Fragen zur (Dis-)Kontinuität politischer Fraktionen

I. Diskontinuität vs. Organkontinuität

Jedes Parlament – sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene – ist ein dauerhaftes Verfassungsorgan, dem gewählte Abgeordnete und gebildete Fraktionen nur zeitweise entsprechend den Legislaturperioden angehören. Das jeweilige Parlament handelt nur im Rahmen der jeweiligen Wahlperiode, befindet sich damit im Spannungsbereich zwischen Diskontinuität einerseits und Organkontinuität andererseits¹.

Der sogenannte Grundsatz der Diskontinuität in Bezug auf die Parlamente ist letztlich Ausfluss des Gedankens der „Herrschaft auf Zeit” oder „Macht auf Zeit”². Diesem Grundsatz steht die Organkontinuität gegenüber, die den Bestand und die Identität des Parlaments unabhängig von den Wahlperioden sichert³.

Beide Grundsätze folgen mittelbar aus den Regeln des Grundgesetzes sowie für die Landtage auch mittelbar aus den jeweiligen Landesverfassungen⁴.

1. Arten der Diskontinuität

Bei der Diskontinuität wird zwischen personeller, sachlicher und institutioneller Diskontinuität differenziert⁵.

Personelle Diskontinuität bezeichnet Erwerb und Verlust des Abgeordnetenmandats mit Beginn und Ende der Wahlperiode (auch im Falle der Wiederwahl)⁶. Eng damit verbunden ist die institutionelle Diskontinuität, die die Beendigung der Amtszeit der Gremien des Parlaments und seiner Amtsträger zur Folge hat. Mit dem Ende der Wahlperiode hören damit insbesondere neben dem Plenum auch die Ausschüsse auf zu existieren⁷, und zwar unabhängig davon, ob es sich um Pflichtausschüsse oder um fakultative Ausschüsse wie die meisten Fachausschüsse und Untersuchungsausschüsse⁸ handelt. Selbst Pflichtausschüsse sind stets neu zu konstituieren⁹.

Die sachliche Diskontinuität bewirkt die automatische Erledigung aller beim Parlament anhängigen, noch nicht abgeschlossenen Beratungsgegenstände zum Ende der Wahlperiode. Erfasst werden dabei alle Vorlagen, die im alten Parlament eingebracht und noch nicht erledigt sind, es sei denn, sie bedürfen keiner Beschlussfassung¹⁰. Einzige Ausnahme sind beim Parlament eingebrachte Petitionen. Als Ausschuss des Parlamentes teilt der Petitionsausschuss mit dem Ende der Wahlperiode das Schicksal des Parlaments, was die Wirkung der Diskontinuität anbelangt. Nicht von diesem Grundsatz der Diskontinuität erfasst werden aber die an das Parlament gerichteten Petitionen selbst, da sich Petitionen an das Parlament als Institution richten und insoweit daher der Grundsatz der Organkontinuität Platz greift. Eingebrachte Petitionen können und müssen daher durch den Petitionsausschuss der folgenden Wahlperiode weiterbearbeitet und müssen nicht etwa erneut eingebracht werden¹¹.

2. Grundsatz der Organkontinuität

Die Organkontinuität sichert den Bestand und die Identität des Parlaments unabhängig von den Wahlperioden. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu grundlegend ausgeführt, dass „die Identität einer gesetzgebenden Körperschaft durch die Neuwahl ihrer Mitglieder nicht berührt wird¹².”

Die Organkontinuität umfasst dabei alle Angelegenheiten, die losgelöst von der Wahlperiode und der tatsächlichen Zusammensetzung des Bundestages entweder strukturell, organisatorisch oder verfahrensmäßig den obligatorischen Rahmen für die parlamentarische Willensbildung des demokratischen Parlaments bilden¹³.

II. Fraktionen

Die Rechtsstellung der Fraktionen der Parlamente ist bundesweit unterschiedlich¹⁴. Für den Bundestag werden im Grundgesetz Fraktionen nicht explizit normiert, aber als solche vorausgesetzt¹⁵.

Das Grundgesetz trifft keine Regelung über die Bildung von Fraktionen¹⁶. Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG regelt etwa für den Gemeinsamen Ausschuss, dass die Abgeordneten vom Bundestag entsprechend dem Stärkeverhältnis der Fraktionen bestimmt werden¹⁷.

1. Fraktionen als notwendige Einrichtungen der Parlamente

Fraktionen gehören nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, anders als die politischen Parteien, zum staatsorganschaftlichen Bereich¹⁸ und werden daher als notwendige Einrichtungen des Verfassungslebens angesehen, da sie als zentrale Organisationseinheiten des Parlaments die unterschiedlichen Vorstellungen und Ziele bündeln und so die parlamentarische Handlungsfähigkeit garantieren¹⁹.

