Die Digitalisierung in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung

Die in Verwaltung und Justiz weiter voranschreitende Digitalisierung spiegelt sich zunehmend in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wider. Dem tragen die Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg, die sich dem Thema Digitalisierung der Verwaltung und der Verwaltungsrechtsprechung in wiederkehrenden Abständen widmen werden, mit dem vorliegenden Beitrag Rechnung. Der Beitrag befasst sich mit den Themen der elektronischen Verwaltungsaktenführung der Behörden und deren Übermittlungspflicht, der Beweiskraft gescannter Postzustellungsurkunden sowie der elektronischen Kommunikation zwischen Behörde und Gericht.

I. Die elektronische Verwaltungsakte

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 07.12.2022 – 3 K 2295/22 –¹ sowie der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 21.01.2023 – A 19 K 304/23 –² setzen sich beide u. a. mit den Anforderungen der elektronischen Behördenaktenführung sowie der Aktenvorlage auseinander, der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg im Rahmen eines Konkurrentenstreitverfahrens um eine Dienstpostenbesetzung, der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe in einem Dublin-Verfahren.

1. Die Pflicht zur Aktenvorlage

§ 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO verpflichtet die Behörde zur Vorlage der Akte. Diese Vorlagepflicht wird durch die Aktenanforderung durch das Gericht ausgelöst.³ Hierbei ist die Akte im Original vorzulegen.⁴ Dies bedeutet bei einer Behördenakte in Papierform, dass das Papieroriginal dem Gericht vorzulegen ist. Der Vorlagepflicht hinsichtlich einer Papierakte wird nicht genügt, wenn diese Akte für die Übermittlung an das Gericht eingescannt und (nur) das Scanprodukt übermittelt wird. Wird die Behördenakte in elektronischer Form geführt, ist in den Blick zu nehmen, dass die digitale Welt kein „Original“ im Sinne der analogen Welt kennt. Hier werden stets digitale Kopien übermittelt, die zudem in unterschiedliche Formen und Formate überführt werden können. Im Idealfall wird die elektronische Behördenakte in Form von Einzeldokumenten samt Metadaten und einem vom Gericht auslesbaren Strukturdatensatz übermittelt.⁵ Derzeit scheitert diese Form der Übermittlung oft noch an den unterschiedlichen Standards, die Behörden und Gerichte für die elektronische Aktenführung verwenden.⁶ Als Alternative werden die Behördenakten in Form eines oder mehrere PDF-Bänder übermittelt. Zu beachten ist, dass § 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO in der Fassung ab dem 01.01.2024 verlangt, dass elektronische Behördenakten soweit technisch möglich als digital durchsuchbare Dokumente vorzulegen sind,⁷ um u. a. die Suche nach Schlagwörtern zu erleichtern.⁸ Eine mögliche weitere Form der Aktenführung ist die hybride Aktenführung, bei der die jeweilige Akte sowohl teils in elektronischer Form als auch teils in Papierform geführt wird. In diesem Fall erfordert die vollständige Aktenführung, dass beide Teile vorgelegt werden. ⁹ Die Art und Weise der Aktenführung steht weitestgehend im Organisationsermessen der Behörden. Weist die Aktenführung selbst Mängel auf, ist die Vorlagepflicht aus § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO erfüllt, wenn die mangelhaft geführte Akte vollständig übermittelt wurde.¹⁰

In dem Verfahren A 19 K 304/23 scheint sich die Beklagte selbst nicht bewusst gemacht zu haben, ob sie eine hybride Akte mit (auch) Papierbestandteilen führt oder eine rein elektronische Akte. Im Fall einer hybriden Aktenführung hat sie ihrer Aktenvorlagepflicht nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht genügt, nachdem sie vom Gericht ausdrücklich zur Vorlage der „vollständigen und nummerierten Originalakten – einschließlich Zustellungsnachweisen“ aufgefordert worden war. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe weist auch daraufhin, dass bei einer hybriden Aktenführung zudem ein gravierender Mangel gegeben ist, wenn anhand der einzelnen Teile der Akte – vorliegend anhand des elektronischen Aktenteils – nicht erkennbar ist, dass es sich nicht um die vollständige Akte handelt und noch weitere Aktenbestandteile existieren.

