Subjektives Recht und entsubjektivierter Rechtsschutz

Das subjektive Recht und mit ihm der Zugang zum Rechtsschutz hat über Jahrzehnte hinweg eine atemberaubende Erweiterung erfahren. Hinzugetreten sind überindividuelle Rechtsbehelfe. Mittlerweile offenbaren sich verschiedene Probleme beim Rechtsschutz selbst, aber auch auf der Ebene des materiellen Rechts, das heißt bei der erfolgreichen und „unbürokratischen” Erfüllung von Verwaltungsaufgaben. Der Beitrag beschreibt diese und sucht nach Reaktionsmöglichkeiten.

I. Das subjektive Recht als Paradigma

Das subjektive Recht kann unverändert als Paradigma für das Verhältnis zwischen der staatlichen Verwaltung und den Individuen (natürlichen wie juristischen Personen) gelten, und es gibt sogar subjektive Rechte von staatlichen Organen beziehungsweise Organteilen. Weder ist es durch den Analyserahmen des „Verwaltungsrechtsverhältnisses”¹ abgelöst worden noch ist eine Verobjektivierung durch die Zuordnung bloßer Interessen erfolgt. Dies gilt auch für die hier im Mittelpunkt stehende Frage des Zugangs zu den Gerichten und für Legitimation wie Konzept der gerichtlichen Funktionen, wie unverändert zutreffend im Begriff „Rechts-schutz” (und nicht „Interessentenklage”, wie in anderen europäischen Ländern vorfindlich) zum Ausdruck gelangt. Ebenso unverändert impliziert die Gewährung von Rechtsschutz zugleich eine objektive Kontrolle der Verwaltung; nur erwähnt sei, dass es daneben noch andere Formen der Verwaltungskontrolle gibt².

Der nachfolgende Beitrag beruht auf der Überzeugung, dass in den Relationen zwischen Verwaltung und Gesellschaft sowie zwischen subjektivem Recht und Rechtsschutz ein Paradigmenwechsel weder geboten noch im bestehenden Verfassungsrahmen möglich wäre. Ebenso fehl am Platz sind aber Überhöhung und Beschwörung. Gerade im Dialog mit denjenigen, denen die Rechtsschutzgewährung anvertraut ist, besteht vielmehr Anlass zu Folgendem:

(1) Einer kritischen Analyse, die ergeben wird, dass der jahrzehntelang forcierte Ausbau des Individualrechtsschutzes plus parallelem Aufwuchs von Mechanismen des überindividuellen Rechtsschutzes mittlerweile auch Probleme bereitet, sowohl für einen weiterhin effektiven Rechtsschutz als auch für die erfolgreiche Erfüllung von Verwaltungsaufgaben (und damit eine funktionierende „Bürokratie”) und

(2) einer Auseinandersetzung mit Reaktionsmöglichkeiten für ein besser austariertes Gesamtkonzept.

1. Thematischer Horizont

Nach allgemein anerkannter Definition ist das „subjektive Recht” die kraft (hier) Öffentlichen Rechts verliehene Rechtsmacht, vom Staat ein bestimmtes Verhalten verlangen zu können³. Damit bedarf es einer normativen Grundlage, eines staatlichen Adressaten und bestimmter Handlungen oder Unterlassungen von dessen Organen oder Behörden, die hierzu verpflichtet sind; jede der normativen Grundlagen hat daher zugleich einen objektivrechtlichen Gehalt.

Bayerische Verwaltungsblätter

Untersuchungsgegenstand ist der Primärrechtsschutz gegen die Verwaltung vor den Verwaltungsgerichten beziehungsweise den Zivilgerichten in Deutschland, also ohne den verfassungsgerichtlichen Rechtsschutz und den Rechtsschutz vor den europäischen Gerichten. Nur hingewiesen sei auf den interessanten Vergleich mit anderen Verwaltungsrechtsordnungen in Europa⁴ sowie auf die geschichtliche Entwicklung⁵.

2.Personale Stellung

Das subjektive Recht begreift die Individuen als selbstbestimmte, eigenverantwortlich handelnde Personen, die dem Staat nicht als Untertanen, sondern gleichsam auf Augenhöhe gegenübertreten. In den Worten meines Lehrers Dieter Lorenz ist der „Mensch Leitbild und Maßstab der objektiven Rechtsordnung”⁶, im Grundgesetz gleich im ersten Absatz von Art. 1 („die Würde des Menschen ist unantastbar”) verankert. Dass der Staat sich den Individuen gegenüber rechtskonform verhält, ist folglich nicht nur eine Erwartung, sondern Gegenstand eines Anspruchs. Subjektive Rechte gibt es dort, wo Autonomie verfassungsrechtlich vorgegeben oder durch das einfache Recht zur eigenverantwortlichen und eigennützigen, sprich zur individuellen Ausübung zugeordnet worden ist. Der Einzelne ist auf dieser materiellen Ebene von Grundrechten und Rechtsstaat Subjekt, nicht Objekt. Konstruktiv lässt sich dies auch auf Unternehmen, Vereine, Hochschulen und Gemeinden und andere Nicht-Menschen übertragen, ebenso auf Menschen, die für den Staat arbeiten, und daher in Deutschland beispielsweise nicht willkürlich gefeuert werden können.

