Die jüngste Novelle des Abgeordnetengesetzes zur Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen des Deutschen Bundestages

Das „Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes – Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen und weitere Änderungen” trat am 31.12.2024 in Kraft.^**Am 28.06.2024 hatte der Deutsche Bundestag in erster Lesung den Gesetzentwurf der Fraktionen der Ampelkoalition und der Fraktion der CDU/CSU (BT-Drs. 20/11944 vom 25.06.2024) behandelt. Zweck des am 19.12.2024 im Bundestag beschlossenen und am 31.12.2024 in Kraft getretenen Gesetzes ist, die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen mit Blick auf die veränderten Bedingungen der Medienwelt regelungstechnisch zu modernisieren und von parteipolitischer Kommunikation mit den Wählern^*abzugrenzen.

Schon die Mitteilungen des Bundesrechnungshofes (BRH) vom 11.04.2017 zur Prüfung der öffentlichkeitswirksamen Maßnahmen der Bundestagsfraktionen im Wahljahr 2013 hatten ein Kernproblem fraktioneller Kommunikation mit den Wählern identifiziert, ohne dass die Fraktionen sich veranlasst sahen, legislativ tätig zu werden:¹Es geht um die zuverlässige Unterscheidung zwischen rechtmäßiger fraktioneller Information der Bevölkerung und unzulässiger Wahlwerbung für die politischen Parteien. Letzteres birgt auch die Gefahr einer verschleierten Parteienfinanzierung.²

Im Januar 2021 hatte der BRH die Bitte an den Deutschen Bundestag nachgeschoben, über klare und praktikable Regeln zu befinden, in welcher Art und Weise die Fraktionen ihre Finanzmittel für eine zulässige Unterrichtung der Wähler einsetzen dürften. Im März 2024 folgte dann der „Bericht zur Notwendigkeit eines neuen Rechtsrahmens für die Nutzung sozialer Medien durch die Fraktionen”³, in dem der BRH die rechtliche Grauzone in der fraktionellen Kommunikation mit Blick auf die verfassungsrechtliche Legitimation der Fraktionsfinanzierung ansprach, und am 05.09.2024 der „Bericht des Bundesrechnungshofs zur geplanten Reform der Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen”⁴.

Ob die zum Jahresende 2024 wirksam gewordene Gesetzesreform die bestehenden Defizite korrigiert und die im Dreiunddreißigsten Gesetz enthaltenen Regelungen die „ewige Fahrt zwischen Skylla und Charybdis”⁵in der Öffentlichkeitsarbeit tatsächlich beenden können, soll im Folgenden geprüft werden.

I. Finanzierung der fraktionellen Öffentlichkeitsarbeit des Deutschen Bundestages

Staatliche Politikfinanzierung umfasst neben der Teilfinanzierung der politischen Parteien und der Vollfinanzierung ihrer Stiftungen die Alimentierung der Parlamentsabgeordneten sowie die Kosten der politischen Willensbildung in den Fraktionen als auch deren Kommunikation mit der Öffentlichkeit. Letzterer kommt besondere Bedeutung zu, weil Fraktionen die politischen Machtzentren des Deutschen Bundestages bilden und eine wichtige Rolle im parlamentarischen Geschehen, insbesondere der politischen Willensbildung spielen.

1. Vorbereitende Schritte für eine erste Fraktionsgesetzgebung (1972 bis 1995)

Ursprünglich wurden die zur Verfügung gestellten fraktionellen Haushaltsmittel der Höhe nach im Bundeshaushaltsplan festgesetzt, dann mit dem Bundeshaushaltsgesetz beschlossen. Das Verfahren stand allerdings in der Kritik, da für Entscheidungen des Bundestages in eigener Sache der Gesetzesvorbehalt greift. Die heutige Rechtslage ergab sich aus einem politischen Prozess in vier Diskussionsschritten:

Der Gesetzentwurf vom 03.08.1972 über die Rechtsstellung der Fraktionen (Entwurf des Abgeordneten Dichgans und Genossen) beschrieb die Fraktion als eine festgefügte, organisatorisch durchgebildete Einrichtung. Die Prüfung der ihr zugewiesenen Finanzmittel sollte dem Präsidium des Deutschen Bundestages übertragen werden. Wegen der Auflösung des Bundestages im September 1972 wurde der Entwurf nach erster Beratung nicht mehr an die Ausschüsse überwiesen.⁶

Nach Empfehlung der Kommission zur Parteienfinanzierung (1992) sollten Bund und Länder in Fraktionsgesetzen festlegen, dass finanzielle Leistungen an die Fraktionen im Haushaltsplan nach Zweck und Höhe auszuweisen sind.

Im Auftrag der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente erarbeitete eine Kommission 1992 den Musterentwurf eines Gesetzes über Rechtsstellung und Finanzierung der Parlamentsfraktionen. Der Entwurf sah vor, dass eine Fraktion die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit unterrichten darf und ihr wegen der hierfür notwendigen Finanzmittel auch Buchführungs- und Rechnungslegungspflichten aufzuerlegen sind. Werden die Mittel nicht bestimmungsgemäß verwendet, so besteht eine Verpflichtung zur Rückgewähr. Die in der Folge verabschiedeten Fraktionsgesetze der Länder orientierten sich an diesem Musterentwurf. Eine Mehrheit der Landesgesetzgeber schrieb zudem ein Recht auf Rückforderung nicht bestimmungsgemäß verwendeter Fraktionsgelder fest.⁷

Im April 1993 wurde durch die Fraktionen von CDU/CSU, SPD und FDP der interfraktionelle Entwurf eines 16. Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes im Bundestag eingebracht, der in § 50 Abs. 1 AbgG den Anspruch der Fraktionen auf die Gewährung von Geld- und Sachleistungen festhielt sowie in § 47 Abs. 3 AbgG die Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Tätigkeit der Fraktionen im Parlament zu deren Aufgabe erklärte.⁸ Die mit dem Inkrafttreten der 16. Novellierung (11. Abschnitt, §§ 45 bis 54) am 01.01.1995 festgeschriebene Finanzierung der fraktionellen Öffentlichkeitsarbeit war nicht unumstritten. Man stellte insbesondere die verfassungsrechtliche Legitimation fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit infrage, da eine Fraktion kein eigenständiges politisches Profil besitzen, das staatliche Gleichbehandlungsgebot der nicht im Bundestag vertretenen Parteien verletzen und die notwendige Gemeinwohlorientierung der Mittelverwendung nicht erfüllen würde.⁹ Der im September 1993 durch die parlamentarische Gruppe BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN eingebrachte alternative Entwurf eines Fraktionsfinanzierungsgesetzes hatte zwar diese Bedenken teilweise aufgegriffen und deshalb eine Obergrenze für die Fraktionsfinanzierung vorgesehen sowie das Spannungsverhältnis zwischen fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit und Parteienwerbung zu entschärfen gesucht. Aber dieser die Problematik fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit ins Auge fassende Vorschlag fand nicht mehr die ihm gebührende Beachtung.