Im Verfahren 3 K 2295/22 des Verwaltungsgerichts Freiburg haben sich Mängel in der elektronischen Aktenführung gezeigt. Wesentliche Vorgänge des in Streit stehenden Auswahlverfahrens sind nicht in die Verwaltungsakte gelangt, die zudem offenbar auch teilweise erst im Rahmen der Vorlage an das Gericht zusammengestellt wurde.¹¹ Auch dieser Fall gibt Anlass zu einem Hinweis auf die Bedeutung der Überprüfbarkeit der Vollständigkeit der vorgelegten Akte, die bei der Papierakte regelmäßig durch die fortlaufende Paginierung der einzelnen Seiten der Akte gewährleistet ist und bei elektronischer Aktenführung auch auf andere Weise sichergestellt werden kann.¹² Erst dies ermöglicht dem Gericht, zu unterscheiden, ob es eine mangelhaft geführte Akte erhalten hat oder die Vorlagepflicht des § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht vollständig erfüllt wurde. Im letztgenannten Fall kann das Gericht durch eine Hinweisverfügung auf die vollständige Aktenvorlage hinwirken.

2. Die (besonderen) Anforderungen an die elektronische Behördenaktenführung

Die Pflicht der Behörde, überhaupt Akten zu führen (sog. Gebot der Aktenmäßigkeit), wird von § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO vorausgesetzt. Sie ergibt sich aus der Bindung der Verwaltung an Recht und Gesetz und der aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Pflicht zur Objektivität.¹³ Die Behördenakte erfüllt dabei mehrere Funktionen, u. a. die Sicherung gesetzmäßigen Verwaltungshandelns; sie ist weiter die Grundlage für die Wahrnehmung der Rechts- und Fachaufsicht und dient der parlamentarischen Kontrolle des Verwaltungshandelns. In Bezug auf die gerichtliche Kontrolle ermöglicht sie dem Gericht, eine angegriffene Behördenentscheidung eigenständig nachzuvollziehen. Je nach zugrunde liegendem Verwaltungsvorgang kommen konkrete weitere Funktionen hinzu. So wird in dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 07.12.2022 ausgeführt, dass im Bewerberauswahlverfahren nur durch eine schriftliche Fixierung der wesentlichen Auswahlerwägungen ein Mitbewerber in die Lage versetzt wird, sachgerecht darüber befinden zu können, ob er die Entscheidung des Dienstherrn hinnehmen soll oder ob Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen den Anspruch auf faire und chancengleiche Behandlung seiner Bewerbung bestehen und er gerichtlichen Rechtsschutz in Anspruch nehmen will. Die erforderliche Kenntnis kann sich der unterlegene Mitbewerber durch eine Akteneinsicht gemäß § 29 Abs. 1 Satz 1 (L)VwVfG verschaffen. All dies verpflichtet die Behörde, den wesentlichen sachbezogenen Geschehensablauf objektiv, vollständig, nachvollziehbar und wahrheitsgemäß zu dokumentieren (sog. Gebote der Aktenverständlichkeit, Aktenwahrheit, Aktenvollständigkeit und Aktenbeständigkeit).¹⁴ Ebenso wie die Papierakte hat auch eine elektronische Behördenakte alle genannten Anforderungen zu erfüllen.¹⁵ Insoweit ergeben sich für die elektronische Formen der Aktenführung keine Besonderheiten.

Sowohl das Verwaltungsgericht Freiburg als auch das Verwaltungsgericht Karlsruhe verweisen darüber hinaus darauf, dass bei der elektronischen Aktenführung „durch den Einsatz geeigneter technischer Anwendungen und flankierender organisatorischer Regelungen“ sicherzustellen ist, dass alle genannten Anforderungen erfüllt werden (können). Diese Anforderung findet sich als einfachrechtliche Vorgabe auch in den E-Government-Gesetzen von Bund und Land. § 6 Satz 3 EGovG des Bundes gibt vor, dass durch geeignete technisch-organisatorische Maßnahmen nach dem Stand der Technik sicherzustellen ist, dass die Grundsätze ordnungsgemäßer Aktenführung eingehalten werden; nach § 6 Abs. 3 Satz 1 EGovG Baden-Württemberg sind durch geeignete technisch-organisatorische Maßnahmen gemäß dem Stand der Technik u. a. die Integrität und Authentizität, die kurzfristige Verfügbarkeit und die Vertraulichkeit der Akte und die Einhaltung der Grundsätze ordnungsgemäßer Aktenführung sicherzustellen. Die sich hieraus ergebenden Anforderungen an die Software zur Führung einer elektronischen Behördenakte geht deutlich über eine reine Dateiablage elektronischer Dokumente hinaus.¹⁶ Rein organisatorische Anweisungen zur Einhaltung der genannten Anforderungen sind bei der elektronischen Aktenführung nicht hinreichend, wenn diese keine Entsprechung in der konkreten Softwareumsetzung des Behördenaktenverwaltungsprogramms finden. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg gibt hierfür weiterführende Hinweise, indem er auf den Bericht der Arbeitsgruppe Elektronische Verwaltungsakte „Anforderungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit an die Führung elektronischer Verwaltungsakten – eine Orientierungshilfe“ vom 18.02.2011¹⁷ und auf das Positionspapier „Aktenführung und E-Akte“ der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder vom 01.09.2020¹⁸ verweist.

