Staatliche Einsatzberichterstattung – Dürfen Staat und Kommunen „Blaulichtreporter“ ausbremsen?

Staatliche Stellen, insbesondere Feuerwehren, veröffentlichen selbst hergestelltes Fotomaterial vom Einsatzort, um sich – vor allem online – öffentlich darzustellen (Öffentlichkeitsarbeit). Daneben ist es gängige Praxis, Medienakteuren wie Presseportalen oder Redaktionen von Angehörigen der Feuerwehr erstellte Lichtbilder, gegebenenfalls gegen eine Aufwandsentschädigung, anzubieten. Die Verbreitung von Einsatzbildern durch staatliche Stellen führt zu dem Problem, dass die privatwirtschaftliche Anfertigung solchen Materials zu medialen Zwecken weniger wirtschaftlich bis nicht mehr gewinnbringend möglich ist.

Fotoberichterstattung durch Einsatzkräfte ist ins Verhältnis gesetzt günstig, weil regelmäßig keine Mehraufwandkosten zu tragen sind, etwa um an den Einsatzort zu gelangen. Naturgemäß sind Einsatzkräfte auch die ersten am Einsatzort. Zudem haben sie die Möglichkeit, sehr nah am Geschehen Bildmaterial herzustellen, während Angehörige der Medien sich an Grenzen wie Absperrungen oder Hausrechte zu halten haben.

Letztlich ist die Feuerwehr hier in dreifacher Hinsicht privilegiert: Mit weniger Aufwand kann besseres (in Bezug auf die Motive) Bildmaterial günstiger oder sogar unentgeltlich angeboten werden. Berufsreporter können damit nicht konkurrieren. In der Folge sinkt die Zahl an so genannten „Blaulichtreportern“, und weniger Personen, die beruflich Einsätze dokumentieren, bedeuten auch weniger Fotomaterial aus diesem Bereich, das nicht von staatlicher Seite kommt.

Im Folgenden soll anhand des Beispiels kommunaler Feuerwehren die Rechtmäßigkeit der Verbreitung von Lichtbildern, die Einsatzgeschehen dokumentieren, durch die Öffentliche Hand untersucht werden. Die Ergebnisse lassen sich in weiten Teilen auch auf andere Teile der staatlichen Verwaltung übertragen.

I. Erforderlichkeit einer Rechtsgrundlage

Als öffentliche Einrichtung der Gemeinde (Art. 4 Abs. 1 Satz 2 BayFwG) ist die Feuerwehr gemäß Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 3 GG umfassend an die Verfassung, insbesondere an die Grundrechte, gebunden.

1. Grundsatz: Erforderlichkeit gesetzlicher Grundlage für Grundrechtseingriff

Die Rechtmäßigkeit der Verbreitung von Einsatzbildmaterial hängt zunächst davon ab, ob eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist. Dabei unterliegt nicht nur die Eingriffsverwaltung dem Vorbehalt des Gesetzes,¹Grzeszick in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 Rn. 11. sondern vielmehr sind alle wesentlichen Fragen vom Gesetzgeber zu entscheiden.²BVerfG, B.v. 28.10.1975 – 2 BvR 883/73 u. a. – BVerfGE 40, 273, 249. Einen umfassenden so genannten „Totalvorbehalt“ für jegliches Staatshandeln gibt es allerdings nicht.³Ganz h.M., z. B. Grzeszick in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 20 Rn. 108.

a) (Kein) individueller Grundrechtseingriff

Eine gesetzliche Grundlage ist jedenfalls zu fordern, wenn und soweit die staatliche Verbreitung von Lichtbildern als Eingriff in subjektive Grundrechtsgehalte zu qualifizieren wäre.

aa) Berufsfreiheit

Zwar sind nicht die Lizensierung einzelner Bilder oder der Bericht von bestimmten Ereignissen als solche Eingriffe; die Berufsfreiheit des Art. 12 GG schützt nicht grundsätzlich vor (staatlicher) Konkurrenz.⁴BVerwG, U.v. 22.02.1972 – I C 24/69 – VerwRspr. 1973, 215/220; BVerfG, B.v. 01.02.1973 – 1 BvR 426/72 u. a. – BVerfGE 34, 252, 256; ausführlich zur Zulässigkeit staatlicher Teilnahme am Wettbewerb Di Fabio in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 2 Abs. 1 Rn. 119 ff. Vorliegend ist es aber so, dass die Fotoberichterstattung öffentlicher Stellen den Beruf des „Blaulichtreporters“ obsolet macht. Hierin liegt im Einzelfall ein mittelbar faktischer Eingriff in Art. 12 GG, der der verfassungsrechtlichen Rechtfertigung bedarf.⁵Hösch, DÖV 2000, 393/397; zur mittelbar faktischen Beeinträchtigung allgemein BVerfG, B.v. 26.06.2002 – 1 BvR 670/91 – BVerfGE 105, 279, 299 ff. – Osho.