2. Reformüberlegungen für den Rechtsrahmen fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit

Trotz der den Fraktionen seit 2017 aufgrund der BRH-Prüfberichte zu ihrer Öffentlichkeitsarbeit im Vorfeld der Bundestagswahl 2013 bekannten Defizite des Abgeordnetengesetzes nahmen sie erst Mitte 2024 eine substantielle Novellierung in Angriff. Dabei waren schon früher in der Literatur und den Gutachten der Rechnungshöfe u. a. folgende Verbesserungsvorschläge zur Diskussion gestellt worden:¹⁰

Ausführungsbestimmungen: Der Ältestenrat habe der gesetzlichen Vorgabe in § 51 Abs. 1 AbgG a. F.¹¹ entsprechend Ausführungsbestimmungen über Inhalt und Umfang zur Abgrenzung zwischen rechtmäßiger und unzulässiger Öffentlichkeitsarbeit zu erlassen. Ausführungsbestimmungen gelten als Handlungsanleitung für die Praxis und würden die Prüfung der fraktionellen Öffentlichkeitsarbeit durch den BRH auf eine sichere Rechtsgrundlage gestellt haben. Die Fraktionen ignorierten jedoch den gesetzlichen Handlungsbefehl und verstanden die Formulierung als rechtspolitischen Anstoß, dem man entsprechen könne, aber nicht folgen müsse.

Rückforderungsanspruch: Es müsse ein Erstattungsanspruch des Deutschen Bundestages für den Fall rechtswidriger Mittelverwendung durch eine Fraktion in das Abgeordnetengesetz eingefügt werden. Eine finanzielle Restitution würde zudem eine Warn- und Hinweisfunktion gegenüber den Fraktionen erfüllen. Der parlamentarischen Autonomie der Fraktionen werde so eine spezialgesetzliche Restitutionsnorm gegenübergestellt, da ein Rückgriff auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch allein für die Einheitlichkeit und Übersichtlichkeit des gesetzlichen Regelungskomplexes der Fraktionsfinanzierung nicht ausreiche.

Transparenz und Publizität fraktioneller Mittelverwendung: Die fraktionelle Rechnungslegung zur Verwendung der Finanzmittel müsse transparenter gestaltet werden, um eine wirkungsvollere öffentliche Kontrolle über die Publizität der BRH-Bemerkungen zur Prüfung der für Öffentlichkeitsarbeit eingesetzten Fraktionsgelder sicherzustellen.

3. Gefährdung der demokratischen Legitimität des Deutschen Bundestages

In der BRH-Bewertung wurden die Posts der Fraktionen in den Sozialen Medien während der Woche vor der Bundestagswahl 2021 als überwiegend unzulässig eingestuft. Eine Fraktion führte dabei die Sechsergruppe mit 100 Prozent unzulässiger Posts an, während die in der Rangfolge Bestplatzierte noch 75 Prozent rechtswidrige Posts veröffentlichte. Damit schien die demokratische Legitimität des Deutschen Bundestages zukünftig gefährdet, setzt sie doch die Integrität des Wahlaktes selbst voraus.¹² Denn „Wählerinnen und Wähler [müssen] ihr Urteil in einem freien und offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen und fällen”¹³. Nehmen Fraktionen aber zugunsten der sie tragenden politischen Parteien auf den Wahlkampf Einfluss, ist diese Bedingung nicht mehr zweifelsfrei gegeben. Die Problematik wurde durch den Umstand verschärft, dass die Fraktionen die Wertungen des BRH nicht nur nicht akzeptierten, sondern auch noch die beanstandeten Posts aufgrund ihrer parlamentarischen Autonomie für zulässig erklärten, womit sich zusätzlich die Frage nach der Effektivität der BRH-Verwendungskontrollen stellte.¹⁴ Dieser besitzt neben der Kraft seiner Argumente keine Möglichkeit, auf die Parlamentsfraktionen einzuwirken. So kann ein konstruktiver Dialog zwischen BRH und Fraktion als Idealfall einer Kooperation in die insistierende Wiederholung von Standpunkten mutieren und in einer verfahrensmäßigen Sackgasse enden. Die Wirkungslosigkeit der vom Gesetzgeber vorgesehenen Kontrolle der Fraktionsfinanzen birgt die Gefahr, dass eine nach BRH-Auffassung unzulässige Beeinflussung der politischen Meinungsbildung der Wähler durch die Fraktionen zu einer Anfechtung der Wahl zum Deutschen Bundestag durch Dritte führen kann und damit in Teilen zu einer Wahlwiederholung.

II. Gesetzentwurf der CDU/CSU-Fraktion vom März 2023 zur Reform des Rechtsrahmens

Als Erste erarbeitete die Fraktion der CDU/CSU den „Entwurf eines … Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes – Gesetzliche Klarstellung zur Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen” (BT-Drs. 20/5988 vom 14.03.2023), der eine Reaktion auf die abschließende Prüfmitteilung des BRH vom 15.02.2023 dargestellt haben dürfte.¹⁵ Darin hatte der Rechnungshof nämlich festgestellt, dass von neununddreißig Beiträgen der CDU/CSU-Fraktion in den Sozialen Medien während der letzten sechs Wochen vor der Bundestagswahl 2021 insgesamt dreißig unzulässig gewesen seien. Die Fraktion habe deshalb sicherzustellen, dass nur rechtlich zulässige Beiträge veröffentlicht würden. Wegen der großen Zahl rechtswidriger Posts konstatierte der BRH, dass der Fraktionsfinanzierung ein strukturelles Problem anhafte. In ihrer Stellungnahme vom 15.09.2022 zum vorläufigen BRH-Prüfungsergebnis vom Juli 2022 hatte die Fraktion neben grundsätzlichen Einwänden gegen den Prüfmaßstab aber auch angekündigt, eine Modifizierung des Gesetzes anzustreben. Einen Monat später stellte sie ihren Entwurf vor, der allerdings nicht mehr im Plenum behandelt wurde.