3. Zugangsvoraussetzung zum Rechtsschutz

Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG verpflichtet den Staat dazu, die effektive Durchsetzung der subjektiven Rechte durch Gerichte zu ermöglichen. Die Geltendmachung eines subjektiven Rechts wird so zur zentralen Zugangsvoraussetzung zu den Gerichten, wie § 42 Abs. 2 VwGO, der unmittelbar beziehungsweise analog für alle kontradiktorischen Verfahren gilt, bekräftigt. Ohne subjektives Recht besteht grundsätzlich kein Rechtsschutz (Selektionskriterium), und Rechtsschutz bedeutet Vollkontrolle des Verwaltungshandelns, soweit eine Verletzung subjektiver Rechte infrage steht⁷. Der Effekt dieses Zusammenhangs von subjektivem Recht und gerichtlichem Rechtsschutz reicht weit über den einzelnen Klagefall hinaus, weil die Verwaltung vor jedem Handeln oder Unterlassen, wenn noch gar nicht feststeht, ob es nachfolgend überhaupt zu einer gerichtlichen Überprüfung kommt, deren Möglichkeit einkalkuliert. Die Kontrollperspektive dominiert somit nicht erst das Verwaltungsprozessrecht, sondern bereits die Bewältigung der Verwaltungsaufgaben. Dies ist zur Sicherung der Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns unerlässlich. Daran hat interessanterweise auch die so genannte Neue Verwaltungsrechtswissenschaft nichts geändert, indem sie zwar den Blick auf den Bewirkungsauftrag der Verwaltung (neben dem Schutzauftrag) gelenkt und die Einbeziehung weiterer Maßstäbe neben der Rechtmäßigkeit angemahnt (Schmidt-Aßmann)⁸, zugleich aber dem weiteren Ausbau subjektiver Rechte Vorschub geleistet hat⁹ und ihrer Schaffung nebst gerichtlicher Kontrolle zusätzlich eine Steuerungsfunktion zuschreiben möchte¹⁰.

II. Festigung und Ausbau des subjektiven Rechts und damit einhergehend des Individualrechtsschutzes

Während das Prozessrecht für den Zugang zum Rechtsschutz seit jeher, also unverändert, eine „Klagebefugnis” fordert (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO), hat das subjektive Recht, dessen Geltendmachung die Bejahung der Klagebefugnis voraussetzt, seit Inkrafttreten des Grundgesetzes eine kontinuierliche, in der Retrospektive durchaus atemberaubend anmutende Erweiterung erfahren. Sie soll mit wenigen Strichen und ohne Anspruch auf Vollständigkeit nachgezeichnet werden:

1. Erweiterung der Grundlagen: Konstitutionalisierung und Europäisierung

Beide Vorgänge bewirken eine quantitative Zunahme der rechtlichen Grundlagen für subjektive Rechte, verknüpft mit einer Rechtsschutzgarantie (in Art. 19 Abs. 4 GG bzw. Art. 47 GRC). Sodann gehen nicht wenige der nachfolgend beschriebenen Erweiterungen in Schutzrichtung und -wirkung auf verfassungsrechtliche und noch mehr auf europarechtliche Impulse zurück.

Zunächst zur Konstitutionalisierung in Gestalt der normexternen und der norminternen Wirkung der Grundrechte: Ersteres geschieht über eine immer weitere, großzügigere Interpretation der Schutzbereiche, vor allem beim Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG seit der so genannten Elfes-Doktrin¹¹. Eine norminterne Wirkung entsteht durch die Ableitung von grundrechtlichen Determinanten (insbesondere aus der grundrechtlichen Schutzpflicht) bei der Interpretation des einfachen Rechts¹², so etwa beim Drittschutz im Baurecht.