2. Erstreckung der personellen Diskontinuität auf Fraktionen

Das Grundgesetz geht zwar vom unabhängigen Abgeordneten aus, ignoriert aber letztlich nicht, dass die politische Willensbildung nur in organisierter Form durch Fraktionen ablaufen kann²⁰. Insoweit hat die Legislative versucht, Lehren aus dem Niedergang der Weimarer Republik zu ziehen, und hat rechtliche Rahmenbedingungen für den Einzug von Parteien ins Parlament und für die Bildung von Fraktionen geschaffen.

Auf Grund der Funktion und Zusammensetzung der Fraktionen ist einhellige Meinung, dass auch die Parlamentsfraktionen der personellen Diskontinuität unterliegen, da diese von den jeweiligen Abgeordneten getragen werden. Da aber die Abgeordneten stets der personellen Diskontinuität unterliegen, erstreckt sich dies grundsätzlich auch auf Fraktionen²¹.

3. Regelung zu Fraktionen auf Bundesebene

Auf Bundesebene wurde zum 1. Januar 1995 eine gesetzliche Regelung zu den Fraktionen in den Abschnitt 12 des Abgeordnetengesetzes²² aufgenommen, nachdem der Bayerische Landtag als erstes Parlament in der Bundesrepublik Deutschland bereits im Jahr 1992 eine zusammengefasste Gesetzesgrundlage über die Rechtsstellung der Fraktionen, ihre Aufgaben und Finanzierung einschließlich der Rechnungslegung und Rechnungsprüfung geschaffen hatte²³. Während es in den meisten Ländern ein eigenständiges Fraktionsgesetz gibt, hat der Bund die Regelungen hierzu in das Abgeordnetengesetz aufgenommen²⁴ – so wird die denklogische Abhängigkeit der Organisationseinheit „Fraktion” von ihren organisierten Mitgliedern deutlich.

Daneben werden Rahmenbedingungen für die Fraktionen des Bundestages gesetzlich in der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (BTGO²⁵) geregelt. Dabei wird mit § 10 Abs. 3 BTGO die Aufnahme von Gästen in Fraktionen ermöglicht, die bei der Feststellung der Fraktionsstärke nicht mitzählen, jedoch bei der Bemessung der Stellenanteile (§ 12) zu berücksichtigen sind.

Da ein fraktionsloser Abgeordneter aufgrund der Besetzung von Ausschüssen durch die Fraktionen gemäß § 57 Abs. 2 BTGO praktisch über keinerlei politische Einflussmöglichkeiten verfügt²⁶, wird in der Begründung der Geschäftsordnung auch auf die Probleme fraktionsloser Abgeordnete hingewiesen:

Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BTGO müssen einer Fraktion im Deutschen Bundestag mindestens 5 % der Mitglieder des Bundestages angehören. Auf Grund dieser Vorschrift war im Jahr 2023 die Fraktion „Die Linke” aufzulösen²⁸. Die bisherigen Abgeordneten der Fraktion spalteten sich in zwei Gruppen auf: die Linke sowie das BSW²⁹.

a) Rechtstellung von Fraktionen

§ 54 AbgG normiert Begrifflichkeiten und Rechtsstellung von Fraktionen:

Fraktionen haben nach § 54 Abs. 1 AbgG den Status einer juristischen Person des öffentlichen Rechts³⁰. Als solche können Fraktionen auch Angestellte beschäftigen, die jedoch in keinem Dienstverhältnis zum Bund, sondern in einem Arbeitsverhältnis zu ihrer jeweiligen Fraktion stehen. Für die Begründung und Ausgestaltung der Arbeitsverhältnisse gelten die allgemeinen arbeitsvertraglichen Vorschriften³¹.

b) Ende von Fraktionen

§ 62 Abs. 1 AbgG regelt das Ende von Fraktionen, deren Rechtsstellung entfällt

Die mit § 62 AbgG zum Ausdruck gebrachte grundsätzliche personelle Diskontinuität wird verfassungsrechtlich als zwingend angesehen und erstreckt sich auf Abgeordnete, Fraktionen und Gruppen³². Allerdings wird diese als Regelfall normierte Diskontinuität durch § 62 Abs. 7 AbgG modifiziert:

§ 62 Abs. 7 AbgG bezweckt trotz des Grundsatzes der Diskontinuität die „faktische Kontinuität in vermögens- und insbesondere arbeitsrechtlicher Hinsicht”³³. Gerade der arbeitsrechtliche Gesichtspunkt dient nicht nur „Gründen der Zweckmäßigkeit, sondern [ist] insbesondere auch im Interesse der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Fraktionen geboten, indem auch die Rechte und Pflichten aus Arbeitsverträgen auf die jeweils nachfolgende Fraktion gemäß Absatz 7 Satz 2 übergehen³⁴.”

Die Diskontinuität der Organisationsstruktur Fraktion wird also auf Bundesebene aus organisatorischen Gründen dann durchbrochen, wenn sich die Auflösung und Neubildung als bloße Förmelei darstellt. Es bleibt aber bei dem Grundsatz, dass ohne abweichende gesetzliche Regelung alle Untergliederungen des Bundestages mit dessen Auflösung und durch den Zusammentritt des nächsten Bundestages enden³⁵.