Entscheidungen wie die vorliegenden sind umso wichtiger, weil die Umsetzung der rechtsstaatlichen Anforderungen in Programmzeilen Zeit benötigt. Anders als rein organisatorische Regelungen, die unmittelbar umgesetzt werden können, erfordert die Berücksichtigung der rechtsstaatlichen und einfachrechtlichen Vorgaben bei einer Software für die elektronische Aktenführung der Konzeption, Programmierung, Pilotierung und Einführung. Diese Vorgaben sollten möglichst bereits in der Entwicklungsphase der Software Berücksichtigung finden. Die erst nachträgliche Implementierung in eine bereits fertiggestellte Software dauert erfahrungsgemäß länger und ist teurer.

II. Die Beweiskraft gescannter öffentlicher Urkunden nach § 371 b ZPO

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe im Verfahren A 19 K 304/23¹⁹ befasst sich weiter mit der Beweiskraft einer für die elektronische Behördenakte eingescannten Postzustellungsurkunde.

Eine Postzustellungsurkunde begründet als öffentliche Urkunde gemäß § 98 VwGO i. V. m. § 418 Abs. 1 ZPO vollen Beweis der darin bezeugten Tatsachen. Zwar ist der Gegenbeweis möglich, erfordert aber den vollen Beweis des Gegenteils, d. h. der Unrichtigkeit der jeweiligen Zustellungsurkunde.²⁰ Dies gilt zunächst nur für die Originalurkunde in Papierform.²¹ Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe weist darauf hin, dass die Beweisregel nicht automatisch auch auf den Scan einer Postzustellungsurkunde in einer elektronischen Behördenakte übergeht. Insoweit greift die Sonderregelung des § 371 b ZPO, die gleichfalls über § 98 VwGO in verwaltungsgerichtlichen Verfahren Anwendung findet. Danach erstrecken sich die Beweiskraftregeln einer öffentlichen Urkunde dann auf das durch Einscannen erzeugte elektronische Dokument, wenn die öffentliche Urkunde zum einen nach dem Stand der Technik von einer öffentlichen Behörde oder von einer mit öffentlichem Glauben versehenen Person übertragen wurde und zum anderen die Bestätigung vorliegt, dass das elektronische Dokument mit der Urschrift bildlich und inhaltlich übereinstimmt. Ausführliche Hinweise für einen Scanvorgang „nach dem Stand der Technik“ finden sich in der Technischen Richtlinie Rechtssicheres Scannen (TR-RESISCAN) des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik.²² Die zusätzlich erforderliche Bestätigung der Übereinstimmung umfasst bei mehrfarbigen Urschriften auch die farbliche Identität.²³

Im zu entscheidenden Dublin-Verfahren des Verwaltungsgerichts Karlsruhe war hinsichtlich des Scans der Postzustellungsurkunde keine der Voraussetzungen des § 371 b ZPO erfüllt. Die Entscheidung weist zudem darauf hin, dass dies regelmäßig bei den derzeitigen elektronischen Akten des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge nicht der Fall ist

III. Die elektronische Einreichungspflicht bei der Disziplinarklage

Im disziplinarrechtlichen Urteil DB 11 K 2236/22 vom 10.02.2023²⁴ hat sich das Verwaltungsgericht Freiburg u. a. mit dem elektronischen Rechtsverkehr befasst.

