Kennzeichnungspflicht der Polizei in Baden-Württemberg

Nach jahrelangen Diskussionen und mehreren Anläufen wurde im Jahr 2023 in Baden-Württemberg durch eine Änderung des Landesbeamtengesetzes die verbindliche Kennzeichnungspflicht von bestimmten Teilen des Polizeivollzugsdienstes eingeführt. Der nachfolgende Beitrag führt in das Thema der neuen Kennzeichnungspflicht ein, stellt die bisherigen Entwicklungen und Regelungen dar, gibt einen Überblick über die neue Rechtslage und versucht eine erste Bewertung.

A. Rechtliche und gesetzliche Ausprägung der Kennzeichnungspflicht

I. Allgemeines

Die Pflicht zur Kennzeichnung von Polizeivollzugsbeamten spielt immer wieder eine Rolle in der öffentlichen Diskussion über das Selbstverständnis der Polizei.¹ Der Rückzug des einzelnen Polizeibeamten in die Anonymität wird zunehmend kritisch gesehen. Dies erscheint nicht verwunderlich im Angesicht eines insgesamt veränderten bürgerlichen Transparenzverständnisses gegenüber dem Staat und insbesondere auch gegenüber der hoheitlichen Gewalt.² Andererseits sieht sich die Polizei im Kontext der Forderung nach einer Kennzeichnungspflicht immer wieder unter einen unberechtigten Generalverdacht gestellt. Richtigerweise steht die öffentliche und rechtswissenschaftliche Diskussion über die Kennzeichnung von Polizeivollzugsbeamten vor allem im Spannungsfeld von Rechtsschutzinteressen betroffener Personen einerseits und Persönlichkeitsrechtsschutz eingesetzter Polizeivollzugsbeamter andererseits.³

Laut einer repräsentativen Umfrage sprachen sich rund drei Viertel der befragten Personen für eine Kennzeichnungspflicht von Polizeivollzugsbeamten aus.⁴

II. Meinungsstand in der Rechtswissenschaft

Die Frage der tatsächlichen und juristischen Berechtigung einer Kennzeichnungspflicht für Polizeivollzugsbeamte hat die rechtswissenschaftliche Literatur in den vergangenen Jahren umfassender beschäftigt.⁵ Dabei sieht die Literatur durchaus die tatsächlichen Vor- und Nachteile einer Kennzeichnungspflicht.⁶ Für eine Kennzeichnungspflicht sprechen vor allem die Bürgernähe und Transparenz dieser Maßnahme, zudem ihre Notwendigkeit zur Durchsetzung einer effektiven Schadensersatz- und Strafverfolgung im Fall von Übergriffen durch Polizeivollzugsbeamte. Dagegen sprechen vor allem aus Sicht der Polizei die befürchtete Stigmatisierung der Polizeivollzugsbeamten als potenzielle Straftäter sowie der Persönlichkeitsschutz der betroffenen Polizeivollzugsbeamten. Die rechtswissenschaftliche Literatur steht der Einführung einer Kennzeichnungspflicht überwiegend positiv gegenüber. Walter sieht angesichts der mittlerweile zahlreichen landesgesetzlichen Regelungen für eine Kennzeichnungspflicht sogar einen „Erklärungsnotstand“ für die Gegner.⁷

Bei der Untersuchung der Rechtmäßigkeit einer Kennzeichnungspflicht stehen sich nach Ansicht der Literatur die Notwendigkeit effektiven Rechtsschutzes einerseits und des Persönlichkeitsschutzes der eingesetzten Polizeivollzugsbediensteten andererseits gegenüber. Die Kennzeichnungspflicht stellt einen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung⁸ der betroffenen Polizeivollzugsbeamten dar; im Ergebnis ist dieser Eingriff aber gerechtfertigt und insbesondere verhältnismäßig. ⁹ Die Kennzeichnungspflicht begünstigt die Gewährleistung der Integrität des staatlichen Handelns (Art. 2 Abs. 2 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) und des aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG).¹⁰ Der notwendige datenschutzrechtliche Schutzstandard gegenüber den von einer Kennzeichnungspflicht betroffenen Polizeivollzugsbeamten ist im Fall der Angabe des Familiennamens verhältnismäßig und wird im Fall der Nummernidentifikation durch das Prinzip der Pseudonymisierung ausreichend gewährleistet.¹¹ Weitgehende Einigkeit besteht in der rechtswissenschaftlichen Literatur dahingehend, dass weder aus dem deutschen Verfassungsrecht noch aus Art. 3 EMRK¹² eine staatliche Pflicht zur Einführung einer Kennzeichnungspflicht folgt.¹³

Von der Notwendigkeit einer Differenzierung in Bezug auf Umfang und Art der Kennzeichnung von Polizeivollzugsbeamten geht zu Recht Braun aus.¹⁴ Es entspricht dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass der Eingriff in das Persönlichkeitsrecht der betroffenen Polizeivollzugsbeamten auf das notwendige Maß begrenzt werden muss. Dies sehen auch die gesetzlichen oder untergesetzlichen Regelungen der einzelnen Bundesländer vor.