Die Rahmenbedingungen für die Fraktionen des Bundestages werden untergesetzlich in den §§ 10 ff. der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages geregelt.

4. Regelungen in Bayern zu Fraktionen

In Bayern besteht seit 1992 das Bayerische Fraktionsgesetz (BayFraktG)³⁶. Der Bayerische Landtag hatte als erstes Parlament in der Bundesrepublik Deutschland mit dem BayFraktG eine zusammengefasste Gesetzesgrundlage über die Rechtsstellung der Fraktionen, ihre Aufgaben und Finanzierung einschließlich der Rechnungslegung und Rechnungsprüfung geschaffen³⁷. Allerdings lässt dieses insbesondere in Bezug auf eine Reihe von Entwicklungen in der nachfolgenden Geschichte des Bayerischen Landtags Fragen offen. Im Unterschied zu anderen deutschen Parlamenten gibt es in Bayern keinen wissenschaftlichen Beratungsdienst, sondern diese Aufgabe kommt überwiegend den Fraktionen zu, die entsprechende Zuwendungen für eigene wissenschaftliche Mitarbeiter erhalten³⁸.

Die Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags (BayLTGeschO³⁹) enthält in § 5 Vorschriften zur Bildung von Fraktionen und verlangt in § 5 Satz 2 BayLTGeschO:

Im Unterschied zur BTGO enthält die BayLTGeschO keine Vorgabe an eine ständige Mindestanzahl an Fraktionsmitgliedern, sondern stellt in § 5 Abs. 1 Satz 1 lediglich auf das Ergebnis der letzten Wahl zum Bayerischen Landtag ab.

Bisher hat sich seit Verabschiedung des BayFraktG noch keine Fraktion im Bayerischen Landtag selbst aufgelöst, aber mit Beginn der 19. Wahlperiode war zum zweiten Mal, wie schon zu Beginn der 17. Wahlperiode, die Fraktion der FDP in Folge mangelnden Wahlerfolges bei den vorausgehenden Wahlen zum Bayerischen Landtag aufzulösen. Eine solche Auflösung beziehungsweise Liquidation ist die offensichtlichste Form der Diskontinuität einer Fraktion.

Dabei hat der Freistaat mit seinem Fraktionsgesetz die Diskontinuität deutlicher als der Bund zum Ausdruck gebracht. So hat er in Art. 4 Abs. 2 Satz 2 ausdrücklich nur eine Fiktion des Fortbestehens der Fraktion über die Legislaturperiode hinaus geschaffen:

Auch die Gesetzesbegründungen verweisen deutlich auf den Grundsatz der Diskontinuität:

Und:

5. Erstreckung eines Parteienverbots auf Fraktionen

Ein Mandatsverlust infolge eines vom BVerfG festgestellten Parteienverbots ergibt sich nicht unmittelbar aus dem Grundgesetz und Art. 21 GG, sondern vielmehr aus einfachgesetzlichen Regelungen⁴². Beim Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Verbot der Sozialistischen Reichspartei gab es noch keine entsprechende Regelung, weswegen das BVerfG feststellte:

Die entsprechende Regelung zum Verlust des Mandats eines Bundestagsabgeordneten wurde im Nachgang zum Verbotsverfahren in § 46 Abs. 1 Nr. 5 i. V. m. Abs. 4 Satz 1 des Bundeswahlgesetzes geschaffen⁴⁴. Für den Bayerischen Landtag finden sich entsprechende Regelungen in Art. 59 des Gesetzes über Landtagswahl, Volksbegehren und Volksentscheid (LWG)⁴⁵.

Ein Mandatsverlust infolge eines Parteienverbots wird also im Regelfall dazu führen, dass eine Fraktion keine Mitglieder mehr hat. Dennoch erfüllt sie nach dem Gesetzeswortlaut des Art. 10 Abs. 1 Satz 1 BayFraktG die Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung für den Bayerischen Landtag, da sie bei der vorausgegangenen Landtagswahl mindestens fünf Prozent der Gesamtstimmenzahl im Land und mindestens fünf Sitze im Bayerischen Landtag erhalten hatte und somit die Voraussetzungen der Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags erfüllt. Der eindeutige Wortlaut der Norm führt damit zu einem Ergebnis, das paradox erscheint.

Die Fraktion kann sich aber auch nicht mehr selbst auflösen, da diese ja in Ermangelung von Mitgliedern auch keine Beschlüsse mehr fassen kann. Gleichzeitig bleiben die Sitze der Abgeordneten der für verfassungswidrig erklärten Partei nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 LWG unbesetzt. Es verbliebe also bis zum Ende der Legislaturperiode eine Fraktion ohne Abgeordnete, aber mit Budget aus öffentlichen Mitteln und Mitarbeitern. Ein solches Ergebnis ist äußerst kritisch zu hinterfragen.