§ 55 d Satz 1 und 2 VwGO verpflichtet seit dem 01.01.2022 sogenannte professionelle Einreicher zur elektronischen Kommunikation mit den Verwaltungsgerichten. Auch wenn Satz 1 der Regelung die bestimmenden Schriftsätze nicht ausdrücklich aufführt, sind diese nach einhelliger Auffassung mit umfasst, sodass eine Klage vom verpflichteten Personenkreis grundsätzlich in elektronischer Form erhoben werden muss.²⁵ Für die Disziplinarklage nach dem Bundesdisziplinargesetz regelt § 52 Abs. 1 Satz 1 BDG, dass diese schriftlich zu erheben ist. Im Bundesdisziplinargesetz selbst findet sich demgegenüber keine ausdrückliche Regelung zur Klageerhebung in elektronischer Form. § 3 BDG normiert jedoch eine entsprechende Anwendung u. a. der Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung, soweit diese nicht zu den Regelungen im Bundesdisziplinargesetz in Widerspruch stehen oder soweit dort etwas anderes bestimmt ist. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg stellt klar, dass § 55 d VwGO über § 3 BDG Anwendung findet,²⁶ weil die hier vorgeschriebene elektronische Form als Unterform zur Schriftform nicht im Widerspruch zum Schriftformerfordernis in § 52 Abs. 1 Satz 1 BDG steht.²⁷

Der Fall gab ferner Anlass zu Ausführungen hinsichtlich der Anforderungen von § 55 a Abs. 3 Satz 1 VwGO. Danach muss bei der elektronischen Einreichung das elektronische Dokument entweder mit einer qualifizierten elektronischen Signatur der verantwortenden Person versehen sein oder von der verantwortenden Person signiert und auf einem sicheren Übermittlungsweg eingereicht worden sein. In der obergerichtlichen Rechtsprechung ist geklärt, dass die nach der zweiten Variante erforderliche einfache Signatur bei personenbezogenen elektronischen Postfächern – wie beim besonderen elektronischen Anwaltspostfach – vom Postfachinhabern selbst stammen muss.²⁸ Bei fehlender Identität ist eine qualifizierte elektronische Signatur auch bei Verwendung eines sichere Übermittlungswegs erforderlich. Für das besondere elektronische Behördenpostfach gilt dies nicht, denn bei diesem handelt es sich – anders als bei dem besonderen elektronischen Anwaltspostfach – nicht um ein persönliches Postfach, das ausschließlich für ein bestimmtes Mitglied der Rechtsanwaltskammer und damit für eine einzige natürliche Person eingerichtet wird. Eine Behörde handelt ausschließlich durch ihre Vertreter und stattet diese für Handlungen im elektronischen Rechtsverkehr gemäß § 8 Abs. 1 bis 3 ERVV mit Zertifikaten und Passwörtern für den Zugang zum besonderen elektronischen Behördenpostfach aus.²⁹ Bei der Übermittlung elektronischer Dokumente durch einen mit Zertifikat versehenen Zugangsberechtigten gemäß § 8 ERVV aus einem besonderen elektronischen Behördenpostfach genügt daher stets dessen einfache Signatur.³⁰

Bei Disziplinarklagen ist weiter zu berücksichtigen, dass das Gericht nach § 55 Abs. 2 BDG wesentliche Mängel u. a. der Klageschrift unberücksichtigt lassen kann, die nicht innerhalb der Frist nach Absatz 1 vom Beamten geltend gemacht wurden. Dies dürfte auch für die Anforderungen der elektronischen Klageschrift nach § 3 BDG i. V. m. § 55 a Abs. 1 bis 6 VwGO gelten.³¹

 

1 VBlBW 2023, 428 (in diesem Heft).

2 VBlBW 2023, 431 (in diesem Heft).

3 In der Regel geschieht dies durch eine Aufklärungsverfügung, alternativ durch einen förmlichen Beweisbeschluss (vgl. insoweit zum Vorlagerechtsstreit: Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 99 Rn. 6 m. w. N.). Zu den Fällen der Aktenübermittlung ohne Anforderung im Asylverfahren vgl. § 36 Abs. 2 Satz 2 i. V. m. Abs. 1 AsylG.

4 Schübel-Pfister (Fn. 3), § 99 VwGO Rn. 10; Stuhlfauth, in: Bader/Funke- Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 8. Auflage 2021, § 99 Rn. 6.

5 Diese Form ermöglicht es, die einzelnen Elemente der Behördenakte gezielt anzuwählen sowie Einzeldokumente wie Ausgangs- und Widerspruchsbescheid herauszufiltern.

6 Bei den Behörden kommt i. d. R. xdomea zum Einsatz, während die Gerichte XJustiz als Standard einsetzen.

7 Die Neuregelung wurde durch das Gesetz zur Beschleunigung von verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Infrastrukturbereich vom 14.03.2023 eingefügt, BGBl. I 2023 Nr. 71.