1. Problembeschreibung und Lösungsansatz des Gesetzentwurfs

Der § 55 Abs. 3 AbgG Bund war hier folgendermaßen neu gefasst worden: „Zu den Aufgaben von Fraktionen und ihren Mitgliedern gehört eine eigenständige Öffentlichkeitsarbeit.” Diese Ergänzung des Kataloges der gesetzlichen Aufgaben sollte deutlich machen, dass „die Informationsgegenstände auch über die rein innerparlamentarischen Tätigkeiten” hinausgingen. Eine Sanktionsregelung bei Verstößen gegen die Zweckbindung der Finanzmittel sollte noch separat erarbeitet werden. Im Vordergrund würde jetzt der Aspekt der Rechtssicherheit für die zukünftige Kommunikation über die Sozialen Medien stehen.

Nach Auffassung der Fraktion griffe die Beschränkung der Öffentlichkeitsarbeit auf innerparlamentarische Wahl-, Artikulations- und Initiativrechte zu kurz und ließe eine zeitgemäße Öffentlichkeitsarbeit nicht mehr zu. Das Engagement im Bereich der Sozialen Medien müsse dann eingestellt werden. Der Maßstab des BRH führte im Ergebnis zu „weitestgehender Entpolitisierung der Öffentlichkeitsarbeit”. Die Fraktionen stünden als Parteien im Parlament jedoch in einem Wettbewerbsverhältnis zueinander und seien als Wettbewerbsgemeinschaften zu begreifen. Viele politische Ideen der Parteien würden ohne die Fraktionen kaum zum Gegenstand öffentlicher Debatten werden. Ihr Beitrag zur politischen Meinungsbildung im Parlament könne deshalb nur bei einer von jeder fraktionellen Begrenzung losgelösten Öffentlichkeitsarbeit erbracht werden. Diese müsse inhaltlich aber über innerparlamentarische Tätigkeiten hinausreichen. Neben der Öffnung des Betätigungsfeldes sollten darüber hinaus Verstöße gegen die Zweckbindung der Fraktionsmittel sanktioniert und unrechtmäßig verwendete Mittel zurückgefordert werden können.

Fehlende argumentative Schlüssigkeit: Der für die Erarbeitung des Gesetzentwurfs in Anspruch genommene kurze Zeitraum steht als ein Indiz dafür, dass substantielle legislative Fragen nicht behandelt werden konnten und man auf die Abstimmung mit anderen Fraktionen verzichtete – letzteres angesichts des Regelungsinhalts der Novelle ein politisches Versäumnis. Die Arbeitshypothese, dass eine Beschränkung fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit auf parlamentarische Vorgänge nicht mehr zeitgemäß wäre und zur Einstellung fraktioneller Kommunikation in den Sozialen Medien führen müsste, ist irreführend. Zeitgemäßheit als zentrales Argument erscheint auch deshalb ungeeignet, weil die Darstellung parlamentarischer Aktivität in Sozialen Medien unter der bisherigen Prämisse fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit beibehalten werden kann. Die Inhalte sind auch keinesfalls entpolitisiert, sondern ergeben sich aus dem fraktionellen Aufgabenbereich innerhalb des Verfassungsorgans Deutscher Bundestag und sind originär politischer Natur.

Einwirkung auf die allgemeine Meinungsbildung, nicht Information über parlamentarische Vorgänge als bestimmendes Element: Das Motiv der CDU/CSU-Fraktion tritt klarer hervor, wenn man etwa einen der im Bericht aufgeführten Posts (07.09.2021) liest: „OLAF SCHOLZ WILL KANZLER MIT UNTERSTÜTZUNG DER KOMMUNISTEN VON DER LINKSPARTEI WERDEN!” Eine solche Botschaft vor der Bundestagswahl 2021 will nicht informieren und erklären, sondern ausschließlich Wähler mobilisieren. Ein solches Posting deutet darauf hin, dass die Fraktionen die Begriffe „Parteien im Parlament” und „Wettbewerbsgemeinschaften” wortwörtlich und nicht im übertragenen Sinn verstehen. Fraktionen verkörpern in erster Linie aber Arbeitsstrukturen und unterscheiden sich in ihrer verfassungsrechtlichen Aufgabe von politischen Parteien. Fraktionen dürfen deshalb den Wahlkampf der Parteien nicht aus dem Deutschen Bundestag heraus unterstützen.

Extensive Auslegung der rechtlichen Zulässigkeit ihrer Öffentlichkeitsarbeit: Eine solche Auslegung liegt im Interesse der Fraktionen und zeigt sich auch in ihren Stellungnahmen zu den vorläufigen BRH-Prüfergebnissen. Unzulässig soll nämlich nur sein, was in den Bereich reiner Parteiaufgaben fällt. Trotz der immer wieder zutage getretenen Janusköpfigkeit ihrer Öffentlichkeitsarbeit sind Fraktionen nicht für einen offenen Dialog über eine Festlegung der Grenzen der rechtlichen Grauzone zu gewinnen gewesen. Sie bewegten sich vielmehr seit Inkrafttreten des 16. Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes auf einer leicht abschüssigen Ebene und waren bis jetzt eher bemüht, den Anschein einer Befolgung der Regeln zu wahren. Mit der im Novellierungsansatz angestrebten Erweiterung des Begriffs der fraktionellen Öffentlichkeitsarbeit lässt sich der „Rutschbahneffekt”, also die schleichende Übernahme von Parteiaufgaben durch die Fraktion nicht verbergen.

Trennung von Fraktions- und Parteiaufgaben: Trotz des Bestrebens, die fraktionelle Kommunikation aus der Begrenzung des bestehenden Rechtsrahmens zu lösen, bekennt man sich im Gesetzentwurf zur Trennung von Fraktions- und Parteiaufgaben in der Kommunikation. Hätte man gleichzeitig die Erarbeitung von Ausführungsbestimmungen vorgeschrieben und damit ein Vorhaben angegangen, das im Benehmen mit dem Rechnungshof längst zur Einhegung der kommunikativen Grauzone hätte führen können, so wäre das Bekenntnis zu einer Trennung überzeugend ausgefallen. Obwohl im März 2023, zweieinhalb Jahre vor Ende der regulären Legislaturperiode, für eine Umsetzung des Vorhabens noch ausreichend Zeit zur Verfügung gestanden hätte, verschob man diesen Schritt in die Zukunft.