Aktuell existiert für diese Situation kein Auffangtatbestand. Auch erscheint es auf Grund des eindeutigen Wortlauts des § 10 Abs. 1 Satz 1 BayFraktG fraglich, ob hier eine entsprechende Auslegung vor dem Hintergrund der Wortlautgrenze möglich ist. Es ist daher zu überdenken, ob vor diesem Hintergrund eine gesetzgeberische Klarstellung des Umgangs mit entsprechenden Fraktionen erfolgen sollte.

In diesem Kontext sollte auch kritisch hinterfragt werden, ob es wirklich den – nunmehr ehemaligen – Abgeordneten einer vom BVerfG verbotenen Partei obliegen sollte, die Geschäfte ihrer Fraktion abzuwickeln und dabei öffentliche Mittel zu verwalten. Eine Abweichung hiervon wäre ebenfalls gesetzlich zu regeln.

III. Regelungsbedürftige Punkte zu Fraktionen in Bayern

Obgleich der Freistaat Bayern das erste Fraktionsgesetz bundesweit hatte, bestehen doch für eine Reihe von Punkten weitergehende Regelungsbedarfe. Diese treten zumeist in der Handhabe untypischer Sachverhalte auf – wie der bestehenden Fraktion. Nachfolgend soll auf einige Beispiele von möglichen Regelungslücken eingegangen werden:

1. Verschwiegenheitspflicht ehemaliger Mitarbeiter liquidierter Fraktionen

Für die Mitarbeiter von Fraktionen im Bayerischen Landtag wurde in Art. 9 BayFraktG eine auch über das aktive Beschäftigungsverhältnis hinausgehende Verschwiegenheitspflicht geschaffen. Diese Regelung, die sich am Abgeordnetengesetz des Bundes⁴⁶ orientiert⁴⁷, enthält eine an das Beamtenrecht angelehnte Regelung zur Verschwiegenheit, da die Verschwiegenheitspflicht der Fraktionsangestellten und das Recht zur Erteilung einer Aussagegenehmigung zuvor nicht zweifelsfrei abgesichert waren. Ziel war ein weitgehender, einheitlicher Schutz kritischer Informationen:

Diese konstruktive Anknüpfung an beamtenrechtliche Regelungen führt zwangsläufig zur Vermischung unterschiedlicher Regelungssysteme: Zwischen Fraktionsmitarbeitern einerseits und Beamten andererseits besteht der erhebliche Unterschied, dass für die öffentlichen Dienstherren stets eine Organkontinuität angenommen werden kann und sich das Problem der Diskontinuität infolge einer Liquidation des Dienstherrn nicht stellt. Der Wechsel der politischen Spitze lässt die organisatorischen Strukturen grundsätzlich ebenso unberührt wie die neue Besetzung eines bestehenden Dienstpostens. Dadurch ist für einen Beamten immer klar, wer für diesen im Bedarfsfall, zum Beispiel Ladung vor Gericht oder auch vor einen parlamentarischen Untersuchungsausschuss, dazu in der Lage ist, eine Entbindung von der Schweigepflicht zu erteilen. Hieraus wird deutlich, dass die Regelung aus einer Zeit stammt, bei der das Ausscheiden einer Fraktion aus dem Parlament für unwahrscheinlich gehalten wurde.

Die Übernahme der Bundesregelung sorgt heute auch in Bayern für Zweifelsfälle: Für Fraktionsmitarbeiter im Bayerischen Landtag hat die Aufhebung der Verschwiegenheit nach Art. 9 Abs. 2 BayFraktG durch den Fraktionsvorsitzenden zu erfolgen.

a) Problemstellung: Befreiung von Verschwiegenheitspflicht nach Liquidation

Es stellt sich im Zusammenhang mit der Liquidation einer Fraktion die Frage, was passiert, wenn es keinen Fraktionsvorsitzenden mehr gibt, insbesondere dann, wenn eine Fraktion nach Art. 10 BayFraktG liquidiert wurde.

Sobald eine Fraktion nicht mehr fortgesetzt werden kann, gilt Folgendes:

– Das Amt des Fraktionsvorsitzenden fällt in den Bereich der persönlichen Diskontinuität. Eine Fraktion kann nur einen Vorsitzenden wählen, solange sie besteht. Von daher fällt das Amt des Fraktionsvorsitzenden weg, sobald die entsprechende Fraktion weggefallen ist.

– Nach dem Ende einer Fraktion ist gemäß Art. 10 Abs. 1 Satz 4 BayFrakG grundsätzlich der bisherige Fraktionsvorsitzende Liquidator der Fraktion und hat als solcher die laufenden Geschäfte zu beenden

– Er ist von Gesetzes wegen zur wirtschaftlichen Abwicklung berufen. Aussagen darüber, ob er darüber hinaus auch zur Entscheidung zum Beispiel über Aussagegenehmigungen berufen ist, enthält das Gesetz nicht. Die Zeitspanne der Liquidation ist zudem begrenzt: spätestens 18 Monate nach dem Ereignis, das zum Verlust der Rechtsstellung als Fraktion geführt hat, soll die (wirtschaftliche) Liquidation abgeschlossen sein.