8 So die Gesetzesbegründung in BT-Drs. 20/5570, S. 18 f.

9 Zum Risiko der unvollständigen Aktenvorlage bei der hybriden Aktenführung vgl. Berlit, NVwZ 2015, 197, 198.

10 Zur Vorlagepflicht auch fehlerhafter und unvollständiger Akten: Berlit, JurPC-Web-Dok. 0176/2015 Abs. 43.

11 VG Freiburg, Beschl. v. 07.12.2022 – 3 K 2295/22 – (in diesem Heft, S. 428, 429 f.).

12 Vgl. OVG NRW, Beschl. v. 17.12.2018 – 1 A 203/17 – juris.

13 BVerfG, Beschl. v. 14.07.2016 – 2 BvR 2474/14 – StV 2017, 361 Rn. 19 und v. 06.06.1983 – 2 BvR 244, 310/83 –, beide juris.

14 BVerfG, Beschl. v. 14.07.2016 – 2 BvR 2474/14 – juris; BVerwG, Beschl. v. 16.03.1988 – 1 B 153.87 – juris; VGH BW, Urt. v. 12.07.2018 – 2 S

143/18 – juris Rn. 84.

15 Berlit, JurPC Web-Dok. 136/2022, Abs. 77.

16 Vgl. zu diesem plastischen Beispiel die Anmerkung von Müller zu OVG NRW, Beschl. v. 17.12.2018, NVwZ 2019, 576.

17 Jur-PC 2011, Web.-Dok. 66/2011.

18 Abrufbar unter: https://www.bundesrechnungshof.de/SharedDocs/ Downloads/DE/ver%C3 %B6ffentlichungen_brh_lrh/positionspapier_ eAkte.html.

19 VBlBW 2023, 431 (in diesem Heft).

20 BVerfG, Beschl. v. 20.02.2002 – 2 BvR 2017/01 – juris.

21 Für öffentliche elektronische Dokumente gilt § 371 a Abs. 3 ZPO.

22 Vgl. hierzu: https://www.bsi.bund.de/DE/Service-Navi/Presse/Alle- Meldungen-News/Meldungen/TR-Resiscan_Handlungshilfe_ 200731.html; vgl. allgemein zu den Anforderungen des Scanprozesses die Besprechung der Entscheidung A 19 K 304/23 von Müller, NVwZ 2023, 651.

23 Vgl. hierzu die Gesetzesbegründung in BT-Drs. 17/12634, S. 34, die zugleich darauf verweist, dass geringfügige technisch bedingte Abweichungen in Größe und Farbe hinzunehmen sind, soweit sie den beweisrelevanten Inhalt der Urschrift nicht beeinträchtigen.

24 VBlBW 2023, 430 (in diesem Heft).

25 Vgl. Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 55 d Rn. 2 m. w. N.

26 VG Freiburg, Urt. v. 10.02.2023, VBlBW 2023, 430, 431 (in diesem Heft) unter Verweis auf Schmiemann, in: Schütz/Schmiemann, Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, 16. EL 07.2022, BDG § 3 Rn. 7; Wittkowski, in: Urban/Wittkowski, BDG, 2. Aufl. 2017, § 3 Rn. 7; Gansen, in: Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern, Stand November 2019, BDG § 3 Rn. 8.

27 Vgl. zum § 55 a Abs. 1 VwGO als Unterfall des Schriftformerfordernis des § 81 Abs. 1 Satz 1 VwGO: BVerwG, Urt. v. 25.01.2021 – 9 C 8.19 – juris Rn. 32 ff.

28 BVerwG, Beschl. v. 12.10.2021 – 8 C 4.21 – juris; BSG, Beschl. v. 16.02.2022 – B 5 R 198/21 B – juris; BGH, Beschl. v. 30.03.2022 – XII ZB 311/21 – juris; BAG, Beschl. v. 05.06.2020 – 10 AZN 53/20 juris.

29 BVerwG, Beschl. v. 12.10.2021 – 8 C 4.21 – juris Rn. 11; VGH BW, Beschl. v. 04.03.2019 – A 3 S 2890/18 – juris.

30 VG Freiburg, Urt. v. 10.02.2023, VBlBW 2023, 430, 431 (in diesem Heft).

31 Vgl. zur Anwendbarkeit der entsprechenden Regelung in § 56 SächsDG bei fehlender Unterschrift der Disziplinarklage: BVerwG, Urt. v. 23.04.2020 – 2 C 21.19 – juris.

 

Entnommen aus Verwaltungsblätter Baden-Württemberg 10/2023, S. 403.