Rechtsprechung zur kommunalen Bauplatzvergabe im Einheimischenmodell

Nachdem der EuGH mit Urt. v. 08.05.2013 (C-197/11 und C-203/11) Grundsätze für die Vergabe kommunaler Baugrundstücke im Einheimischenmodell aufgestellt hatte, herrschte in der Praxis bisweilen große Rechtsunsicherheit. Das Verwaltungsgericht Sigmaringen untersagte innerhalb kurzer Zeit mehrere Bauplatzvergaben.¹VG Sigmaringen, Beschl. v. 03.03.2022, VBlBW 2024, 212 (in diesem Heft); VG Sigmaringen, Beschl. v. 17.06.2019, VBlBW 2020, 123 m. Anm. Enzensberger; VG Sigmaringen, Beschl. v. 21.12.2020 – 7 K 3840/20 – juris; VG Sigmaringen, Urt. v. 17.10.2022 – 7 K 98/21 – juris. Mit diesem Beitrag gehen die Verfasser auf die von der Rechtsprechung in Baden-Württemberg in jüngerer Zeit entwickelten Vorgaben ein.

I. Einleitung

Der von der EU-Kommission mit der Bundesregierung 2017 vereinbarte Leitlinienkompromiss bildet lediglich ein Sozialmodell für die Überlassung von Baugrundstücken an einkommensschwächere und weniger begüterte Personen ab.²Abgedruckt bspw. in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 11 Rn. 151 a. Mehrere verwaltungsgerichtliche Entscheidungen konstatieren nun auch für städtebauliche bzw. raumordnungsbezogene Vergabeziele das unionsrechtlich geforderte Allgemeininteresse. Auch in weiteren Punkten sorgen diese Judikate für mehr Klarheit bei der Gestaltung kommunaler Vergabeleitlinien, was dieser Beitrag aufzeigen will.

II. Verfahren

1. Zuständigkeit des Gemeinderats, Befangenheit, Veröffentlichung

Richtlinien für die Vergabe von Baugrundstücken müssen in öffentlicher Sitzung vom Gemeinderat beschlossen werden³VG Sigmaringen, Urt. v. 17.06.2019, VBlBW 2020, 123.; sie sind ebenso wie die Ausschreibung⁴Vgl. VG Sigmaringen, Beschl. v. 21.12.2020 – 7 K 3840/20 – juris Rn. 50 m. w. N. einer Vergabe zu veröffentlichen. Gemeinderäte, die beim Beschluss mitgewirkt haben und sich anschließend bewerben, können befangen sein.⁵VG Sigmaringen, Beschl. v. 17.06.2019, VBlBW 2020, 123. Unvollständige bzw. missverständliche Veröffentlichungen führen zur Rechtswidrigkeit der Vergabe.⁶VG Sigmaringen, Beschl. v. 03.03.2022, VBlBW 2024, 212 (in diesem Heft).

2. Zuhilfenahme eines privaten Internetportals, Mitteilungen an Bewerbende

Die ausschließliche technische Abwicklung des Bewerbungsverfahrens über eine gemeindefremde Internetseite ist rechtswidrig.⁷VG Sigmaringen, Urt. v. 17.10.2022 – 7 K 98/21 – juris. Bewerbenden muss die fakultative schriftliche Bewerbungsmöglichkeit offenstehen.⁸VG Sigmaringen Beschl. v. 03.03.2022, VBlBW 2024, 212 (in diesem Heft). Bei der Zuhilfenahme einer privaten Online- Plattform zur Verarbeitung der bewerbenden Daten dürfte es sich um eine zulässige Teilautomatisation⁹Vgl. Guckelberger, DÖV 2021, 566, 568. des Bewerbungsverfahrens handeln, solange sich diese Verwaltungshelfertätigkeit darauf beschränkt, anhand „harter“ Vergabekriterien aufgrund der von den Bewerbenden gemachten Angaben die vorab festgelegte Punktezahl zu vergeben und anschließend eine (vorläufige) Bewerberliste zu generieren. Mitteilungen¹⁰Zum Beispiel über die erreichte Gesamtpunktzahl, die (ggf. nach Losentscheid) erlangte Rangstelle oder ein von der Gemeinde mitgeteiltes Verkaufsangebot. der Vergabestelle an die Bewerbenden stellen keinen Verwaltungsakt dar.¹¹VG Sigmaringen, Beschl. v. 17.06.2019, VBlBW 2020, 123; VGH BW, Urt. v. 27.01.1995 – 8 S 841/94 – juris Rn. 24.