– Mit Abschluss der Liquidation existieren weder die Fraktion noch die zur Abwicklung berufene Nachfolgeorganisation weiter. Es entfällt damit auch jeder fraktionsbezogene organisatorische Anknüpfungspunkt für die Erteilung einer Aussagegenehmigung. Eine dauerhafte Erreichbarkeit des ehemaligen Fraktionsvorsitzenden beziehungsweise Liquidators nach abgeschlossener Liquidation wäre darüber hinaus nicht gesichert.

– Mit anderen Worten: Existiert die Fraktion nach spätestens 18 Monaten nicht mehr, kann auch der frühere Fraktionsvorsitzende nicht mehr von der Verschwiegenheitspflicht befreien.

Aktuell betrifft dies insbesondere die ehemaligen Mitarbeiter der FDP-Fraktion der 16. Legislaturperiode. Nachdem in der 17. Legislaturperiode keine entsprechende Fraktion existierte, war dies in der 18. Legislaturperiode wieder der Fall. Diese war wiederum zu Beginn der 19. Legislaturperiode aufzulösen. Aktuell existiert zu dieser Frage kein Auffangtatbestand. Von daher wird diese offene Rechtsfrage erwartbar auch für die – bald ehemaligen – Mitarbeiter der FDP-Fraktion der 18. Legislaturperiode auftreten.

b) Lösungsvorschläge

Je nach Fallgestaltung sind verschiedene Lösungsansätze denkbar – das BayFraktG enthält, wie bereits ausgeführt, bislang keine ausdrückliche Regelung:

aa) Auffangberechtigung beim Landtagspräsidenten

Denkbar wäre, die Aussagegenehmigung durch den/die Präsidenten des Landtags wahrnehmen zu lassen, da nach Art. 10 Abs. 4 Satz 2 BayFraktG die Finanz- und Personalakten der ehemaligen Fraktion dem Landtagsamt zur Aufbewahrung übergeben wurden. Hierfür spricht auch, dass diesem gegenüber die abschließende Rechnungslegung zu erfolgen hat. Zu dieser könnte Klärungsbedarf entstehen, wozu Auskunft durch die ehemaligen Fraktionsmitarbeiter sinnvoll erscheint.

Dadurch würden jedoch Aspekte der wirtschaftlichen und politisch-ideellen Abwicklung vermischt. Die Regelungen des BayFraktG greifen ausdrücklich nur für die wirtschaftliche Abwicklung einer Fraktion. Für eine (gewünschte) Vermischung lassen sich keine stichhaltigen Anknüpfungspunkte im Gesetz finden. Im Gegenteil stellen das Gesetz und die Gesetzesbegründungen klar, dass die Fraktion mit Ende der Legislaturperiode untergegangen ist und nur ausnahmsweise als fortbestehend gilt.

bb) Analogie zum Gesellschaftsrecht

Alternativ ist auch möglich, entsprechend dem Gesellschaftsrecht zu verfahren. Analog § 273 Abs. 4 Satz 1 Aktiengesetz könnte nach erfolgter Liquidation der Fraktion ein Nachtragsliquidator bestellt werden, da für die Aufhebung der Verschwiegenheitspflicht der ehemaligen Mitarbeiter nach Art. 9 Abs. 2 BayFraktG eine aktive Genehmigung erforderlich ist. Für diesen Fall wäre dann die aufgelöste Fraktion materiellrechtlich wieder existent, sodass ein bestellter Nachtragsliquidator auch eine entsprechende Genehmigung zur Aussage erteilen kann⁵¹. Rechtsdogmatisch entstünde dann wohl eine körperschaftlich strukturierte Nachfraktion, die mit der liquidierten Fraktion identisch ist und in der sich deshalb deren Rechte und Pflichten weitgehend fortsetzen⁵². Der entsprechende Antrag auf Erteilung einer Aussagegenehmigung durch einen zu bestellenden Nachtragsliquidator könnte durch den zu vernehmenden Mitarbeiter gestellt werden.

Diese Lösung lässt jedoch die besondere demokratische Rolle, die einer Fraktion zukommt, außer Betracht⁵³. Der Fraktionsvorsitzende wurde von den Fraktionsmitgliedern nach internen Regelungen bestimmt und leitet seine Handlungsberechtigung auch in der Liquidation letztlich von diesen ab. Eine externe Bestimmung eines Nachtragsliquidators würde dieser Interessenlage – gerade bei nicht lediglich auf die wirtschaftliche Abwicklung gerichteten Fragestellungen – nicht gerecht. Es stellt sich somit bereits die Frage, ob entsprechende gesellschaftsrechtliche, auf wirtschaftliches Handeln zugeschnittene Regelungen problemlos im demokratisch organisatorischen Bereich analog anwendbar sind.

cc) Fall des Art. 9 Abs. 1 Satz 2 BayFraktG

Ein weiterer Ansatz wäre, mit dem Ausscheiden einer Fraktion aus dem Landtag und dem Beginn der Liquidation davon auszugehen, dass die Angelegenheiten, die der Verschwiegenheitspflicht des Art. 9 Abs. 1 Satz 1 BayFraktG unterfielen, nunmehr keiner Geheimhaltung mehr bedürfen und eine Geheimhaltungspflicht damit nach Art. 9 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 BayFraktG nicht mehr besteht.