III. Rechtsprechung zur Kennzeichnungspflicht

Die höchstgerichtliche Rechtsprechung hat sich bislang mit zwei Fragestellungen zur Kennzeichnungspflicht befasst. Zum einen ging es um die Frage, inwieweit die betroffenen Polizeivollzugsbeamten in eigenen Rechten verletzt werden (1.). Zum anderen war zu klären, welche Auswirkungen die fehlende Kennzeichnung auf das Strafverfahrensrecht und die Vorgaben der EMRK hat (2.). Nicht unmittelbar das Polizei-, sondern das Beamtenrecht betrifft die gerichtliche Entscheidung, dass die Einführung der Kennzeichnungspflicht (ohne gesetzliche Regelung, sondern im Wege der Dienstanweisung) keine personalrechtliche Mitbestimmungspflicht auslöst.¹⁵

1. Betroffenheit der Polizeivollzugsbeamten

Das BVerwG hat entschieden, dass die Kennzeichnungspflicht von Polizeivollzugsbediensteten in erster Linie der Stärkung der Transparenz und der Bürgernähe der Polizeiarbeit diene.¹⁶ Die erleichterte Aufklärbarkeit von Übergriffen von Polizeivollzugsbediensteten verstärke die Gesetzesbindung der Verwaltung und beuge solchen Verstößen vor. Die Verhinderung, Verfolgung und Aufklärung von Straftaten diene der Verwirklichung des Rechtsstaates und habe deshalb eine hohe Bedeutung. Dies gelte insbesondere für solche Straftaten, die Polizeivollzugsbedienstete im Amt begingen. Die Begehung einer Straftat durch einen Amtsträger anlässlich der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe erschüttere das Vertrauen in die Integrität staatlichen Handelns. Deshalb müsse bereits der Anschein vermieden werden, dass gegen Amtswalter des Staates weniger effektiv ermittelt werde oder dass insoweit erhöhte Anforderungen an eine Anklageerhebung gestellt würden.¹⁷ Bei nicht namentlichen Kennungen sei legitimes Ziel der gesetzlichen Regelung im Sinne des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in erster Linie die Sicherung der Aufklärbarkeit etwaiger Straftaten und nicht unerheblicher Dienstpflichtverletzungen von einzelnen Polizeivollzugsbediensteten im Rahmen von Einsätzen geschlossener Polizeieinheiten.¹⁸ Verfassungsrechtlich sei es nicht zu beanstanden, dass im Fall der Namensnennung der Familienname als Kennzeichnung und in anderen Fällen eine geeignete sonstige Kennung verwendet werde.¹⁹ Zwar griffen Regelungen zur Kennzeichnungspflicht in das durch Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht des betroffenen Polizeivollzugsbeamten in Gestalt des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ein.²⁰ Die Regelungen seien aber im Fall des § 9 BbgPolG²¹ verhältnismäßig und verletzten keine weiteren Grundrechte.²² Dabei hat das BVerwG betont, dass die Verwendung von Kennziffern anstelle des Nachnamens zur Herstellung der gewünschten Transparenz und Stärkung der Bürgernähe grundsätzlich weniger geeignet sei.²³ Im Übrigen bestehen nach Auffassung des BVerwG keine grundlegenden datenschutzrechtlichen Bedenken gegen die Kennzeichnungspflicht, insbesondere auch nicht im Hinblick auf die ins deutsche Recht umgesetzte DSRL 2016/680.²⁴

Das BVerfG hat die gegen das Urteil des BVerwG erhobene Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung angekommen.²⁵ Das BVerfG führt aus, dass sich das Recht auf informationelle Selbstbestimmung auch auf die Basisdaten einer Person wie Namen und Anschrift erstrecke, es sei jedoch nicht schrankenlos gewährleistet.²⁶ Die Regelung in § 9 Abs. 2 i. V. m. Abs. 3 BbgPolG verfolge zwei gleichrangige Ziele, nämlich die Erleichterung der straf- und disziplinarischen Aufklärung rechtswidrigen Verhaltens von Polizeivollzugsbeamten und die Förderung der Bürgernähe; Letzteres könne aber mit einer anonymisierten Kennzeichnung nicht erreicht werden.²⁷ Das BVerfG weist darauf hin, dass sich die Situation von Polizeivollzugsbeamten nicht signifikant von der anderer Amtsträger in Behörden oder der von Richtern unterscheide, die unter Angabe ihres Namens Amtshandlungen vornehmen oder Urteile erlassen.²⁸ Zudem bestünde für von der Kennzeichnungspflicht betroffene Personen die Möglichkeit, sich selbst etwa durch eine Auskunftssperre im Melderegister oder durch Personenbegrenzungen in sozialen Netzwerken zu schützen.²⁹

