeriums für Verkehr zur Änderung der Elektrokleinstfahrzeuge-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften⁹ wurde nach Verbandsanhörung im Bundeskabinett am 8. Oktober 2025 beschlossen¹⁰. Anschließend wurde diese von der Bundesregierung beschlossene Fassung dem Bundesrat übermittelt, verbunden mit der Bitte, die Zustimmung des Bundesrates aufgrund des Art. 80 Abs. 2 GG herbeizuführen¹¹.

Art. 4 Nr. 5 sieht folgende Einfügung in § 12 der StVO – Halten und Parken – vor:

Zur Begründung heißt es im Entwurf:

Die FAQ des BMV führen zur Frage des Abstellens von E-Scooter im öffentlichen Straßen- und Verkehrsraum aus:

III. Klärungsbedarf

Die Zielsetzung der geplanten Neuregelung – Klarstellung der straßenverkehrsrechtlichen und damit auch straßenrechtlichen Bewertung der gewerblichen Nutzung des Straßenraums für das Angebot von Elektrokleinstfahrzeugen – erscheint auf den ersten Blick zweifelsohne zielführend. Der konkrete Entwurf wirft jedoch eine Reihe von Fragen auf:

1. Kompetenzverteilung im föderalistischen Bundesstaat

Im Bund-Länder-Verhältnis haben grundsätzlich die Länder die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz, sofern nicht dem Bund explizit eine Zuständigkeit zugewiesen ist. Diese Grundentscheidung trifft das Grundgesetz in Art. 70 ff. Die hierin geregelte Kompetenzverteilung ist der Grundpfeiler der föderalen Struktur der Bundesrepublik Deutschland.

a) Straßenverkehrsrecht als Bundeskompetenz

Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG weist dem Bund die Kompetenz für das Straßenverkehrsrecht zu. Der Begriff „Straßenverkehr” als Gegenstand der Gesetzgebungskompetenz ist dabei abzugrenzen vom Straßen- und Wegerecht, das mangels Zuweisung zur konkurrierenden oder ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der gesetzgeberischen Zuständigkeit allein der Länder unterliegt¹⁴. Grundlegend dazu hat das BVerfG ausgeführt, dass das Straßenverkehrsrecht dem Zweck dient,

Das nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG dem Bundesgesetzgeber obliegende Straßenverkehrsrecht ist somit besonderes Ordnungsrecht in dem Sinne, dass es (allein) dazu dient, die vom Straßenverkehr für seine Teilnehmer wie Dritte drohenden Gefahren abzuwehren und andererseits solchen Gefahren zu begegnen, die von außen auf den Straßenverkehr einwirken¹⁶. Dementsprechend hat der Bund das Straßenverkehrsgesetz (StVG) erlassen, das die Grundlagen des Straßenverkehrsrechts in Deutschland regelt. Ergänzend hierzu regelt die Straßenverkehrsordnung (StVO) als Rechtsverordnung des Bundes – basierend unter anderem auf der Ermächtigungsgrundlage des § 6 StVG – die Teilnahme am Straßenverkehr auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen mit Normen unter anderem zur Straßenbenutzung, Geschwindigkeit, Abstand, Überholen, Vorfahrt, Abbiegen sowie Halten und Parken.

Insoweit besteht für die im Referentenentwurf vorgesehene Ergänzung des § 12 StVO durch eine Sonderregelung zum Halten und Parken von Fahrrädern und Elektrokleinstfahrzeugen auf Gehwegen und in Fußgängerzonen eine Kompetenz des Bundes.

b) Straßen- und Wegerecht als Länderkompetenz

Problematisch könnte jedoch erscheinen, dass der Bund zusätzlich beabsichtigt, auch eine straßenrechtliche Klärung herbeizuführen:

Die Länder haben gemäß Art. 30 und 70 GG im Rahmen des Straßen- und Wegerechts die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung der Rechtsverhältnisse an den öffentlichen Straßen, die nicht Bundesfernstraßen sind. Der Bundesgesetzgeber hat dies auch im Bundesfernstraßengesetz (FStrG)¹⁷ durch die Beschränkung auf die Regelung der Bundesfernstraßen jedenfalls im Sinn von Art. 72 Abs. 1 GG den Ländern die Regelung der Rechtsverhältnisse an anderen öffentlichen Straßen überlassen und – wie sich aus § 25 Abs. 2 Satz 2 FStrG ergibt – das Recht aller öffentlichen Straßen unterhalb der Bundesfernstraßen ausdrücklich zur Disposition des Landesgesetzgebers gestellt¹⁸.