2. BRH-Gutachten vom 27.03.2024 zur Nutzung der Sozialen Medien

Ein Jahr nach den abschließenden diesbezüglichen Mitteilungen an die Fraktionen veröffentlichte der BRH seinen Bericht zur „Notwendigkeit eines neuen Rechtsrahmens für die Nutzung sozialer Medien durch die Fraktionen des Deutschen Bundestages”¹⁶, in dem die Fraktionsposts vor der Bundestagswahl 2021 rechtlich zusammenfassend bewertet und auch auf den Gesetzentwurf der CDU/CSU-Fraktion eingegangen wurde. Der BRH führte aus, dass die bestehende Rechtslage es ermögliche, Mittel für fraktionelle Öffentlichkeitsarbeit sanktionslos für Aufgaben der politischen Parteien einzusetzen. Seine Schlussfolgerungen: Die Grenze zwischen Fraktions- und Parteiaufgaben müsse gesetzlich geregelt und ergänzend praxisnahe Leitlinien in Form von Ausführungsbestimmungen des Ältestenrates erlassen werden. Ein verbindliches Sanktionsregime unter Einschluss von Strafzahlungen sei überdies einzurichten. Die Verwaltung des Deutschen Bundestages habe als zuständige Stelle für Bewertung und Ausführung diese Aufgabe zu übernehmen. Damit benannte der BRH ein bei der ursprünglichen Reform des Abgeordnetengesetzes 1994 infolge gesetzgeberischer Ungenauigkeit entstandenes Problem. Fraktionen bestimmen nicht nur die Höhe der für sie im Bundeshaushalt zu veranschlagenden Mittel, sondern verfügen auch, wieviel sie davon für ihre Kommunikationsaufgabe einsetzen wollen. Obwohl fraktionelle Öffentlichkeitsarbeit sich in einer Grauzone zwischen parlamentarischer und parteilicher Kommunikation bewegt, existiert trotz BRH und Bundestagsverwaltung keine Kontrollinstanz, die wegen der fraktionellen Autonomie effektiv die Rechtmäßigkeit fraktioneller Kommunikation prüfen und auch die Rückforderung von Finanzmitteln verfügen kann. Der BRH stellt in seinem Bericht abschließend fest: „Vor allem im Zusammenhang mit Wahlen kann die Finanzierung der Fraktionen … das verfassungsrechtliche Gebot der Chancengleichheit der Parteien verletzen.”

III. Neuer Gesetzentwurf von Ampelkoalition und CDU/CSU-Fraktion vom Juni 2024

Die Fraktionen von SPD, CDU/CSU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP brachten dann am 28.06.2024 im Deutschen Bundestag den interfraktionellen „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes – Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen und weitere Änderungen” (BT-Drs. 20/11944 vom 25.06.2024) ein, der „neben der Unterrichtung der Öffentlichkeit über parlamentarische Vorgänge auch die Vermittlung allgemeiner politischer Standpunkte der Fraktionen und den Dialog mit Bürgerinnen und Bürgern über die parlamentarisch politische Arbeit” als zulässigen Zweck fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit beschrieb. Dieser den CDU/CSU-Vorschlag nunmehr konsumierende Gesetzesentwurf wurde nach seiner ersten Beratung im Plenum an den Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung überwiesen und von diesem mit geringen redaktionellen Änderungen dem Bundestag in einer Beschlussempfehlung zur Annahme empfohlen.¹⁷ Trotz der am 23.02.2025 anstehenden Neuwahl des Deutschen Bundestages gingen die den Entwurf tragenden Fraktionen davon aus, rechtzeitig vor dem Termin noch eine Abstimmung über den interfraktionellen Gesetzentwurf herbeiführen zu können.¹⁸

1. Problembeschreibung und Lösungsansatz des Gesetzentwurfs

Der Gesetzentwurf qualifiziert die unterschiedlichen Ansichten über Inhalt, Art und Umfang zulässiger fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit als das Grundproblem, welches zu erheblicher Rechtsunsicherheit bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Maßnahmen fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit geführt habe. Die Kernaspekte: Die Veränderung des Kommunikationsverhaltens, insbesondere die Verbreitung der Sozialen Medien hätten neue Fragen aufgeworfen, weshalb vor einer Bundestagswahl besondere rechtliche Anforderungen an die fraktionelle Öffentlichkeitsarbeit zu stellen seien.¹⁹

Die Pflicht zur Rückgewähr zweckwidrig verwendeter Fraktionsmittel werde im Gesetz festgeschrieben werden, so dass eine effektive Kontrolle der Mittelverwendung möglich und die Legitimität der Fraktionsfinanzierung gestärkt würde.

Die Präsentation allgemeiner politischer Standpunkte und der Dialog mit der Öffentlichkeit über parlamentarisch-politische Arbeit müsse über die Vermittlung parlamentarischer Vorgänge hinaus für zulässig erklärt werden.

Ein Gebot politischer Neutralität bestehe nicht. Die Fraktionen könnten frei über Mittel, Ort, Zeit und Häufigkeit der Informationsangebote entscheiden.

Der Ältestenrat könne eine rechtswidrige Verwendung von Fraktionsmitteln nach Anhörung der betroffenen Fraktion feststellen, wobei die Bewertung als Drucksache veröffentlicht würde. Ein Erlass weiterer Ausführungsbestimmungen durch den Ältestenrat sollte nicht mehr zwingender, sondern nur fakultativer Natur sein.

Auffallend ist zunächst, dass eine Erläuterung der verfassungsrechtlichen Problematik einer Öffnung der fraktionellen Öffentlichkeitsarbeit fehlt. Denn die geltend gemachte Rechtsunsicherheit bezieht sich auf ein Unterbinden der Parteienwerbung unter dem Deckmantel fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit.²⁰ Eine Korrektur der legislativen Defizite scheiterte bisher eher am fehlenden Reformwillen der Parlamentsfraktionen als an anderen widrigen Umständen. Diskussionswürdige praxisnahe Vorgaben waren nämlich vorgeschlagen worden: man denke nur an den Beschluss der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder zur Verwendung öffentlicher Mittel für die Kommunikation der Parlamentsfraktionen (Leitlinien 2001) und die Überlegungen der Bundestagsverwaltung zur Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen im Rückschluss auf politische Parteienwerbung (2016).²¹ Die Vermutung liegt nahe, dass die Fraktionen sich mit dem bestehenden Rechtsrahmen tatsächlich arrangiert hatten und seine Lücken zu schätzen wussten.

 

2. Erste Lesung des Entwurfs am 28.06.2024

Acht Abgeordnete begründeten die Einbringung des Gesetzentwurfs zur Novellierung des Rechtsrahmens der fraktionellen Öffentlichkeitsarbeit und Zuschussregelung für die Kranken- und Pflegeversicherung der Bundestagsmitglieder im Deutschen Bundestag.²² Die Aussprache dauerte vierzig Minuten.