Aus den Entscheidungen des BVerwG und des BVerfG wird deutlich, dass die Kennzeichnungspflicht als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und zum Schutz der Persönlichkeitsrechte der betroffenen Polizeivollzugsbeamten richtigerweise einem gestuften Anwendungssystem unterliegen sollte: Für den normalen uniformierten Polizeivollzugsdienst ist die Verwendung des Familiennamens zur Kennzeichnung nicht zu beanstanden, angezeigt und angemessen. Bei geschlossenen Spezialeinheiten erscheint eine zur nachträglichen Identitätsfeststellung geeignete Kennzeichnung als angemessen, angezeigt und ausreichend. Abweichungen von der Kennzeichnungspflicht können aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes der betroffenen Polizeivollzugsbeamten zwingend sein, ebenso können Abweichungen angezeigt sein, soweit der Zweck der Maßnahme oder Amtshandlung dies erfordert. Für Zivilbeamte der Polizei muss eine Kennzeichnung nicht zwingend erfolgen; die unterschiedliche Behandlung zu uniformierten Polizeivollzugsbeamten stellt keinen Verstoß gegen Art. 3 GG dar.³⁰

Das LVerfG Sachsen-Anhalt hat entschieden, dass die Gesetzgebungskompetenz des Landes Sachsen-Anhalt die Regelung einer Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamte zu Zwecken der Strafverfolgungsvorsorge umfasse.³¹ Die Verpflichtung von Polizeibeamten zum Tragen eines Namensschildes gem. § 12 Abs. 2 Satz 1 SOG LSA³² greife zwar in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 6 Abs. 1 LVerf³³ ein, sei jedoch verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Das Interesse an der Aufklärung möglicher Pflichtverletzungen begründe ein hinreichend gewichtiges Allgemeinwohlinteresse an der Kennzeichnung von Polizeibeamten.³⁴ Das VerfG Brandenburg hat eine gegen die Kennzeichnungspflicht durch eine Polizeivollzugsbeamtin erhobene Verfassungsbeschwerde als unzulässig verworfen, da aufgrund der konkreten Ausgestaltung der Kennzeichnungspflicht durch eine Verwaltungsvorschrift die notwendige unmittelbare Betroffenheit nicht vorliege.³⁵

2. Europarechtliche Folgen bei fehlender Kennzeichnung

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) musste sich in einem wegweisenden Urteil mit der Frage auseinandersetzen, ob die von der deutschen Polizei und der Staatsanwaltschaft geführten Ermittlungen wegen behaupteter Körperverletzungen und Misshandlungen (Schläge und Einsatz von Pfefferspray) durch Polizeibeamte bei einem Fußballspiel gemessen an Art. 3 EMRK rechtmäßig erfolgt waren.³⁶ Die beim Einsatz eingesetzten Polizeivollzugsbeamten hatten keine Namensschilder, sondern Identifikationsnummern ihres Zuges auf der Rückseite ihrer Helme.³⁷ Der EGMR hat festgestellt, dass durch Art. 3 EMRK (Folterverbot) auch ein verfahrensrechtlich erforderliches Maß an Wirksamkeit von strafrechtlichen Ermittlungen garantiert werde.³⁸ Wenn vom Staat behelmte Polizeivollzugsbeamte zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung eingesetzt würden, sollten diese eine unverwechselbare sichtbare Kennzeichnung tragen, etwa eine Identifikationsnummer. Damit würde ihre Anonymität gewahrt, gleichzeitig aber ihre Identifizierung und Vernehmung bei Vorwürfen zu Art und Weise ihres Einsatzes ermöglicht.³⁹ Scheitere eine strafrechtliche Ermittlung mangels ausreichender individueller Kennzeichnung der eingesetzten Polizeivollzugsbeamten an der fehlenden Möglichkeit der Sachverhaltsklärung durch diese Polizeivollzugsbeamte, untergrabe dies die Verfahrensgarantie des Art. 3 EMRK und führe damit mangels ausreichend wirksamer Untersuchung zu einer Verletzung des Art. 3 EMRK.⁴⁰

IV. Gesetzliche Regelungen in den Bundesländern

1. Gesetzgebungskompetenz der Länder

Die Gesetzgebungskompetenz der Länder ergibt sich aus ihrer Befugnis, das Erscheinungsbild von uniformierten Polizeivollzugsbeamten zu regeln, und aus der grundlegenden Befugnis zur Regelung des Polizeirechts.⁴¹ Materiell rechtfertigt das Interesse an der Aufklärung polizeilicher Pflichtverletzungen die Einführung einer Kennzeichnungspflicht.⁴²