III. Inhaltliche Bestimmungen

1. Vergabeziele

In einer Vergabeleitlinie formulierte Vergabeziele müssen ein Allgemeininteresse darlegen, um eine Bevorzugung Einheimischer bei einer Bauplatzvergabe zu rechtfertigen. Raumordnungsziele respektive städtebauliche bzw. soziostrukturelle Vergabeziele, wie die Erhaltung einer beständigen Bevölkerung in ländlichen Gebieten¹²EuGH, Urt. v. 01.10.2009 – C-567/07 – Rn. 29; EuGH, Urt. v. 25.01.2007 – C-370/05 – Rn. 27 f., eine ausgewogene und sozial stabile Bevölkerungsstruktur¹³VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 53. und ein in Stadtteilen bzw. Ortschaften gewachsenes Gemeinschaftsleben¹⁴VG Sigmaringen, Beschl. v. 03.03.2022, VBlBW 2024, 212 (in diesem Heft)., können dieses Allgemeininteresse begründen und sind damit tragfähige Vergabeziele für eine Bauplatzvergabe im Einheimischenmodell.

2. Ausschluss wegen vorhandenem Grundbesitz im Gemeindegebiet

Ein Ausschluss von Bewerbenden wegen bereits vorhandenem Grundbesitz ist möglich.¹⁵VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 62. Ein solcher Ausschluss muss freilich gleichheitsrechtsfehlerfrei¹⁶VGH BW, Beschl. v. 19.07.2022 – 1 S 1121/22 – juris Rn. 43. unter Wahrung des Bestimmtheitsgebots begründet werden. Zulässig ist z. B. ein Ausschluss wegen des Vorhandenseins vergabegleichen Grundbesitzes im Gemeindegebiet, d. h., es ist zulässig, Bewerbende auszuschließen, denen bereits im Gemeindegebiet liegender Grundbesitz gehört, der nach den Festsetzungen des maßgeblichen Bebauungsplans bebaubar oder bereits bebaut ist.¹⁷VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 62.

3. Punktebewertungsmodell
   a) Grundsätzliches

Punktemodelle als Wertungssystem haben sich in der Praxis durchgesetzt und werden von der Rechtsprechung nicht infrage gestellt.¹⁸Eine zulässige Alternative wäre der Losentscheid (vgl. BVerwG, Beschl. v. 04.10.2005 – 6 B 63.05 – juris). Hierbei erhalten Bewerbende nach einem Punktekatalog mit Sozial- und Ortsbezugskriterien Punkte; die erreichte Gesamtpunktzahl bestimmt die Reihenfolge, nach der die Bewerbenden Baugrundstücke auswählen dürfen. Bei Punktgleichständen entscheidet das Los. Der Prüfungsmaßstab des Gerichts ist bei diesem Modell darauf beschränkt, ob die dort vorgesehenen Kriterien mit den Vergabezielen vereinbar sind und sachgerechte Differenzierungen bei der Punktezahl vorsehen.¹⁹VG Sigmaringen, Beschl. v. 21.12.2020 – 7 K 3840/20 – juris Rn. 37 m. w. N. Diese Differenzierungen müssen verhältnismäßig sein, d. h., einem Belang (z. B. Ortsansässigkeit) darf kein übermäßiges Gewicht zukommen. Es ist eine Gesamtschau vorzunehmen.²⁰VG Sigmaringen, Beschl. v. 23.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 56. Ein Punktemodellmuss so ausgestaltet sein, dass Bewerbende ohne Ortsbezug mittels Punkten für soziale Kriterien eine reale Chance haben, bei der Vergabe berücksichtigt zu werden.²¹VG Sigmaringen, Beschl. v. 23.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 58; Urt. v. 10.03.2020 – 3 K 3574/19 – juris Rn. 59 a. E. Nicht zulässig ist es, den Punktekatalog so zu gestalten, dass Bewerbende ohne Ortsbezug schon von vornherein faktisch von der Bewerbung ausgeschlossen werden.²²VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris.