Konkurrenz durch die Öffentliche Hand kann ein Eingriff in die Berufsfreiheit sein,⁶Scholz in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 12 Rn. 112, Rn. 302; Tettinger, NJW 1998, 3473/3474; Hösch, DÖV 2000, 393/398 f. ebenso wie bloßes staatliches Informationshandeln;⁷BVerfG, B.v. 26.06.2002 – 1 BvR 558, 1428/91 – BVerfGE 105, 252, 273 – Glykolwein; BVerwG, U.v. 18.04.1985 – 3 C 34/84 – NJW 1985, 2774/ 2776. nach der Schutzfunktion des Grundrechts ist unerheblich, dass die Belastung des Einzelnen erst durch die autonomen Entscheidungen Dritter (bspw. Verlage) entsteht, solange sie mittelbar in staatlichem Handeln wurzelt.⁸BVerwG, U.v. 18.04.1985 – 3 C 34/84 – NJW 1985, 2774/2776.

Nicht nur sind Einsatzkräfte regelmäßig technisch bestens ausgestattet, Einsätze zu dokumentieren; zusätzlich zu ohnehin vorhandenen Aufnahmegeräten verfügen sie über andere (typischerweise kostspielige) Hilfsmittel wie Helikopter, Drehleitern oder Drohnen. Sie sind zudem naturgemäß auch schneller und vor allem näher am Geschehen. Das Zusammenspiel dieser Vorteile ermöglicht das Herstellen gleichermaßen detaillierten wie oft spektakulären Bildmaterials, das, wird es veröffentlicht oder zur redaktionellen Nutzung angeboten, gerne von Presseportalen und Redaktionen bei der Berichterstattung verwendet wird.

Aus Verlagssicht ist es dann nicht mehr sinnvoll und wirtschaftlich, Einsatzfotografien von (freiberuflichen oder auch angestellten) Fotojournalisten zu beziehen, die – wenn es sie denn gibt – mit Blick auf die Kostenintensität dieser Form von Bildjournalismus in der Regel nur erheblich teurer angeboten werden können. Im Ergebnis führt die Verbreitung von Einsatzbildmaterial durch den Staat zur Verdrängung privater Fotografen vom Markt.

Wenn es nun in Konkurrenz zu öffentlichen Stellen nicht mehr wirtschaftlich möglich ist, professionell Blaulichtfotografie zu betreiben, fragt sich auf der Ebene der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), ob nur eine Berufsausübungsmodalität betroffen ist oder schon die Berufswahlfreiheit; es unterliegt staatliches Handeln, das es Berufsbewerbern in aller Regel unmöglich macht, einen gewählten Beruf zur Grundlage der Lebensführung zu machen, sie objektiv also an der Wahl dieses Berufes hindert, doch besonders strengen Anforderungen an die Rechtfertigung.⁹Am Beispiel einer Steuer mit erdrosselnder Wirkung BVerfG, B.v. 01.04.1971 – 1 BvL 22/67 – BVerfGE 31, 8/29; BVerwG, U.v. 14.10.2015 – 9 C 22/14 – NVwZ 2016, 529/531; allgemein BVerfG, U.v. 11.06.1958 – 1 BvR 596/56, BVerfGE 7, 377/408. Ob die Berufswahl betroffen ist, hängt maßgeblich davon ab, ob „Blaulichtreporter“ ein Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG ist oder eher eine Facette eines weitergefassten Berufsstands der Bildreporter.¹⁰S. hierzu BVerfG, B.v. 17.12.1958 – 1 BvL 10/56 – BVerfGE 9, 39/48 (Milchhändler oder Händler loser Milch).