2. Gesamtüberblick

Bereits seit Jahren haben viele Bundesländer die Kennzeichnungspflicht für Polizeivollzugsbeamte vorgesehen.⁴³ Den Anfang machte im Jahr 2011 das Land Berlin⁴⁴, ihm folgten bis heute die Bundesländer Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen.⁴⁵ Bislang haben bzw. hatten die Bundesländer Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen, Saarland und Sachsen die Kennzeichnungspflicht nicht eingeführt. Einen Sonderfall stellt Nordrhein-Westfalen dar, das die Kennzeichnungspflicht eingeführt hatte, aber im Jahr 2017wieder abgeschafft hat.⁴⁶ Im Ergebnis haben damit bislang zehn Bundesländer eine zumindest teilweise Kennzeichnungspflicht für den Polizeivollzugsdienst, sechs Bundesländer dagegen nicht. Die Bundesregierung hat sich in ihrer Koalitionsvereinbarung zur Einführung einer Kennzeichnungspflicht bei der Bundespolizei verpflichtet.⁴⁷

[…]

V. Zusammenfassung und Bewertung

Auch wenn die Frage der Kennzeichnungspflicht von Polizeivollzugsbeamten die rechtswissenschaftliche Literatur und die Rechtsprechung seit Jahren beschäftigt, ist mittlerweile hinreichend geklärt und unstrittig, dass die Einführung einer Kennzeichnungspflicht durch den Gesetzgeber erlaubt ist und nicht gegen geltendes übergeordnetes Recht verstößt. Insbesondere ist die Kennzeichnungspflicht den betroffenen Polizeivollzugsbeamten zumutbar, sie werden nicht in eigenen Rechten verletzt. Richtigerweise müssen Gesetzgeber und die Länder als Dienstherren aber die Datenschutzrechte der betroffenen Polizeivollzugsbeamten wahren, sodass stets zu prüfen und festzulegen ist, in welchem Umfang und in welcher konkreten Ausgestaltung die Kennzeichnungspflicht erfolgt. Regelmäßig wird eine anonymisierte Kennzeichnung über geeignete Ziffern-/Buchstabenkombinationen ausreichend sein; dann ist durch den Gesetzgeber und den Dienstherrn aber sicherzustellen, dass die damit verbundenen konkreten Personendaten herausgegeben werden, wenn ein Dritter berechtigte Interessen geltend macht, etwa zur Klärung eines schlüssig dargelegten Straftatenverdachts.

Bislang ungeklärt ist die Frage, ob den Ländern und dem Bund für die Bundespolizei eine Pflicht zur Einführung der Kennzeichnungspflicht obliegen könnte. Davon ist mit der h. M. nicht auszugehen. Allerdings hat der EGMR entschieden, dass die fehlende Kennzeichnung eines Polizeibeamten zu einer Verletzung des Art. 3 EMRK und damit zu einer Schadensersatzpflicht des Staates führen kann.⁶⁷ Die Möglichkeit des Rückzugs der Polizei in die Anonymität unterliegt in jedem Fall grundlegenden verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf den vom EGMR herangezogenen Art. 3 EMRK und das in Art. 19 Abs. 4 GG verankerte Rechtsstaats- und Demokratieprinzip. Dem Staat obliegt es, den von einem Polizeieinsatz betroffenen Personen einen effektiven Rechtsschutz zu ermöglichen – vor allem gegenüber übergriffigen oder sich rechtswidrig verhaltenden Polizeibeamten –, was ohne Kennzeichnungspflicht ins Leere läuft. Ohne die Möglichkeit der abgesicherten Inanspruchnahme des einzelnen Polizeivollzugsbeamten als Zeuge oder Beschuldigter wird dem Rechtsstaatsprinzip nicht ausreichend Genüge getan.

B. Änderung des Landesbeamtengesetzes Baden-Württemberg

I. Vorentwicklung

Die Vorgeschichte der nunmehr für Baden-Württemberg beschlossenen Regelung zur Kennzeichnungspflicht nimmt ein gutes Jahrzehnt in Anspruch. Die Regierungskoalition von Bündnis 90/Die Grünen und SPD vereinbarte in ihrem Koalitionsvertrag des Jahres 2011 die Einführung einer individualisierten anonymisierten Kennzeichnung von Polizisten bei Großveranstaltungen. ⁶⁸ Im Dezember 2014 kündigte der damalige Innenminister Reinhold Gall die Einführung der Kennzeichnungspflicht im Jahr 2015 an.⁶⁹ Im November 2015 wurde bekannt gegeben, dass die Kennzeichnungspflicht nicht vor der nächsten Wahl eingeführt werde. In der Koalitionsvereinbarung der grün-schwarzen Landesregierung 2016 wurde ausdrücklich vereinbart, dass die Kennzeichnungspflicht in deren Legislaturperiode nicht umgesetzt wird.⁷⁰ Im Rahmen der umfassenden Änderung und Neufassung des PolG im Jahr 2020⁷¹ wurde keine Kennzeichnungspflicht eingeführt. Im Koalitionsvertrag des Jahres 2021 wurde die Einführung einer Kennzeichnungspflicht vereinbart: „Um das Vertrauen zwischen Bürgerschaft und Polizei weiter zu stärken, führen wir eine anonymisierte Kennzeichnung für geschlossene Einheiten der Polizei ein, die in Großlagen eingesetzt werden.“⁷² Diese Vereinbarung wurde mit dem Gesetz zur Änderung des Landesbeamtengesetzes vom 04.07.2023 umgesetzt⁷³, das seit dem 15.07.2023 in Kraft ist.