Zu den Redebeiträgen: Nach MdB Fechner reagiere man einerseits auf die langjährige Kritik des BRH, andererseits bestehe jetzt ein berechtigtes Interesse der Fraktionen an der Darlegung allgemeiner politischer Standpunkte im Diskurs mit den Wählern. Es handele sich wegen der unklaren Grenzziehung zwischen Zulässigkeit und Rechtswidrigkeit einer Maßnahme tatsächlich um eine Modernisierung des Abgeordnetengesetzes (MdB Hoppenstedt, Thomae, Frieser und Roloff). Auch könne in Wahlkampfzeiten jetzt ein möglicher Missbrauch von Fraktionsmitteln zur Parteienfinanzierung durch den Ältestenrat festgestellt und der Betrag durch den Bundestagspräsidenten zurückgefordert werden (MdB Fechner und Roloff). Man hebe so die Legitimation der Fraktionsfinanzierung auf ein höheres Niveau (MdB Hoppenstedt). Zudem werde die Zulässigkeit fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit in der Wahlkampfphase an eine Bedingung – den besonderen Anlass – geknüpft und damit die Kontrolle der Mittelverwendung verbessert (MdB Dr. Mihalic, Frieser und Roloff). Mit dieser Parlamentsdebatte mache man das Reformanliegen der Fraktionen öffentlich (MdB Fechner). Allein MdB Seitz (fraktionslos) sprach die Beeinträchtigung der Chancengleichheit nicht im Bundestag vertretener politischer Parteien durch eine „massiv ausgeweitete Öffentlichkeitsarbeit” der Fraktionen an sowie die Problematik unbegrenzter „Übertragung unverbrauchter Mittel … in die nächste Wahlperiode”.²³

Zur Debattenrhetorik: Die Debattenbeiträge vermitteln wegen der teilweise euphemistisch klingenden Wortwahl den Eindruck, dass die Parlamentsfraktionen die Feststellungen des BRH zu den Praxisdefiziten der bestehenden Regelungen bereitwillig aufnehmen und das Erforderliche sehr aktiv umsetzen würden. So werden Begrifflichkeiten der Werbesprache eingeflochten wie: „Vor dem Hintergrund der Dynamisierung der Kommunikationslandschaft”²⁴ solle das gesetzliche Regelwerk modernisiert und die Nutzung der Neuen Medien in der fraktionellen Öffentlichkeitsarbeit auch im Interesse der Kommunikation mit den Wählern sichergestellt werden. Damit entsteht zwischen sprachlicher Insinuation und sachlichem Hintergrund durchaus ein gewisser Gegensatz.

Zu den Novellierungsansätzen:

a) Notwendige Modernisierung des Abgeordnetengesetzes (aktuelle Fassung des Gesetzes vom 08.10.2021, BGBl. I, S. 4650): Der BRH hatte die Defizite der 16. Novellierung des Abgeordnetengesetzes mit der Veröffentlichung der Prüfergebnisse zu fraktionellen Kommunikationsmaßnahmen des Wahljahres 2013 aufgezeigt. Im Januar 2021 und damit acht Monate vor der nächsten Bundestagswahl richtete er in einem Sonderbericht die Bitte an den Bundestag, die erkannten Defizite abzustellen. Dafür seien „Art und Umfang einer zulässigen Unterrichtung der Öffentlichkeit durch die Bundestagsfraktionen zu regeln … sowie die gesetzlichen Grundlagen für eine Rückforderung zweckwidrig verwendeter Fraktionsmittel sowie weitere Sanktionsmöglichkeiten zu schaffen”²⁵. Die Fraktionen des Bundestages verschlossen sich jedoch dem Ansinnen.²⁶ Deshalb erscheint das Eingeständnis von MdB Dr. Mihalic, dass „erstaunlicherweise”²⁷ die Rückerstattung rechtswidrig verwendeter Gelder bisher noch nicht explizit geregelt worden sei, sowohl bemerkenswert wie befremdlich. Auch MdB Hoppenstedts Aussage überrascht, wonach es eine große Versuchung für die Fraktionen sei, Mittel für die Öffentlichkeitsarbeit unter dem Gesichtspunkt des Wahlkampfes einzusetzen.²⁸ Der Verzicht der Fraktionen auf eine frühere Novellierung des Abgeordnetengesetzes erscheint in diesem Licht noch unverständlicher.²⁹

b) Grauzone zulässiger und rechtswidriger Öffentlichkeitsarbeit: Wie schon ausgeführt lagen bereits Vorschläge zur Abgrenzung fraktioneller von parteilicher Öffentlichkeitsarbeit mit dem Beschluss der Konferenz der Rechnungshöfe von Bund und Ländern 2001 sowie mit den Kriterien der Verwaltung des Deutschen Bundestages für die fraktions- und parteienrechtliche Prüfung von Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit 2016 vor und hätten als ein erster Einstieg in die Erarbeitung von Verwendungsrichtlinien zur Eingrenzung der Grauzone dienen können. Da nunmehr die Novelle dem Ältestenrat des Bundestages freistellt, Verwendungsrichtlinien zu erarbeiten, während die frühere Regelung trotz ihrer zwingenden Natur den Ältestenrat dazu nicht hatte veranlassen können, stellt sich die Frage, ob der Gesetzgeber überhaupt noch eine Grauzone unterstellt.

c) Möglichkeit einer Vermittlung allgemeiner politischer Standpunkte als Reformkern: Während der BRH den Bezug zur parlamentarischen Arbeit der Fraktionen für ihre Öffentlichkeitsarbeit verlangt, sieht man fraktionsseitig im Wegfall dieser Voraussetzung und damit in der Erweiterung des Begriffs der Öffentlichkeitsarbeit die Lösung der Abgrenzungsproblematik. Deshalb werden die Ausführungen des Thüringer Rechnungshofs zur Begründung der Notwendigkeit der Parlamentsbezogenheit³⁰ fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit herangezogen, um die verfassungsrechtliche Bedeutung einer letztlich definitorischen Öffnung einzuschätzen. Die Fraktionen – so der Rechnungshof eingangs – könnten sich „mit gesellschaftspolitischen Fragen befassen, die mit ihrer Tätigkeit in unmittelbarem Zusammenhang”³¹ stünden. Sie dürften aber nicht auf „die sich im gesellschaftspolitischen Bereich vollziehende Herausbildung der öffentlichen Meinung”³² abzielen. Die Willensbildung des Volkes gehöre ausschließlich zu den Aufgaben der Parteien, ebenso wie das Werben um Wohlwollen, Sympathie und politische Kooperationsbereitschaft der Bürger.³³