Art. 12 GG als auch besondere Ausprägung freier Persönlichkeitsentfaltung schützt die freie berufliche Betätigung und „gewährleistet dem Einzelnen das Recht,¹¹Hofmann in Schmidt-Bleibtreu/Hofmann/Henneke, 15. Aufl. 2022, Art. 12 GG Rn. 20. jede Tätigkeit, für die er sich geeignet glaubt, […] zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen“.¹²BVerfG, U.v. 11.06.1958 – 1 BvR 596/56 – BVerfGE 7, 379, 397; s.a. BVerfG, B.v. 17.07.1961 – 1 BvL 44/55 – BVerfGE 13, 97/104; BVerfG, B.v. 30.10.1961 – 1 BvR 833/59 – BVerfGE 13, 181, 185. Ausgehend von diesem Befund, liegt zunächst die Überlegung nahe, dass der Bildreporter, der mit Blaulichtfotografie seinen Lebensunterhalt nicht mehr bestreiten kann, noch immer auf die fotografische Dokumentation anderer Lebensbereiche (Postkartenfotograf o.Ä.) ausweichen können wird – auf den ersten Blick eine wesensgleiche Tätigkeit.

Diese Annahme ist indes vereinfachend und verkennt, dass die Spezialisierung auf das Erstellen von Bildmaterial an Einsatzorten ein charakteristisches Set an Kompetenz, Talent und Interesse voraussetzt.¹³Tatsächlich erfolgt die Spezialisierung meist aus der praktischen Tätigkeit, gerade auch bei journalistischen Quereinsteigern. Ausbildungsgänge oder gar Studiengänge für Einsatzfotografen gibt es – soweit ersichtlich – nicht. Das bedeutet nicht nur, dass nicht jeder Fotograf ein brauchbarer Blaulichtfotograf ist, sondern auch, dass das Qualifikationsprofil sich nicht ohne Weiteres umschichten lässt. Dazu kommt, dass Medienschaffende stark von einem Netzwerk an Kontakten abhängig sind, das oft über Jahre aufgebaut und gepflegt wurde.

Versiegt ein Markt wie möglicherweise hier im Blaulichtbereich, muss sich umorientiert werden. Allerdings bedeutet dies für den einstigen „Blaulichtreporter“ auch, dass er seinen Beruf in wesentlichen Teilen neu wählen und sich gegebenenfalls in anderen Bereichen des Medienwesens mit anderen Dynamiken oder als Postkartenfotograf oder Ähnliches zurechtfinden müssen wird. Umgekehrt bleibt Berufseinsteigern die Ausübung der Nischentätigkeit eines „Blaulichtreporters“ als Beruf schon per definitionem verwehrt, weil sich hierdurch eine Lebensgrundlage dann nicht mehr schaffen und erhalten lässt.¹⁴Statt vieler Ruffert in BeckOK GG, Art. 12 Rn. 40.

Wird Einsatzbildberichterstattung von staatlicher Seite, zu deren Gunsten mehrere Wettbewerbsvorteile in diesem Bereich bestehen, angeboten und in der Folge das Berufsbild des Blaulichtfotografen wenig bis gar nicht lukrativ, wirtschaftlich also unmöglich gemacht, so liegt mittelbar faktisch ein Eingriff in die Freiheitsverbürgung des Art. 12 Abs. 1 GG vor.¹⁵S. dazu BVerwG, B.v. 21.03.1995 – 1 B 211/94 – NJW 1995, 2938. Nachdem die Berufswahlfreiheit betroffen ist, ist nach der durch die Drei-Stufen-Lehre typisierten Verhältnismäßigkeitsprüfung des BVerfG dann sogar das Vorliegen oder Drohen schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut zur Rechtfertigung zu fordern.¹⁶BVerfG, U.v. 11.06.1958 – 1 BvR 596/56 – BVerfGE 7, 377/408; Scholz in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 12 Rn. 335. Jedenfalls aber bedarf es einer rechtlichen Grundlage.