Bislang waren Polizeivollzugsbeamte in BW nicht verpflichtet, Namensschilder oder andere individuelle Kennzeichnungen zu tragen. Es ist ihnen aber freigestellt, während des Dienstes ein Namensschild zu tragen. Zudem haben Polizeivollzugsbeamte aufgrund innerdienstlicher Vorschriften auf Verlangen entweder den Dienstausweis vorzuzeigen sowie Namen und die Dienststelle anzugeben oder eine Visitenkarte auszuhändigen; hiervon kann nur in begründeten Ausnahmefällen abgewichen werden. ⁷⁴ Weitergehende Auskunfts- und Kennzeichnungspflichten bestehen bislang in BW nicht.

II. Gesetzliche Regelung

Das Land Baden-Württemberg hat sich entschieden, die teilweise Kennzeichnungspflicht der Polizeivollzugsbeamten durch eine gesetzliche Regelung umzusetzen. Es erfolgt eine Ergänzung des § 55 LBG⁷⁵ durch einen neu angefügten fünften Absatz. § 55 LBG befasst sich mit der Dienstkleidung der Beamten, sieht für einzelne Beamte eine Verpflichtung zum Tragen von Dienstkleidung vor (Abs. 1 Satz 1), regelt den Anspruch auf freie Dienstkleidung (Abs. 2) und enthält weitere Regelungen zur Dienstkleidung (Abs. 3, 4). Durch die Ergänzung um den neuen Absatz 5 wird die bisherige Überschrift „Dienstkleidung“ um den Begriff „Kennzeichnungspflicht“ ergänzt. Mit der Regelung im LBG und nicht dem PolG folgt das Land Baden-Württemberg den Regelungen in anderen Bundesländern, etwa denen in Hamburg und Mecklenburg-Vorpommern (vgl. zuvor A IV). In der konkreten Ausgestaltung ähnelt § 55 Abs. 5 LBG der Regelung in § 111 a HmbBG.⁷⁶

Die Regelungen des § 55 LBG zum Tragen von Dienstkleidung und zur näheren Ausgestaltung dienen der nach außen wahrnehmbaren Kennzeichnung der einbezogenen Beamten.⁷⁷ Die Verpflichtung von Teilen des Polizeivollzugsdienstes zum Tragen von Dienstkleidung (Uniformen) folgt unmittelbar aus § 55 Abs. 1, 2 Satz 1 Nr. 1 LBG⁷⁸ sowie den hierzu ergangenen konkretisierenden Dienstvorschriften.⁷⁹ Die Berechtigung zur Anordnung einer Pflicht zum Tragen einer Uniform folgt bei Polizeivollzugsbeamten aus dem Umstand, dass sie wegen ihrer besonderen Eingriffsbefugnisse für den Bürger leicht zu erkennen sein sollten.⁸⁰ Die Uniform ist ein sofort zu erkennender Legitimationsnachweis für staatliche Handlungsbefugnisse. Die grundsätzliche Befugnis zur gesetzlichen Vorgabe der Kennzeichnung von Beamten im Dienst ergibt sich aus der allgemeinen Befugnis zur Regelung des Erscheinungsbilds von Polizeivollzugsbeamten. ⁸¹ Die Anordnung gegenüber Beamten, Namensschilder zu tragen, kann aus dienstlichen Gründen gerechtfertigt sein und verstößt i. E. nicht gegen das Persönlichkeitsrecht oder gegen Datenschutzbelange des Beamten; die Maßnahme fördert die Transparenz staatlichen Handelns und senkt Zugangsschwellen.⁸² In vielen Verwaltungen tragen die Mitarbeitenden Namensschilder; in aller Regel stehen die Namen der Mitarbeitenden zudem an den Zugängen zu den Büroräumen. Staatliches Handeln ist damit vielfach den Entscheidungsträgern namentlich und persönlich zuzuordnen.⁸³