Das Straßen- und Wegerecht dient der Bereitstellung der Straße für die in der Widmung festgelegte besondere Verkehrsfunktion und regelt die Rechtsverhältnisse an den öffentlichen Straßen vorwiegend unter folgenden Gesichtspunkten: Das Straßenrecht behandelt in technischer und sachenrechtlicher Hinsicht die Entstehung, Indienststellung und Widmung der Straßen, ihre Einteilung und Beendigung durch Einziehung, es legt die rechtlichen Grundlagen der Planung für den Neubau und den Ausbau öffentlicher Straßen fest, bestimmt Träger und Inhalt der Straßenbaulast, regelt die Verwaltung der Straßen sowie die Straßenaufsicht und es kann Eigentums- und Haftungsverhältnisse bei öffentlichen Straßen normieren¹⁹. Den Berührungspunkt zur geplanten bundesgesetzlichen Änderung stellen die Regelungen zur Nutzung der Straße, insbesondere die Unterscheidung zwischen Gemeingebrauch und Sondernutzung dar.

Der Umstand, dass Straßen- und Wegerecht und die damit zusammenhängende Einstufung als Gemeingebrauch oder Sondernutzung dem Wegerecht unterfällt, wirft Fragen im föderalen Zusammenspiel auf: In § 12 Abs. 4b Satz 2 StVO legt der Bundesgesetzgeber fest, dass das gewerbliche Anbieten von Fahrrädern und Elektrokleinstfahrzeugen auf öffentlichen Straßen zum Zweck der stationsunabhängigen Vermietung kein zulässiges Parken im Sinne der StVO ist. Diese Änderung dient der Klarstellung, „wie dieser Vorgang straßenverkehrsrechtlich (und infolgedessen auch straßenrechtlich) zu beurteilen ist²⁰”. Hier verwischt der Entwurf die Grenzen der Gesetzgebungskompetenz. Bis zum straßenverkehrsrechtlichen Ausschluss der gewerblichen Nutzung unterlag die Beurteilung, ob es sich beim Abstellen gewerblich vermieteter Elektrokleinstfahrzeuge um einen freien Gemeingebrauch öffentlicher Verkehrsflächen oder um eine erlaubnis- und kostenpflichtige Sondernutzung der Straßenfläche handelt, der Regelungshoheit des Landesgesetzgebers²¹.

Hintergrund ist dabei auch die Rechtsprechung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs zum „Radentscheid Bayern” im Jahr 2023, der zwar entschieden hatte, dass die auf der konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis gemäß Art. 74 Abs. 1. Nr. 22 GG beruhenden straßenverkehrsrechtlichen Regelungen des Bundes im Straßenverkehrsgesetz und in der Straßenverkehrs-Ordnung weitgehend eine abschließende bundesrechtliche Regelung darstellen, die die Länder von der Gesetzgebung ausschließt²².

Allerdings stellte der Bayerische Verfassungsgerichtshof klar, dass durch die dem Landesrecht überantwortete Widmung bestimmt wird, welche Verkehrsarten als solche auf der jeweiligen Wegefläche zulässig sein sollen. Beschränkungen der Verkehrsarten oder der Benutzungszwecke sind auf dieser Ebene nur statthaft, soweit sie aufgrund der der Straße mit der Widmung zugedachten Verkehrsfunktion oder aufgrund der straßenbaulichen Belastungsgrenze erforderlich sind. Der Gemeingebrauch in diesem Sinn deckt alle verkehrsbezogenen Verhaltensweisen, zu denen die jeweilige Verkehrsart Gelegenheit bietet oder zwingt²³.

Mittelbar bringt die geplante bundesrechtliche Normierung zum Ausdruck, dass das Parken von Leih-E-Scootern kein Gemeingebrauch ist, sondern – aus straßenverkehrsrechtlicher Sicht – eine Sondernutzung. Diesbezüglich bringen Festlegungen von Bundesseite ein Misstrauen des Bundes gegenüber der Selbstorganisation der Länder und der Regelungsbefugnis des Straßen- und Wegerechts zum Ausdruck, die die Eigenstaatlichkeit der Länder und deren Entscheidungsbefugnis tangiert. Die bundesgesetzliche Regelung vermengt die Bundes- und Landesgesetzgebung.

Dies ist kein neues Phänomen, sondern in verschiedenen Bereichen zu beobachten, in denen der Bund verfassungsmäßige Grenzen zu Lasten der Länder verwischt. Eine klare kompetenzrechtliche Grenzziehung ist dabei in vielen Fällen – wie vorliegend auch – schwierig.

2. Grundrechtliche Fragen

Grundrechtlich wirft die geplante Regelung des § 12 Abs. 4b Satz 2 StVO verschiedene Fragen auf. Durch sie wird die Berufsfreiheit der gewerblichen E-Scooter-Anbieter berührt, und auch Vertrauensschutzgesichtspunkte werden geltend gemacht – immerhin sorgte die uneinheitliche Auslegung der straßenrechtlichen Vorgaben in einigen Kommunen für eine unentgeltliche Nutzbarkeit des öffentlichen Verkehrsgrundes und damit verbunden für den wirtschaftlichen Erfolg der Vermietung.

a) Berufsfreiheit

Art. 12 Abs. 1 GG gilt nach seinem Wortlaut für alle Deutschen und erfasst damit zunächst nur natürliche Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit. Für juristische Personen des Privatrechts, wie die überwiegende Anzahl gewerblicher E-Scooter-Anbieter, gelten die Grundrechte gemäß Art. 19 Abs. 3 GG nur, wenn es sich um inländische Organisationen handelt.