b) Binnendifferenzierung innerhalb Ortsansässiger

Eine Binnendifferenzierung bei der Ortsansässigkeit durch zusätzliche Punkte für den Hauptwohnsitz in dem Orts- bzw. Stadtteil, in dem sich die Baugrundstücke befinden, ist zulässig.²³VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 55; Beschl. v. 03.03.2022, VBlBW 2024, 212 (in diesem Heft). Sie setzt aber voraus, dass der Orts- bzw. Stadtteil nicht unmittelbar an die Kernstadt anschließt und ein in sich gewachsenes Gemeinschaftsleben aufweist, vergleichbar mit einer eigenständigen kleinen Gemeinde.²⁴VG Sigmaringen, Beschl. v. 03.03.2022, VBlBW 2024, 212 (in diesem Heft).

c) Haushaltsangehörige Kinder

Eine Begrenzung der Gesamtpunktzahl für haushaltsangehörige Kinder und die damit verbundene Beschränkung auf eine Höchstzahl von Kindern ist zulässig,²⁵VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 56. wenn nach dem Vergabeziel unterschiedliche Personenkreise in vielfältigen Lebensformen die Möglichkeit haben sollen, Baugrundstücke zu erwerben und so eine ausgewogene Bevölkerungsstruktur und ein intaktes Gemeinschaftsleben gefördert werden soll.²⁶VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 56. Mit diesen Vergabezielen ist es auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten zulässig, dass der Richtliniengeber das Gewicht des Belangs „Kinder“ durch eine Beschränkung der hierfür zu vergebenden Gesamtpunktzahl begrenzt.²⁷VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 56.

d) Hälfteregelung

Die sog. Hälfteregelung im Leitlinienkompromiss, wonach ortsbezogene Kriterien mit höchstens 50 % in die Gesamtbewertung einfließen dürfen, ist keine ausdrückliche Vorgabe der EuGHRechtsprechung.²⁸Vgl. Ziff. 2.4 der Leitlinien für Gemeinden bei der vergünstigten Überlassung von Baugrundstücken im Rahmen des sogenannten Einheimischenmodells (sog. Leitlinienkompromiss). Der EuGH hat sich zu Punktesystemen und ihrer Ausgestaltung bislang nicht geäußert. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist jedenfalls dann gewahrt, wenn die ortsbezogenen Kriterien durch eine Kappungsregelung mit höchstens 50 % in die Gesamtbewertung der einzelnen Bewerbungen einfließen.²⁹VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 54; VG Sigmaringen, Urt. v. 17.10.2022 – 7 K 98/21 – juris Rn. 248.

e) Besondere Listen und Reißverschlussverfahren

Ein in der Vergabeleitlinie vorgesehenes Extrahieren von Listen aus dem Bewerberfeld mit Bewerbenden eines ganz bestimmten Personenkreises (z. B. Bewerbende ohne haushaltsangehörige Kinder) und ihre besondere Berücksichtigung bei der Bewerbendenauswahl mittels eines Reißverschlussverfahrens³⁰Zum Beispiel Reihenfolge der Bewerbenden nach folgendem Reißverschlussverfahren: Hauptliste Ränge 1, 2, 3, Sonderliste Rang 1, Hauptliste Ränge 4, 5, 6, Sonderliste Rang 2, usw. ist zulässig, um sicherzustellen, dass Bewerbende dieses Personenkreises eine echte Chance auf den Erwerb eines Bauplatzes erhalten.³¹VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 56. Zu einer ungerechtfertigten Diskriminierung der übrigen Bewerbenden führt dieses Vorgehen nicht, wenn der privilegierte Personenkreis ohne ein solches Vorgehen faktisch keine Chance hätte, in den Kreis der Erwerbsberechtigten zu gelangen.³²VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 57. Bei der Vergabe von 25 % der Bauplätze über eine Sonderliste ist die Verhältnismäßigkeit noch gewahrt.³³VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 57. Einheimische Bewerbende dürfen durch die Einführung einer Sonderliste nicht überproportional bevorzugt werden. Ggf. ist bei einer Einführung von Sonderlisten eine Anpassung bei der Punktevergabevorzunehmen.³⁴VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris Rn. 59.