Mit dem neuen Absatz 5 des § 55 LBG wird der Grundsatz des Gesetzvorbehalts⁸⁴ umgesetzt, der für diesen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der betroffenen Polizeivollzugsbeamten⁸⁵ eine Regelung durch ein Gesetz im formellen Sinn verlangt.⁸⁶ Der Landesgesetzgeber hat sich entschieden, in § 55 Abs. 5 LBG die grundsätzliche Verpflichtung zur Kennzeichnung der einbezogenen Einheiten des Polizeivollzugsdienstes (Satz 1) sowie grundlegende Vorgaben zum Datenschutz vorzusehen (Satz 2 bis 5). Durch § 55 Abs. 5 Satz 6 LBG wird das Innenministerium ermächtigt, das Nähere zu Inhalt und Umfang sowie Ausnahmen von der Verpflichtung zum Tragen einer Kennzeichnung durch Verwaltungsvorschrift zu regeln. Die Möglichkeit zum Erlass einer ergänzenden und konkretisierenden Verwaltungsvorschrift entspricht den Vorgaben des BVerwG an den Umfang des Gesetzesvorbehalts.⁸⁷ § 55 Abs. 5 LBG genügt damit in seiner konkreten Ausgestaltung den Anforderungen des in Art. 20 GG verankerten Grundsatzes des Gesetzvorbehalts und legitimiert insoweit den Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der von der Kennzeichnungspflicht betroffenen Polizeivollzugsbeamten.

[…]

C. Fazit

Die Initiative des Landes Baden-Württemberg zur Einführung einer Kennzeichnungspflicht des Polizeivollzugsdienstes ist zu begrüßen. Die gegen die Einführung erhobenen rechtspolitischen Bedenken vermögen nicht zu überzeugen. Wem das Monopol zur Ausübung der Staatsgewalt obliegt, der muss für sein Handeln offen geradestehen. Die Umsetzung der Kennzeichnungspflicht in § 55 Abs. 5 LBG unterliegt keinen grundlegenden rechtlichen Bedenken und genügt den vom BVerwG und vom BVerfG aufgestellten verfassungsrechtlichen Kriterien. Die Neuregelung stellt eine ausgewogene Lösung der widerstreitenden Interessen der betroffenen Polizeivollzugsbeamten einerseits und der Bürger und des Landes Baden-Württemberg als Dienstherrn andererseits dar. Es ist zu vermuten, dass die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 55 Abs. 5 Satz 4 LBG für eine Herausgabe der gespeicherten personenbezogenen Daten einzelner Polizeivollzugsbeamter nicht allzu häufig erfüllt sein werden, da konkrete Anhaltspunkte für Straftaten oder nicht unerhebliche Dienstvergehen in der Praxis mangels Verstößen – hoffentlich – selten vorliegen werden. Im Angesicht des Rechtsstaatsprinzips, des Vertrauensschutzes und der Transparenz staatlich-hoheitlichen Handels wäre eine erweiterte Kennzeichnungspflicht des Polizeivollzugsdienstes angezeigt gewesen. Der Polizeivollzugsdienst hat keinen Grund, an dieser Stelle abweisend zu reagieren. Vielmehr sollte er – gestärkt durch das Grundvertrauen der Bevölkerung in die Rechtmäßigkeit seines Handelns – mit erhobenem Haupt und quasi mit offenem Visier eine allgemeine individuelle Kennzeichnung der Dienstuniformen mittragen. Insofern ist die Neureglung in § 55 Abs. 5 LBG als erster Schritt in die richtige Richtung zu sehen, der sich in der Praxis sicherlich bewähren wird. In diesem Fall sollte eine Erweiterung der Kennzeichnungspflicht – wie in anderen Bundesländern – alsbald erfolgen. Die Bürger würden dies positiv honorieren.

 

1 Vgl. dazu Walter, Die Polizei 2022, 80 ff., Guckelberger, DÖV 2018, 421 ff., Becker, VR 2017, 199 f., Ertl, DÖV 2016, 23, u. Barczak, NVwZ 2011, 852 (alle auch zum Pro und Contra der Diskussion). Zur historischen Dimension vgl. auch Greifeld, ZRP 1982, 318 ff., u. Ruppert, ZRP 1989, 93. Zur allgemeinen Diskussion vgl. Scharlau, Pro: Kennzeichnungspflicht für Polizistinnen und Polizisten (05.12.2017), u. Haug, Contra: Kennzeichnungspflicht für Polizistinnen und Polizisten (29.01.2018), Bundeszentrale für politische Bildung (https://www.bpb.de/themen/medien-journalismus/netzdebatte); Weber, Die Angst vorm unbekannten Polizisten (25.07.2020), www.spiegel.de; Weiermann, Polizisten bleiben Undercover (11.10.2017), www.nd-aktuell.de.

2 Ruder/Pöltl, Polizeirecht Baden-Württemberg, 9. Aufl. 2021, § 3 Rn. 42; Braun, Die Polizei 2017, 172; Knaust, DVBl. 2017, 876.