d) „Westfälische Erklärung des Thüringer Landtages”: Die vom Thüringer Landtag mit beschlossene „Westfälische Erklärung”³⁴ könnte eine Neubewertung des Charakters fraktioneller Informationspolitik erforderlich machen. Auf der Konferenz der Präsidentinnen und Präsidenten der deutschen Landesparlamente und des Deutschen Bundestages im Juni 2023 in Ostwestfalen hatten sich nämlich die Beteiligten zur Stärkung der Demokratie auch für eine verbesserte Öffentlichkeitsarbeit der Parlamente ausgesprochen. Die Landesparlamente zeigten sich über eine mögliche Entfremdung der Staatsbürger von ihrer Demokratie besorgt, beschrieben mögliche Ursachen und schlugen ein Maßnahmenpaket für die Länderparlamente vor, um dieser Entwicklung entgegenzuwirken.³⁵ So wird ausgeführt: „Die wachsende Zahl der Zugriffe auf die Internetseiten und Social-Media-Kanäle … der Parlamente belegen vorhandene Potentiale: Das Bedürfnis nach … unabhängigen und dialogorientierten Informationen der Parlamente ist hoch. Das gilt auch für … den Austausch mit politisch Verantwortlichen … Ihre zahlreichen dezentralen, lokalen und regionalen Informationsangebote können von entsprechend vielen Bürgerinnen und Bürgern wahrgenommen werden”.³⁶ Obwohl der Deutsche Bundestag selbst nicht zu den Unterzeichnern der Erklärung gehört, ließe sich die Anregung eines verstärkten Austauschs der Bürger in den Sozialen Medien mit politisch Verantwortlichen aufgreifen und als Aufforderung zur Ausweitung einer allgemeinen politischen Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen begreifen, die von parlamentarischen Vorgängen unabhängig ist. Ein Gesamtparlament nimmt verfassungsrechtlich jedoch eine andere Stellung im Gefüge des Staates als seine Fraktionen ein. Als Verfassungsorgan bildet es nämlich in seiner Öffentlichkeitsarbeit die parlamentarischen Vorgänge im Plenum insgesamt und den Proporz der politischen Kräfte entsprechend ab. Das Bundesverfassungsgericht sieht genau diese staatliche Kommunikation durch ihre für die Demokratie identifikationsstiftende Wirkung legitimiert.³⁷ Die Öffentlichkeitsarbeit der Parlamentsfraktionen ergänzt zwar die Gesamtheit der organschaftlichen Öffentlichkeitsarbeit. Eine wettbewerbsneutrale politische Unterrichtung entspricht jedoch weder dem Wesen noch der Funktion einer „Partei im Parlament”, weshalb die Westfälische Erklärung sich nur an das Verfassungsorgan und nicht auch an die Fraktionen richtet.

e) Parlamentsbezogenheit fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit: Die inhaltliche Erweiterung fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit hin zu allgemeinpolitischen Stellungnahmen erscheint verfassungsrechtlich problematisch. So hatte das Bundesverwaltungsgericht die Finanzmittelzuweisung an die Fraktionen dahingehend begründet, dass sie ihre „Aufgaben als Gliederungen des Parlaments und damit als Verfassungsteilorgane”³⁸ erfüllten. Stehen aber bei einer erweiterten Interpretation des Begriffs der Öffentlichkeitsarbeit nicht mehr die parlamentarischen Vorhaben der Fraktion im Vordergrund, so könnte sie zu allen in den Sozialen Medien an sie herangetragenen politischen Standpunkten Stellung beziehen und würde damit einen allgemeinen politischen Gedankenaustausch zusätzlich zu den sie tragenden politischen Parteien führen. Inhaltlich würden fraktionelle und parteiliche Öffentlichkeitsarbeit verschmelzen und ein in sich geschlossenes, einheitliches Erscheinungsbild gegenüber der Öffentlichkeit abgeben. Zwar sind Parlamentsfraktionen über ihr Führungspersonal in den Parteienwettbewerb eingebunden, doch dürfte bekanntermaßen eine geringfügige thematische Überlappung der Öffentlichkeitsarbeit von politischer Partei und Fraktion kaum vermeidbar und damit tolerierbar sein, solange die verfassungsrechtliche Grenze zwischen den beiden unterschiedlichen Funktionen nicht aufgehoben wird. Ist die Darlegung allgemeiner politischer Standpunkte in der fraktionellen Öffentlichkeitsarbeit und damit auch in Sozialen Medien zulässig, dann würden sich die politischen Botschaften nur noch formal durch ihre Urheber, nicht aber nach ihren inhaltlichen Aussagen unterscheiden. Eine Fraktion sollte nicht auf die Willensbildung der Wähler Einfluss nehmen können, welches die eigentliche Domäne der politischen Partei bleibt.³⁹ „Entgrenzungen”⁴⁰ mögen im Sinne der handelnden politischen Parteien und der sie tragenden Fraktionen sein, verfassungsrechtlich bleiben sie jedoch anfechtbar.

Zum Informationsgehalt der Debatte: Man hätte sich gewünscht, dass die Parlamentarier der Vorstellung der Reformnovelle mehr Zeit eingeräumt und in ihrer Darstellung sich insbesondere des verfassungsrechtlichen Aspekts der Schnittlinie zwischen Fraktion und politischer Partei angenommen hätten. Die Debattenbeiträge verschleiern auch die bisherige Passivität der Fraktionen im Umgang mit den Defiziten des ihre Öffentlichkeitsarbeit regelnden Rahmens des Abgeordnetengesetzes und übergehen Fragen wie etwa zur Organisation und Wirksamkeit des zukünftigen Kontrollmechanismus fraktioneller Finanzmittelverwendung. Damit verfehlen sie das Ziel einer Unterrichtung des Wahlvolkes und werden einem auch in dieser Debatte wieder postulierten Anspruch der Parlamentarier an sich selbst nicht gerecht: „Aber wir sind es natürlich den Bürgern und Bürgerinnen und der Öffentlichkeit auch schuldig, dass wir hier genau erklären, was eigentlich in so einem Gesetzesvorhaben drinsteckt, worum es konkret geht, was auch die Bürgerinnen und Bürger davon haben”.⁴¹