Auch wenn diesem Ansatz etwaige Interessen der Altfraktion an der Geheimhaltung von Interna entgegenstehen, spricht für ihn, dass die Organisation der früheren Fraktion, der gegenüber die Geheimhaltungspflicht bestand, nicht mehr besteht. Ein mit der Funktion im deutschen demokratischen System begründeter Schutzbedarf ist mit dem Ausscheiden aus dem Landtag und der Liquidation entfallen. Der Interessensträger ist auf Grund der Diskontinuität untergegangen. Zweifelhaft erscheint, ob ein schützenswertes Interesse an einer Geheimhaltung nach dessen Untergang besteht.

Die gesetzlich angeordnete Liquidation dient schließlich auch nur dazu, die laufenden Geschäfte zu beenden, die Forderungen einzuziehen und die Gläubiger zu befriedigen – mithin geht es um haushaltsrechtliche und wirtschaftliche Gesichtspunkte, nicht aber um grundlegend politische Themen, die bei Fraktionen stets mitzubedenken sind⁵⁴. Dies entspricht letztlich auch dem wirtschaftlichen Bezug der Fiktion des Fortbestehens einer Fraktion in der nächsten Legislaturperiode.

Einer solchen Ansicht könnte jedoch entgegengehalten werden, dass die Fraktionen Zusammenschlüsse von gewählten Mitgliedern einer politischen Partei sind. Im Regelfall existiert die Partei auch nach der Liquidation der zugehörigen Fraktion weiter. Einzige erwartbare Ausnahme hiervon wäre die Liquidation infolge vorausgehenden Parteienverbots. Ob das Geheimhaltungsverbot jedoch über die Fraktion hinaus auch die Interessen der Partei oder einzelner Abgeordneter oder Mitarbeiter einer Fraktion schützen soll, sodass sie auch nach Erlöschen des organisatorischen Bezugsobjektes im Sinne des Art. 9 Abs. 1 Satz 2 BayFraktG weiterhin ihrer Bedeutung nach der Geheimhaltung bedürfen, erscheint fraglich. Letztlich ist im bestehenden System stets streng zwischen Fraktion und Partei zu trennen.

Diese Sichtweise würde konsequent zu Ende gedacht jedoch auch dazu führen, dass auf Grund der Diskontinuität der Fraktion, wie sie in Bayern durch die Fiktion des Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayFraktG zum Ausdruck kommt, auch diskutiert werden muss, ob mit dem Ende der Legislaturperiode die gesetzliche Geheimhaltungspflicht der Fraktionsmitarbeiter ebenfalls nach Art. 9 Abs. 1 Satz 2 BayFraktG untergeht. Das organisatorische Bezugsobjekt ist untergegangen und der Fortbestand wird nach Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayFraktG nur im Hinblick auf die Rückgewähr überlassener Mittel fingiert. Auch geht Art. 4 Abs. 2 Satz 2 BayFraktG ausdrücklich von der Neubildung der Fraktion und damit auch dem Untergang der Altfraktion aus. Hiervon unberührt sind selbstverständlich zivilrechtliche Geheimhaltungsverpflichtungen, die jedoch anderen – engen – Vorgaben unterliegen. Letztlich spricht der Gedanke der Diskontinuität, wie ihn das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 30. Juli 2024 für die Bundestagsfraktionen skizziert hat, für diese Sichtweise:

Jedenfalls erscheint es angemessen, alle ehemaligen Mitglieder von Altfraktionen gleich zu behandeln. Falls nur die explizite Liquidation zu einem Erlöschen der Geheimhaltungspflicht führen würde, so wären ehemalige Mitglieder einer liquidierten Fraktion nicht mehr gesetzlich vor der Veröffentlichung von Fraktionsinterna geschützt und könnten durch deren Veröffentlichung potenziell Nachteile in der weiteren politischen Betätigung – in Form anderer Mandate – erleiden. Im Gegensatz dazu wären – auch ehemalige – Mitglieder von weiter existierenden Fraktionen von Gesetzes wegen vor solchen Enthüllungen geschützt. Es käme also zu einer Verzerrung des politischen Wettbewerbs. Dies wäre sehr kritisch zu sehen.

dd) Spezialproblem: Erneute Gründung der Fraktion in einer späteren Wahlperiode

Wenn die Fraktion nach dem Ausscheiden aus dem Parlament zu einem späteren Zeitpunkt wieder errichtet wird, könnte vertreten werden, den neuen Fraktionsvorsitzenden nach Art. 9 Abs. 2 BayFraktG als für die Aussagegenehmigung berechtigt anzusehen.