3 Zutr. Graulich, in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, Kap. E Rn. 892 f. Vgl. dazu auch die unterschiedlichen Stellungnahmen zur geplanten Einführung der Kennzeichnungspflicht und zum entsprechenden Gesetzentwurf auf dem Beteiligungsportal des Landes BW (https://beteiligungsportal.baden-wuerttemberg.de/de/mitmachen/lp-17/gesetz-zur-aenderung-des-landesbeamtengesetzes).

4 Nachweis bei Daimagüler/Drexler, NVwZ 2018, 1530 (dort Fn. 4). Vgl. auch die positive Bewertung der Landesregierung Hessen in HessLT-Drs. 20/50 v. 12.03.2019.

5 Vgl. dazu etwa Guckelberger, DÖV 2018, 421, u. Payandeh, JuS 2023, 471, 472.

6 Grundlegend dazu Walter, Die Polizei 2022, 80 ff.; vgl. zudem Ebert, Die Polizei 2018, 249, 250, Guckelberger, DÖV 2018, 421 ff., Becker, VR 2017, Braun, Die Polizei 2017, 172, 199 f., Knaust, DVBl. 2017, 876 f., Ertl, DÖV 2016, 23, u. Barczak, NVwZ 2011, 852.

7 Walter, Die Polizei 2022, 80, 82.

8 Vgl. dazu etwa Ruder/Pöltl (Fn. 2), § 10 Rn. 2 ff., Zeitler/Trurnit, Polizeirecht für Baden-Württemberg, 4. Aufl. 2023, Rn. 691, Thiel, Polizei- und Ordnungsrecht, 5. Aufl. 2023, § 10 Rn. 70, u. Schwabenbauer, in: Lisken/ Denninger (Fn. 3), Kap. G Rn. 88 ff.

9 Schnellenbach/Bodanowitz, Beamtenrecht in der Praxis, 10. Aufl. 2020, § 7

Rn. 5; Schoch, in: Schoch (Hrsg.), Besonderes Verwaltungsrecht, 1. Aufl. 2018, Kap. 1 Rn. 892 f.; Lang, in: Seidel/Stendel/Lang, Besonderes Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2023, Fall 14/Rn. 71 ff.; Hering/Tuchtfeld, JURA 2022, 229, 239 ff.; Guckelberger, DÖV 2018, 421, 423 ff.; Ebert, Die Polizei 2018, 149, 250 f.; Becker, VR 2017, 199, 202 ff.; Knaust, DVBl. 2017, 876, 878 ff.; Ertl, DÖV 2016, 23, 24 ff.; Barczak, LKV 2014, 393 f., u. NVwZ 2011, 852, 853 ff.; Ruppert, ZRP 1989, 93, 94 f.

10 Schoch (Fn. 9), Kap. 1 Rn. 887 f.; Lang (Fn. 9), Fall 14 Rn. 83, 86; Hering/ Tuchtfeld, JURA 2022, 229, 241; Daimagüler/Drexler, NVwZ 2018, 1530, 1535.

11 Schnellenbach/Bodanowitz (Fn. 9), § 7 Rn. 5; Daimagüler/Drexler, NVwZ 2018, 1530, 1533.

12 Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Europäische Menschenrechtskonvention) v. 04.11.1950 (BGBl. 1952 II, S. 685, ber. 953), zul. geänd. durch Protokoll Nr. 15 vom 24.06.2013 m. W. v. 01.08.2021 (BGBl. 2014 II, S. 1034, 1035).

13 Schoch (Fn. 9), Kap. 1 Rn. 891; Evers, JuS 2020, 1177, 1180 ff.; Guckelberger, DÖV 2018, 421, 430 f.; Becker, VR 2017, 199, 201, 208 f.; Braun, Die Polizei 2017, 172, 175; Ertl, DÖV 2016, 23, 29; Barczak, LKV 2014, 391, 393, u. NVwZ 2011, 852, 855; Ruppert, ZRP 1989, 93 f.; Greifeld, ZRP 1982, 318, 320; a. A. Spitzer, Persönlichkeitsschutz von Amtsträgern? Zur Kennzeichnungspflicht von Polizeivollzugsbeamten, 1. Aufl. 2016, S. 251 ff., u. wohl auch Knaust, DVBl. 2017, 876, 878 f. Vgl. dazu auch die gleichlautende Einschätzung der Landesregierung NRW in APr 17/102 (Innenausschuss) v. 23.11.2017, S. 40.

14 Braun, Die Polizei 2017, 172, 173.

15 VG Berlin, Beschl. v. 16.11.2011, openJur 2012, 16279.

16 BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247, 249 (Rn. 30) = JA 2020, 638, m. Bespr. Hebeler; Vorinstanz: OVG BB, Urt. v. 05.09.2018 – 4 B 3.17 u. 4 B 4.17.

17 BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247, 249 (Rn. 30); BVerfG, Beschl. v. 23.03.2015, NStZ-RR 2015, 347, 348 m. w. N. = DVBl. 2015, 700.