3. BRH-Bericht vom 05.09.2024 zur interfraktionellen Reformnovelle

Der Bericht evaluierte, ob der legislative Ansatz (BT-Drs. 20/11944 vom 25.06.2024) die Defizite des Abgeordnetengesetzes behebt.⁴² Zwar begrüßte der BRH Maßnahmen wie die Regelung des § 55 Abs. 3, Satz 7 im Entwurf des Abgeordnetengesetzes (AbgG-E) und auch der endgültigen Fassung, wonach in einem Zeitraum von sechs Wochen vor einer Bundestagswahl fraktionelle Öffentlichkeitsarbeit eines besonderen parlamentarischen Anlasses bedarf. Denn dies begrenze fraktionelle Kommunikation und trenne sie auch von parteilichen Aufgaben.⁴³ Er sah aber die Regelung des § 55 Abs. 3, Satz 2 AbgG-E (endgültige Fassung leicht verändert) als verfassungsrechtlich risikobehaftet an, da die Aufgabenstellung der Fraktionen, die parlamentarische Willensbildung sicherzustellen und den Bundestag arbeits- und handlungsfähig zu machen, aufgegeben und der Charakter der Fraktionen selbst verändert würde, wenn Öffentlichkeitsarbeit die Vermittlung allgemeiner politischer Standpunkte sowie den politischen Dialog mit den Wählern umfasste.⁴⁴ Eine Mitwirkung der Fraktionen an der politischen Willensbildung des Volkes benachteilige die nicht im Bundestag vertretenen politische Parteien und verletze ihre Chance auf gleiche Teilhabe am politischen Wettbewerb.⁴⁵ Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages bestätigte recht verklausuliert die verfassungsrechtliche Problematik, wenn er formuliert: „…aufgrund der Nähe von politischen Parteien und Fraktionen [sei] … im Rahmen der Neuregelung Vorsicht geboten und ein parteiwerbender Eindruck unbedingt zu vermeiden”.⁴⁶ Weiterhin würde § 58 Abs. 5, Satz 4 AbgG-E (ebenso die endgültige Fassung) zwar die Rückzahlung rechtswidrig verwendeter Geldleistungen durch die Fraktionen vorsehen und entspreche damit einer früher erhobenen BRH-Forderung nach einer gesetzlichen Grundlage für deren Geltendmachung. Doch ließe die Norm Verfahrensfragen offen, so dass zweifelhaft sei, ob Regelverstöße überhaupt wirksam unterbunden werden könnten.⁴⁷ Denn finanzielle Sanktionen allein würden ins Leere laufen, weil die Fraktionen die Höhe der Mittel, die sie aus dem Bundeshaushalt erhielten, selbst festlegten. Insbesondere fehle die wichtige Verpflichtung zur Löschung rechtswidriger Beiträge in den Sozialen Medien.⁴⁸ Obwohl der Ältestenrat gemäß § 58 Abs. 5, Satz 1 AbgG-E (ebenso endgültige Fassung) die rechtswidrige Verwendung von Mitteln nach Anhörung der betroffenen Fraktion feststellen könnte, werden keine Kriterien vorgegeben, anhand derer diese dann auch rechtlich zweifelsfrei ermöglicht würde. Der BRH zog deshalb das Fazit, dass seine in früheren Gutachten gegebenen Erläuterungen im Entwurf keine ausreichende Beachtung gefunden hätten.

4. Verabschiedung des Gesetzentwurfs am 19.12.2024

Der Deutsche Bundestag nahm in seiner 207. Sitzung am 19.12.2024⁴⁹ den von den Fraktionen SPD, CDU/CSU, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und FDP eingebrachten Gesetzentwurf gemäß der Beschlussempfehlung und dem Bericht des Ausschusses für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung (Drucksache 20/13714 vom 11.11.2024⁵⁰) an. Das „Dreiunddreißigste Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes – Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen”⁵¹ trat am Folgetag seiner Verkündung (30.12.2024) in Kraft. In § 55 Abs. 3, Satz 2 AbgG findet sich allerdings nicht mehr die Formulierung der Vermittlung von „allgemeinen” politischen Standpunkten der Fraktionen, da das Attribut „allgemein” in der Endfassung gestrichen wurde. Das mag als Fingerzeig gewertet werden, dass man den Bedenken des BRH und des Wissenschaftlichen Dienstes Rechnung trug und eine zu explizite Wortwahl vermied. Obwohl die Redebeiträge in der zweiten Lesung des Gesetzentwurfs keine neuen Erkenntnisse hinsichtlich der Novelle selbst erbrachten, zeigte die Stellungnahme eines Redners doch deutlich die Notwendigkeit klarer gesetzlicher Regelungen für fraktionelle Öffentlichkeitsarbeit auf. Der Abgeordnete Schnieder wich nämlich in seinem Beitrag von der eigentlichen Novellenthematik ab und beklagte die missbräuchliche Verwendung von Finanzmitteln der SPD-Fraktion für Werbemaßnahmen, welche der Annoncierung der Bürgersprechstunden von SPD-Bundestagsabgeordneten gedient hätten. Bekanntermaßen – so MdB Schnieder – sei untersagt, dass „Fraktionen Ausgaben tätigen, die allein mandatsbezogene Aufgaben”⁵² betreffen würden. Seit zwei Jahren hätte man aber fortgesetzt Anzeigen der beschriebenen Art geschaltet, zuletzt hierzu sogar großflächige Plakate der Bundestagsfraktion genutzt, ohne dass diese Praxis durch die Bundestagspräsidentin abgestellt worden wäre. Das inhaltliche Abschweifen des Abgeordneten in seinem Redebeitrag lässt einen Schluss zu: die Fraktionsfinanzen dienen nicht allein der Unterstützung politischer Parteien durch ihre im Deutschen Bundestag vertretenen Fraktionen, sondern auch der ihrer Abgeordneten. Zu befürchten ist, dass auch das Dreiunddreißigste Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes dem möglichen Missbrauch fraktioneller Gelder mittels seiner gesetzgeberischen Ausrichtung keinen Riegel vorzuschieben vermag.

5.  Fachpresse und Medien

Die ersten Beiträge zum Novellenentwurf fielen zwar zurückhaltend aus, stützen aber eine kritische Bewertung von Anlass und Regelungsinhalt. So hob Legal Tribune Online hervor, dass die Reformnovelle keineswegs freiwillig in Angriff genommen worden wäre, sondern auf das BRH-Gutachten zur fraktionellen Öffentlichkeitsarbeit in den Sozialen Medien zurückginge.⁵³Abgeordnetenwatch prognostizierte, dass die Reformnovelle mit Überraschung zur Kenntnis genommen werde. Statt der geforderten Trennung zwischen einer Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen und der politischen Parteien wollten die Fraktionen eine Öffentlichkeitsarbeit mit „allgemeinen politischen Standpunkten” und einen Bürgerdialog über „parlamentarisch-politische Arbeit” erlaubt sehen, um sich damit einen Blankoscheck ausstellen zu lassen.⁵⁴Netzpolitik.org e. V. führte aus, dass sich die Fraktionen eine weitgehende Öffentlichkeitsarbeit aus Steuermitteln erlauben wollten, da sie auf Abgrenzungen verzichteten.⁵⁵ Auffallend ist das fehlende Interesse überregionaler Medien an der Berichterstattung über die Novellierung, was im Gegensatz zu deren Interesse an der den Status der Fraktion betreffenden Reformregelung des Abgeordnetengesetzes im Jahr 1994 steht. Da der interfraktionelle Gesetzentwurf vom Juni 2024 trotz des kritischen BRH-Berichts vom März 2024⁵⁶ zur Nutzung Sozialer Medien im Bundestagswahlkampf nicht Gegenstand der Berichterstattung war, dürfte mangels Publizität dieser diskussionswürdige legislative Reformansatz nicht die Chance erhalten haben, in die öffentliche Diskussion miteinbezogen zu werden.⁵⁷ Auch später ergab sich keine Gelegenheit, denn die zweite und dritte Lesung der Reformnovelle wie deren Annahme im Bundestag am 19. Dezember erfolgte in der Weihnachtszeit, ebenso ihre Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt am 30.12.2024. Erst Welt Plus griff im Januar 2025 den Vorgang wieder auf, worüber Legal Tribune Online berichtete.⁵⁸