Das EU-Recht hat nicht nur die umweltrechtliche Verbandsklage als wichtigste Erscheinungsform des überindividuellen, also entsubjektivierten Rechtsschutzes hervorgebracht (dazu III), sondern einen weiteren Schub auch bei den subjektiven Rechten bewirkt¹³. Rechtsgrundlagen sind die europäischen Verträge (dort v.a. die Grundfreiheiten), daneben aber auch immer weitere Verordnungen und Richtlinien, sie alle entweder mit unmittelbarer Wirkung oder als Umsetzungs- beziehungsweise Auslegungsaufträge an das nationale Recht. Die subjektiven Rechte qua Europarecht decken sich inhaltlich teilweise mit bereits nach nationalem Recht anerkannten Schutzpositionen, häufig verpflichten sie aber den nationalen Gesetzgeber zur Schaffung von bis dato nicht anerkannten subjektiven Rechten. Beispiele hierfür bilden Teile des Informationsfreiheitsrechts, das Subventionsrecht, das Diskriminierungsrecht oder das Vergaberecht. Während das BVerfG noch im Jahr 2006 der Vergabe von öffentlichen Aufträgen jegliche Grundrechtsrelevanz jenseits des allgemeinen Willkürverbots abgesprochen hat¹⁴, musste aufgrund mehrerer EU-Richtlinien jedem Unternehmen ein Anspruch auf Einhaltung sämtlicher Vergabevorschriften eingeräumt werden, verknüpft mit einem perfekt ausgebauten Rechtsschutzsystem. Seither sind über 15 000 Gerichtsentscheidungen ergangen, und gibt es eine eigene Fachanwaltschaft nur für Vergaberecht¹⁵. Bei alldem sind die deutschen Fachgerichte längst zu „Unionsrechtsgerichten” geworden, zusätzlich durch den Auslegungsgrundsatz des „effet utile” angetrieben¹⁶.

2. Erweiterung der Schutzrichtung

Im Ausgangspunkt war (und ist) das subjektive Recht eine Schutzposition des Adressaten einer Verwaltungsmaßnahme gegen deren Urheber, auch dann, wenn diesem, das heißt der handelnden Behörde, bei der Entscheidung ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum eingeräumt ist. Das subjektive Recht verwandelt sich dann allerdings in einen Anspruch auf Einhaltung der diesbezüglichen Grenzen¹⁷.

Mittlerweile sind mindestens drei Erweiterungen der Schutzrichtung erfolgt: (1) Nicht nur der unmittelbare Adressat, sondern auch Dritte, Vierte, ja Tausende unter Umständen von einer großen Infrastrukturanlage betroffene Individuen können gegen die Genehmigungsentscheidungen der zuständigen Behörde klagen. Ähnliches gilt für Nicht-Adressaten in den verschiedensten Feldern der so genannten Konkurrentenklage¹⁸. (2) Geschützt sind Individuen auch dann, wenn sie sich innerhalb eines Sonderstatusverhältnisses (früher: Besonderen Gewaltverhältnisses) befinden, also Schüler, Beamte oder Häftlinge im Strafvollzug sind und nicht lediglich im täglichen Betriebsablauf betroffen wurden¹⁹. (3) Wie bereits angedeutet, sind selbst im Innenraum des Staates subjektive Rechte anerkannt worden, zum ersten für in der Verfassung explizit mit Autonomiebefugnissen ausgestatteten Verwaltungsträger wie die Kommunen, zum zweiten aber auch zugunsten von Organen oder Organteilen innerhalb eines Rechtsträgers, etwa zwischen Mitgliedern des Gemeinderats oder zwischen Bürgermeister und Gemeinderat (so genannte Kommunalverfassungsstreitigkeiten)²⁰.

3. Erweiterung der Schutzwirkung

Noch bedeutsamer sind die Erweiterungen, die innerhalb der klassischen Bürger-Staat-Beziehung jenseits der Abwehrwirkung gegenüber Verwaltungsakten erfolgt sind. Nicht nur wurden in die Abwehrwirkung auch Realhandlungen und untergesetzliche Normen einbezogen²¹, sondern hat man diese um eine Teilhabe- und um eine Leistungsdimension erweitert, vor allem auf der einfachgesetzlichen Ebene. So prägen längst Ansprüche von Individuen auf gerechte Anwendung der Kriterien beim Zugang zu öffentlichen Einrichtungen²² ebenso den gerichtlichen Alltag wie die Durchsetzung von Leistungsansprüchen in den zahlreichen, stetig ausgebauten Sektoren des Sozialverwaltungsrechts – während dem Verfassungstext mit dem „Sozialstaatsprinzip” lediglich eine objektiv-rechtlich konzipierte Staatszielbestimmung zu entnehmen ist. Mit den Informationsrechten nach dem Informationsfreiheitsgesetz (IFG) und weiteren Nebengesetzen ist der „status procuratoris” hinzugekommen; zu ihm gehören ferner etwa die Rechte von Gemeindeeinwohnern beziehungsweise -bürgern auf Behandlung von Anliegen im Gemeinderat²³. Last but not least sind auf breiter Front Verfahrensrechte entstanden und wird dem Verwaltungsverfahren nicht mehr „nur” eine „dienende” Funktion zugeschrieben, sondern vermehrt auch ein Eigenwert, mit der Konsequenz, dass bestimmte Verfahrensfehler als „absolute” Verfahrensfehler qualifiziert werden, die dann unabhängig von der Rechtmäßigkeit der Sachentscheidung sanktionierbar sind²⁴.

Entnommen aus den BayVBl. Heft 3/2026.