Ausländische Organisationen haben damit grundsätzlich in Deutschland keinen Grundrechtsschutz – insbesondere nicht in Bezug auf die Berufsfreiheit. Kriterium für die Qualifikation einer Organisation und damit auch eines Unternehmens als inländisch oder ausländisch ist ausschließlich, ob dieses seinen Sitz im Inland hat. Das ist nicht der satzungsmäßige Sitz, sondern der Ort der tatsächlichen Hauptverwaltung, oder anders formuliert: Sitz ist der Ort, an dem das Unternehmen sein „selbstgewähltes Aktionszentrum” hat²⁴.

Wird ein Unternehmen in mehreren Ländern tätig, kommt es auf den Ort an, an dem das oberste Verwaltungsorgan die Mehrheit seiner Entscheidungen über die Geschäftsführung trifft beziehungsweise an dem die grundlegenden Entscheidungen der Unternehmensleitung effektiv in laufende Geschäftsführungsakte umgesetzt werden. Ein international verflochtenes Unternehmen hat damit nur dann seinen Hauptverwaltungssitz im Inland, wenn die Mehrheit der Entscheidungen über die Geschäftsführung im Inland fällt. Gründet demgegenüber ein ausländisches Unternehmen in Deutschland ein zumindest teilrechtsfähiges Tochterunternehmen, das die eben skizzierten Voraussetzungen erfüllt, ist dieses – anders als das Mutterunternehmen – inländisch²⁵.

Damit steht bei einigen Anbietern von gewerblichen E-Scooter-Verleihern ohnehin die Frage im Raum, ob Art. 12 GG auf diese Unternehmen anwendbar ist. Unabhängig davon wäre eine Regulierung in § 12 Abs. 4b StVO auch bei Anwendung von Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG keine Berufszugangsregelung, sondern ohnehin nur eine Berufsausübungsregelung. Zur Berufsausübung zählen alle genuin tätigkeitsbezogenen Aspekte des Berufs, also Form, Inhalt, Bezeichnung, die in Anspruch genommenen Mittel, Ort, zeitlicher, räumlicher und gegenständlicher Umfang, ferner die berufliche Werbung und Außendarstellung. Vom Schutzbereich der Berufsfreiheit erfasst werden insoweit auch alle auf die berufliche Betätigung bezogenen Rechtsakte²⁶. Allerdings wiegen die Interessen des Grundrechtsberechtigten im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsabwägung am geringsten, sodass der Gesetzgeber grundsätzlich viel Gestaltungsmöglichkeiten hat. Hintergrund ist, dass solche Normierungen nicht auf die Freiheit der Berufswahl zurückwirken und damit keinen Ausschluss von einem bestimmten Beruf schaffen, sondern vielmehr nur bestimmen, in welcher Art und Weise die Berufsangehörigen ihre Berufstätigkeit im Einzelnen zu gestalten haben²⁷.

Im Hinblick auf die Dispositionsfreiheit, also die Freiheit in unternehmerischen Planungs- und Grundsatzentscheidungen, und damit zusammenhängend die Investitionsfreiheit der E-Scooter-Anbieter kann die Entscheidung des BVerfG zur Verfassungsmäßigkeit von Regelungen der Gesundheitsreform 2007 bezüglich der privaten Krankenkassen herangezogen werden²⁸. Gerade mit Blick auf getätigte Käufe von E-Scootern durch gewerbliche Anbieter werden diese weder an der Suche nach Kunden noch am Abschluss neuer Verträge gehindert. Zudem können die Unternehmen bei der Tarifkalkulation die Kosten einer Sondernutzungserlaubnis berücksichtigen. Dies trifft aber alle auf dem Markt tätigen Unternehmen in gleicher Weise²⁹.

Nach vorstehenden Ausführungen kann ein Eingriff in die Berufsfreiheit der gewerblichen E-Scooter-Anbieter klar verneint werden. § 12 Abs. 4a Satz 2 StVO stellt insoweit schon keinen gezielten Eingriff in die Tätigkeit der Unternehmen dar, also keine Berufszugangsregelung. Es handelt sich auch um keine Berufsausübungsregelung im engeren Sinn, sondern nur um allgemeine Regelungen, gleichsam eine bloße straßenverkehrsrechtliche Vorgabe zur Nutzungsintensität des Straßenraums.

Den gesamten Beitrag lesen Sie in unseren BayVBl. 5/2026.