IV. Würdigung der Reformnovelle

Die Fraktionen des Deutschen Bundestages vergaben mit dem Dreiunddreißigsten Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes die Chance, den Rechtsrahmen zulässiger fraktioneller Öffentlichkeitsarbeit pragmatisch, vorausschauend und möglichst wenig anfechtbar zu regeln. Sie erweiterten vielmehr den Begriff zulässiger Öffentlichkeitsarbeit, indem sie die Bedingung eines parlamentarischen Bezugs ihrer Kommunikation wenigstens teilweise aufhoben und so die Grenze zwischen Fraktion und Partei in der Kommunikation einebneten. Sie verschoben darüber hinaus zusätzlich notwendige Regelungen in die Zukunft und schufen so neue Rechtsunsicherheit. Aber auch die positiv zu bewertenden Neuerungen werden kaum halten, was man sich von ihnen verspricht. Es geht hier insbesondere um die zukünftige Rolle des Ältestenrates, gegen dessen Rechtswidrigkeitserklärung einer fraktionellen Maßnahme der Öffentlichkeitsarbeit die Reform keinen Rechtsbehelf einräumt. Hält man sich vor Augen, dass in der 20. Legislaturperiode der Ältestenrat aus 32 Mitgliedern aller im Bundestag vertretenen Parteien einschließlich der Präsidiumsangehörigen besteht, so kann nicht ausgeschlossen werden, dass politisch, also anhand der Bruchlinien zwischen Regierung und Opposition, über die Rechtswidrigkeit einer fraktionellen Maßnahme entschieden wird. Denn für ein solchermaßen gestaltetes Verfahren sind quasiprozessuale Regeln unerlässlich, deren Formulierung in der Novelle jedoch nicht angesprochen wird. Ohne Verfahrensgrundsätze und Rechtsmittel wie die Beschwerde ist eine Entscheidung, die gravierende Folgen finanzieller und politischer Art – man denke an die Reputation einer Fraktion – mit sich bringt, rechtlich zumindest fragwürdig. Folgende Fragen drängen sich auf: Müsste ein solches Verfahren nicht der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes vorgeschaltet werden? Wer kommt als Beschwerdeführer in Betracht: nur die Fraktionen, eventuell der einzelne Abgeordnete oder auch der Bürger?⁵⁹ Sollen Art und Weise der Tatsachenerhebung durch den Ältestenrat wie die Anrufung des BRH zur Begutachtung einer fraktionellen Maßnahme allein dem Ermessen des Rates überlassen bleiben?

Während dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung vom 02.03.1977 der Verdienst zugewiesen wird, eine „Inflation regierungsamtlicher Wahlwerbung”⁶⁰ verhindert zu haben, wird man dies von der Neuregelung des gesetzlichen Rahmens der Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen eher nicht erwarten dürfen. Vielmehr ist davon auszugehen, dass das Bundesverfassungsgericht wegen rechtlicher Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der neuen gesetzlichen Regeln zur fraktionellen Öffentlichkeitsarbeit des Deutschen Bundestages angerufen wird.

Anhang

Dreiunddreißigstes Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes – Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen und weitere Änderungen

vom 30.12.2024 (BGBl. I 2024 Nr. 450)

Siehe https://www.recht.bund.de/bgbl/1/2024/450/VO.html (Zugriff 31.07.2026)

Artikel 1 (Änderung des Abgeordnetengesetzes)

…….

5. § 55 Absatz 3 wird wie folgt gefasst:

„(3) Zu den Aufgaben der Fraktionen gehört eine eigenständige Öffentlichkeitsarbeit. Sie dient der Unterrichtung der Öffentlichkeit über parlamentarische Vorgänge, Initiativen und Konzepte der Fraktionen, der Vermittlung ihrer politischen Standpunkte und dem Dialog mit Bürgerinnen und Bürgern über parlamentarisch-politische Fragen. Die Fraktionen sind im Rahmen ihrer zulässigen Aufgabenwahrnehmung bei der Wahl der Mittel, des Orts, der Zeit und der Häufigkeit ihrer Unterrichtung frei. Zu den Mitteln gehört insbesondere auch die digitale Kommunikation. Die Öffentlichkeitsarbeit der Fraktionen unterliegt nicht dem Gebot der politischen Neutralität. Die Fraktionen müssen als Urheber ausdrücklich erkennbar sein. Sechs Wochen vor Wahlen zum Deutschen Bundestag oder zum Europäischen Parlament bedarf die Öffentlichkeitsarbeit eines besonderen parlamentarischen Anlasses.”

6. § 58 wird wie folgt geändert:

a) Nach Absatz 4 wird folgender Absatz 5 eingefügt:

„(5) Eine rechtswidrige Verwendung der Geld- und Sachleistungen stellt der Ältestenrat nach Anhörung der betroffenen Fraktion fest. Die Feststellung wird als Drucksache veröffentlicht. Der Ältestenrat kann den Bundesrechnungshof in Einzelfällen ersuchen, die Rechtmäßigkeit der Verwendung von Geld- und Sachleistungen zu prüfen. Rechtswidrig verwendete Geld- und Sachleistungen sind an den Bundeshaushalt zurückzuführen. Der zu erstattende Betrag kann mit zukünftigen Leistungen nach Absatz 1 verrechnet werden. Als rechtswidrig festgestellte Maßnahmen sind unverzüglich einzustellen.”

b) Der bisherige Absatz 5 wird Absatz 6.

7. In § 59 Absatz 1 werden die Wörter „werden in Ausführungsbestimmungen geregelt” durch die Wörter „können in Ausführungsbestimmungen geregelt werden” ersetzt.

Entnommen aus den ThürVBl. Heft 9/2025.