f) Ehrenamt

Die Aufnahme einer ehrenamtlichen Tätigkeit in einen Punktekatalog wird von der Rechtsprechung nicht in Frage gestellt.³⁵Vgl VG Saarland, Beschl. v. 19.09.2018 – 3 L 769/18 – juris Rn. 75; VG Sigmaringen, Beschl. v. 21.12.2020 – 7 K 3840/20 – juris Rn. 83; VG Sigmaringen, Urt. v. 17.10.2022 – 7 K 98/21 – juris Rn. 275; auch der Leitlinienkompromiss sieht dieses Kriterium als Ortsbezugskriterium vor (vgl. Ziff. 2.3 der Leitlinien). Die Angabe einer Punkteskala (z. B. 0 bis 5 Punkte) in Abhängigkeit von Beschreibungen wie „herausragend“, „arbeitsintensive Funktion“ o. Ä. ist nicht zulässig, weil nicht hinreichend erkennbar ist, nach welchem Maßstab die Punkte vergeben werden, und damit der Bestimmtheitsgrundsatz verletzt ist.³⁶VG Sigmaringen, Beschl. v. 03.03.2022, VBlBW 2024, 212 (in diesem Heft). Eine nachträglich von der Verwaltung eingeführte Matrix zur Bewertung höchst unterschiedlicher ehrenamtlicher Tätigkeiten verletzt das Transparenzgebot.³⁷VG Sigmaringen, Beschl. v. 03.03.2022, VBlBW 2024, 212 (in diesem Heft). Von einer Punkteskala für die Bewertung ehrenamtlicher Tätigkeiten ist auch deshalb abzuraten, weil die unterschiedliche Bewertung ehrenamtlicher Tätigkeiten im vollen Umfang der Prüfung durch das Gericht unterliegt.³⁸VG Sigmaringen, Beschl. v. 03.03.2022, VBlBW 2024, 212 (in diesem Heft). Zulässig sein dürfte eine abgestufte Vergabe von Punkten für ehrenamtliche Tätigkeiten in Abhängigkeit von geleisteten Arbeitsstunden³⁹VG Sigmaringen, Beschl. v. 21.12.2020 – 7 K 3840/20 – juris Rn. 83; Urt. v. 17.10.2022 – 7 K 98/21 – juris. Problematisch dürfte in der Praxis die praktikable und zugleich rechtssichere Formulierung ehrenamtlicher Tätigkeiten sein.⁴⁰Unproblematisch wohl ehrenamtliche Tätigkeit in einer Blaulichtorganisation (sog. Blaulichtfamilie).

g) Ehemaliger Hauptwohnsitz in der Gemeinde, Wartezeiten, Elternwohnsitz

Die Berücksichtigung eines bis zu 20 Jahre zurückliegenden Hauptwohnsitzes in der Gemeinde ist rechtswidrig. Ein so langer Zeitraum lässt sich mit einem städtebaulichen Vergabeziel zur Begründung des Allgemeininteresses nicht vereinbaren, weil der Ortsbezug nach so langer Zeit weitgehend gelöst erscheint.⁴¹VG Sigmaringen, Urt. v. 17.10.2022 – 7 K 98/21 – juris Rn. 250. Der Hauptwohnsitz der Eltern begründet keinen Ortsbezug und ist daher kein zulässiges Kriterium.⁴²VG Sigmaringen, Beschl. v. 03.03.2022, VBlBW 2024, 212 (in diesem Heft). Wartezeiten Ortsansässiger ohne einen Hauptwohnsitz in der Gemeinde dürften daher aus denselben Gründen rechtswidrig sein.

IV. Zusammenfassung und Ausblick

Mit den jüngsten Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Sigmaringen⁴³VG Sigmaringen, Beschl. v. 22.05.2023 – 14 K 704/23 – juris. festigt sich allmählich eine Rechtsprechung, die in der kommunalen Praxis eine erhöhte Rechtssicherheit bei der Vergabe von Baugrundstücken fördert, auch wenn in Detailfragen, wie bspw. der Bepunktung von ehrenamtlichen Tätigkeiten, in der Praxis nach wie vor Unsicherheiten bestehen. Begrüßenswert ist die von der Judikatur zugelassene Lösung der Gemeinden vom Leitlinienkompromiss, insbesondere die Öffnung der Vergabeziele für städtebauliche Erfordernisse und die Zubilligung eines – freilich nach Maßgabe unions- und nationalrechtlicher Vorgaben gerichtlich überprüfbaren – Gestaltungsermessens.

Der Beitrag stammt aus unseren VBlBW Heft 5/2024, Seite 183.