Die hierfür notwendige Kontinuität nach zwischenzeitlicher Liquidation ist jedoch nach obigen Ausführungen abwegig, da dies auch dem Rechtsgedanken des § 62 Abs. 7 AbgG – einer De-facto-Kontinuität mit Beginn der neuen Parlamentsperiode und Wiederkonstituierung als Fraktion – beziehungsweise Art. 4 Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 1 BayFraktG – der Fiktion des Fortbestandes der Fraktion – widerspräche, wenn die Fraktion liquidiert wurde und nicht mehr im Parlament vertreten war.

Bislang ist die Frage der Aussagegenehmigungserteilung bei Ausscheiden einer Fraktion aus dem Landtag als offen anzusehen.

2. Verhältnis zwischen Diskontinuitätsprinzip und Tätigkeit von Fraktionen

Die Voraussetzungen für die existenzbeendende Liquidation einer Fraktion werden in Art. 1 Abs. 1 BayFraktG aufgeführt. Dabei wird – im Gegensatz zur bundesrechtlichen Regelung des § 62 Abs. 7 AbgG – der Übergang von einer Wahlperiode zur nächsten nicht genannt⁵⁵. Dies impliziert, dass eine Fraktion ansonsten weiter besteht, auch über die Dauer einer Wahlperiode hinaus. Die Fraktionen sind daher, wie auch der Landtag als Verfassungsorgan, nach dem Bayerischen Fraktionsgesetz grundsätzlich nicht von der Diskontinuität betroffen.

Dies erstreckt sich unter anderem auf die arbeitsrechtliche Stellung der Fraktionsmitarbeiter. So kann es, unter anderem bei der Gewährung von Sonderzahlungen, zu einer betrieblichen Übung kommen. Dabei ist zu beachten, dass sich der finanzielle Spielraum von Fraktionen auch ohne einen Wechsel von Identität oder Anzahl ihrer Mitglieder ändern kann. Grund hierfür ist der in Art. 1 Abs. 1 Satz 2 geregelte Oppositionszuschlag. Wechselt also eine Fraktion aus der Opposition in die Rolle einer die Regierung tragenden Fraktion, so fällt der zuvor erhaltene Oppositionszuschlag weg. Auch kann dies dazu führen, dass Regelungen des Teilzeit- und Befristungsgesetzes Anwendung finden, die Ansprüche auf die Entfristung von Arbeitsverhältnissen begründen.

Seit erstmaliger Schaffung des BayFraktG im Jahr 1992 ist dies nur einmal erfolgt, zu Beginn der 18. Legislaturperiode bei der Fraktion der Freien Wähler. Diese war zuvor bereits vorhanden. Im Gegensatz dazu war in der 16. Legislaturperiode die Fraktion der FDP direkt nach ihrer Etablierung infolge des Wahlergebnisses in der Rolle einer Regierungsfraktion. Ein Rollenwechsel von Regierungs- zu Oppositionsfraktion oder umgekehrt während einer Legislaturperiode ist seit Inkraftsetzung des BayFraktG in Bayern nicht vorgekommen. Die FDP-Fraktion schied nach ihrer Regierungsbeteiligung aus dem Landtag aus.

Die persönliche, institutionelle und sachliche Diskontinuität sind Ausfluss der Möglichkeit neuer Abgeordneter, ihr Mandat frei auszuüben, und auch der neu erteilten Legitimation durch die Neuwahl. Einschränkungen sind daher kritisch zu hinterfragen. Immerhin wurde der Status der Fraktionen in Bayern durch formelles Gesetz geregelt, was nicht in allen Bundesländern der Fall ist. Trotzdem begegnet die bestehende Regelung verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Mitglieder einer Fraktion könnten durch Entscheidungen mit langer Wirkungszeit, zum Beispiel Vertragsabschlüsse, den Handlungsspielraum von späteren Mitgliedern der gleichen Fraktion nach einer neuen Wahl erheblich einschränken. Die neuen Fraktionsmitglieder könnten unter Hinweis auf eine verfassungsrechtlich gebotene Diskontinuität die Fortgeltung der eingegangenen Bindungen ablehnen. Soweit den Autoren bekannt ist, gab es zu dieser offenen Rechtsfrage noch keine gerichtliche Klärung.

Um die ausgeführte Kontinuität zu vermeiden, könnten die neu gewählten Fraktionsmitglieder die „übernommene” Fraktion per eigener Entscheidung entsprechend Art. 10 Abs. 1 BayFraktG auflösen und unmittelbar danach eine neue Fraktion ohne „Altlasten” gründen. Es würde sich allerdings die – ebenfalls noch nicht gerichtlich geklärte – Frage stellen, ob es sich dabei um einen unzulässigen Rechtsmissbrauch handelt oder ein solches Vorgehen von der freien Mandatsausübung gedeckt wäre.