Zu einem anderen Ergebnis kommt man auch nicht, wenn man mit dem BVerfG in sachlicher staatlicher Informationstätigkeit keinen Grundrechtseingriff sieht oder eine über eine bloße Aufgabenzuweisung hinausgehende Ermächtigungsgrundlage nur als erforderlich ansieht,¹⁷BVerfG, B.v. 26.06.2002 – 1 BvR 1428/91 u. a. – BVerfGE 105, 252/268 – Glykolwein; BVerfG, B.v. 26.06.2002 – 1 BvR 670/91 – BVerfGE 105, 279/295 – Osho; s. dazu Kalscheuer/Jacobsen in Conrad et al., Hdb. Öff.-rechtl. Äußerungsrecht, 2022, § 3 Rn. 9 ff. sofern Informationshandeln funktional einem Eingriff gleichkommt.¹⁸BVerfG, B.v. 26.06.2002 – 1 BvR 670/91 – BVerfGE 105, 279/303 – Osho. Zwar mag es nach dieser Sonderdogmatik des BVerfG (s.u. b)) so sein, dass die Öffentliche Hand zur Aufgabenwahrnehmung durch Information keine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage benötigt. Jedoch bezieht sich dies nur auf die informationellen Wirkungen, nicht auch auf die (verzerrenden) Auswirkungen auf den Markt (hier: der Blaulichtfotografen) und die Berufsfreiheit.

Die Beeinträchtigung ergibt sich vorliegend nicht reflexartig aus einem Kommunikationsinhalt, sondern daraus, dass der Staat mit Medienakteuren in Konkurrenz tritt, wobei die Marktauswirkung durch eigenes Material der Öffentlichen Hand weder völlig zufällig, noch unvorhersehbar, noch ein bloßer Bagatellfall ist.

bb) Medienfreiheit

Die Verbreitung von Einsatzbildmaterial durch öffentliche Stellen kann, wie dargelegt, zum Verschwinden des Berufs der „Blaulichtreporter“¹⁹Illustrativ zum Verschwinden von Berufen Palla, Verschwundene Arbeit, 2014, u. Vieser/Schautz, Von Kaffeeriechern, Abtrittanbietern und Fischbeinreißern, 2020. und damit mediensubstituierend wirken.²⁰Medienformate – und das schließt auch Rechercheformate ein – verschwinden mit der Zeit auch wieder, wenn auch nie ganz (sog. Riepl’sches Gesetz [nach Riepl, Das Nachrichtenwesen des Altertums, 1913, S. 4 f.]; vgl. v. Lewinski, Medienrecht, 2020, § 2 Rn. 2 f.). Auslöser ist dabei nicht eine Entwicklung nach den Dynamiken eines freien Marktes, sondern staatliches Handeln, das mittelbar dazu führt, dass Blaulichtfotografie weniger wirtschaftlich wird.²¹Zur mittelbar faktischen Wirkung staatlichen Handelns als Grundrechtsbeeinträchtigung BVerfG, B.v. 26.06.2002 – 1 BvR 670/91 – BVerfGE 105, 279/300 f. – Osho. Mithin muss sich diese Art staatlichen Handelns an Art. 5 Abs. 1 GG messen lassen, insbesondere an den Medienfreiheiten des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.²²Mit Blick auf die Konvergenz im Medienbereich lassen sich Überlegungen aus einem überkommenen analogen Verständnis abgegrenzter Mediensektoren heraus im Onlinekontext regelmäßig wechselseitig aufeinander übertragen (dazu v. Lewinski, Medienrecht, 2020, § 9 Rn. 134 ff.). Insoweit ist nicht relevant, ob man im Einzelfall die Presse-, die Rundfunkoder eine allgemeine Medienfreiheit für einschlägig erachtet (s. zum Auftritt des Staates im Onlineformat Wolf in Conrad et al., Hdb. Öff.-rechtl. Äußerungsrecht, 2022, § 4 Rn. 108 ff.).

Medienfreiheiten und Berufsfreiheit stehen zueinander in Idealkonkurrenz.²³Scholz in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 12 Rn. 170. Staatliches Handeln, das zur Be- oder Verhinderung des durch die Norm grundrechtlich geschützten Verhaltens führt, ist als Eingriff in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG zu verstehen.²⁴Zur Pressefreiheit Grabenwarter in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. 5 Abs. 1 Rn. 386; zur einheitlichen Medienfreiheit v. Lewinski, Medienrecht, 2020, § 9 Rn. 171. Dabei steht auch freier Zugang zu Medienberufen unter dem Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG,²⁵BVerfG, U.v. 05.08.1966 – 1 BvR 586/62 u. a. – BVerfGE 20, 162/176. wobei das Verbreiten von Bildmaterial durch staatliche Stellen nicht unmittelbar den Berufszugang betrifft, sondern vielmehr mittelbar faktisch dazu führt, dass der Beruf des „Blaulichtreporters“ als Beruf verloren geht.

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Den vollständigen Beitrag lesen Sie in den Bayerischen Verwaltungsblättern 19/2023, S. 656.