3. Wahrung von Minderheitenrechten der Opposition

Die Tatsache, dass ein Antragsteller, ein ehemaliger Abgeordneter oder eine liquidierte Fraktion nach Ablauf einer Legislaturperiode nicht mehr als Abgeordneter oder Fraktion im Parlament vertreten ist, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts unerheblich. Bei einem Streit um die Verletzung von Statusrechten als Abgeordneter oder Fraktion genügt es, dass der Abgeordnete oder die Fraktion zu dem Zeitpunkt, in dem er dem Verfassungsstreit anhängig wurde, Abgeordneter des Landtages oder bestehende Fraktion war⁵⁶. Auch fehlt infolge des Verlusts des Abgeordnetenmandats oder der Liquidation der Fraktion nicht zwingend das Rechtsschutzinteresse für eine verfassungsrechtliche Klage⁵⁷.

Antragsteller – Abgeordnete und Fraktionen – können daher auch nach Wegfall ihres Status beteiligtenfähig bleiben. Ihre Rechtsschutzinteressen entfallen nach dem Ablauf der Wahlperiode nicht zwangsläufig. Das verfassungsgerichtliche Verfahren wird vor allem dann weitergeführt, wenn es im öffentlichen Interesse liegt⁵⁸. Problematisch ist hier jedoch auch die Willensbildung der in der Liquidation befindlichen oder bereits liquidierten Fraktion. Hier bietet Art. 10 Abs. 2 Satz 1 BayFraktG den rechtlichen Anknüpfungspunkt für die Fortführung durch den ehemaligen Fraktionsvorsitzenden – dieser erlebt in der Liquidation einen funktionalen Wandel: War er während der parlamentarischen Existenz seiner Fraktion von den Mitgliedern seiner Fraktion nach internen Regelungen bestimmt worden und diesen gegebenenfalls Rechenschaft oder Abstimmung schuldig, so ist in Art. 10 BayFraktG nur noch die Rechenschaftspflicht bezüglich des Vermögensstandes dem Landtagspräsidenten gegenüber vorgesehen. Wie viel Spielraum die Fraktionen bei der internen Gestaltung ihres Liquidationsverfahrens tatsächlich haben, bleibt offen. Strukturell sind sie mit der zu Ende gegangenen Legislaturperiode untergegangen und haben keine Mitglieder mehr.

Beispielsweise war die Klage, unter anderem der FDP-Fraktion, wegen Ablehnung eines Beweisantrages im Untersuchungsausschuss Museum zu Beginn der 19. Legislaturperiode noch nicht entschieden und es ist unklar, ob eine Entscheidung noch vor Abschluss von deren Liquidation erfolgen wird⁵⁹. In diesem Fall verbleibt aber die Möglichkeit der Fortführung durch andere Kläger, insbesondere andere auch in der 19. Legislaturperiode weiterbestehende Fraktionen.

4. Mindestgröße einer Fraktion

Es erscheint sinnvoll, auch in die BayLTGeschO eine Regelung für eine Mindestgröße einer Fraktion aufzunehmen, wie dies schon in der BTGO der Fall ist. Aktuell könnte sogar ein einzelner Abgeordneter, infolge von Fraktionsaustritten, noch eine Fraktion bilden, da die Regelung ausschließlich an das Wahlergebnis anknüpft, nicht jedoch an den aktuellen Zustand der Fraktion.

5. Umgang mit Fraktionen von verbotenen Parteien

Nachdem das LWG den Mandatsverlust infolge von Parteienverbot vorsieht, erscheint es angemessen, hierzu passende Regelungen in die BayLTGeschO und das BayFraktG aufzunehmen. Hierbei könnte explizit geregelt werden, dass eine Fraktion, deren Mitglieder ihr Mandat infolge von Parteienverbot verloren haben, automatisch als aufgelöst gilt und zu liquidieren ist.

Außerdem wäre zu überlegen, ob in einem solchen Fall nicht durch das Landtagspräsidium ein externer Liquidator bestellt werden sollte. Zudem könnte die Verschwiegenheitsplicht der Fraktionsangestellten als automatisch aufgehoben festgestellt werden. Es wäre äußerst kritisch zu sehen, dass für eine verbotene Partei der vormalige Fraktionsvorsitzende, dessen Abgeordnetenmandat infolge des Verbotsausspruchs entfallen ist, noch über Aussagegenehmigungen entscheiden darf und darüber hinaus auch die wirtschaftlichen Angelegenheiten abwickeln darf.

IV. Fazit

Die bestehende Normierung der Rechtsform „parlamentarische Fraktion” lässt eine ganze Reihe von Fragestellungen offen. Zudem führt die zunehmende Volatilität des politischen Systems mit den Folgen von Neuentstehung, Ausscheiden, Wiederentstehung von Fraktionen zu neuen offenen Rechtsfragen, welche bisher noch nicht geklärt sind. Dies geht sowohl für die Fraktion, deren Mitarbeiter als auch die Mitglieder – also die gewählten Parlamentarier – und das Wahlvolk mit teilweise erheblichen Rechtsunsicherheiten einher. Die selbst mitbetroffenen Abgeordneten der Parlamente hätten es in der Hand, dies durch klare Rechtssetzung zu ändern.

Entnommen aus den BayVBl. Heft 6/2025