18 BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247, 251 (Rn. 50).

19 BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247, 248 (Rn. 19).

20 BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247, 248 (Rn. 15 f.); ebenso etwa Barczak, NVwZ 2011, 852, 853, Braun/Abrecht, DÖV 2015, 937, 939, Ertl, DÖV 2016, 23, 24 ff., Becker, VR 2017, 199, 203, Guckelberger, DÖV 2018, 421, 423 ff., u. Evers, JuS 2020, 1177, 1180.

21 Gesetz über die Aufgaben, Befugnisse, Organisation und Zuständigkeit der Polizei im Land Brandenburg v. 19.03.1996 (GVBl. I/96 S. 74), zul. geänd. durch Art. 3 des Gesetzes v. 16.12.2022 (GVBl. I/22 S. 6).

22 BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247, 248 ff. (Rn. 17 ff.); ebenso etwa Evers, JuS 2020, 1177, 1180 ff., Becker, VR 2017, 199, 202 ff., u.

Guckelberger, DÖV 2018, 421, 425.

23 BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247, 251 (Rn. 50); ähnlich Braun, Die Polizei 2017, 172, 175.

24 BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247, 252 f. (Rn. 60 ff.); Richtlinie (EU) 2016/680 des europäischen Parlaments und des Rates vom 27.04.2016 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden zum Zwecke der Verhütung, Ermittlung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten oder der Strafvollstreckung sowie zum freien Datenverkehr und zur Aufhebung des Rahmenbeschlusses 2008/977/JI des Rates (EU ABl. L 119 S. 89, ber. EU ABl. 2018 Nr. L 127 S. 9).

25 BVerfG, Beschl. v. 04.11.2022, NVwZ 2023, 159 = JuS 2023, 471, m. Bespr. Payandeh, JA 2023, 259, m. zust. Anm. Muckel, 262, u. NJW 2023, 288(Ls.).

26 BVerfG, Beschl. v. 04.11.2022, NVwZ 2023, 159, 160 (Rn. 25 f.).

27 BVerfG, Beschl. v. 04.11.2022, NVwZ 2023, 159, 161 (Rn. 29).

28 BVerfG, Beschl. v. 04.11.2022, NVwZ 2023, 159, 161 (Rn. 32).

29 BVerfG, Beschl. v. 04.11.2022, NVwZ 2023, 159, 161 (Rn. 35).

30 BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247, 250 (Rn. 35 ff.).

31 LVerfG SA, Urt. v. 07.05.2019, NVwZ 2018, 1198, 1199 (Rn. 41 ff.).

32 Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung des Landes Sachsen- Anhalt i. d. F. der Bekanntmachung v. 20.05.2014 (GVBl. LSA S. 182, 183, ber. S. 380), zul. geänd. durch Art. 4 des Gesetzes v. 27.02.2023 (GVBl. LSA S. 50, 53).

33 Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt v. 16.07.1992 (GVBl. LSA S. 600), zul. geänd. durch Art. 1 des Gesetzes v. 20.03.2020 (GVBl. LSA S. 64).

34 LVerfG SA, Urt. v. 07.05.2019, NVwZ 2018, 1198, 1199 ff. (Rn. 48 ff.).

35 LVerfG Bbg, Beschl. v. 20.06.2014, LKV 2014, 409 f. Dies erscheint wegen des Grundsatzes des Gesetzvorbehalts zw. (zutr. BVerwG Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247). Vgl. auch die Bespr. von Barczak, LKV 2014, 391.

36 EGMR (Hentschel u. Stark/Deutschland), Urt. v. 09.11.2017, NJW 2018, 3763 = EuGRZ 2018, 142, LMNR 2017, 528, m. Bespr. Grumbach, StV 2020, 141 (Ls.); vgl. dazu etwa Walter, Die Polizei 2022, 80, 81.

37 EGMR, Urt. v. 09.11.2017, NJW 2018, 3763, 3767 (Rn. 90).

38 EGMR, Urt. v. 09.11.2017, NJW 2018, 3763, 3768 (Rn. 99); Daimagüler/ Drexler, NVwZ 2018, 1530, 1531 f.

39 EGMR, Urt. v. 09.11.2017, NJW 2018, 3763, 3767 (Rn. 91).

40 EGMR, Urt. v. 09.11.2017, NJW 2018, 3763, 3768 (Rn. 99, 103); Daimagüler/ Drexler, NVwZ 2018, 1530, 1532.

41 Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl. 2023, Rn. 507; BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247; Hering/Tuchtfeld, JURA 2022, 229, 238 f.

42 Schenke (Fn. 41), Rn. 507; BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247.

43 Vgl. den Gesamtüberblick bei Walter, Die Polizei 2022, 80, 82, u. in HmbSenat-Drs. 21/17905, S. 1. Baden-Württemberg hat als elftes Bundesland eine Kennzeichnungspflicht eingeführt (LT-Plenarprot. 17/66, S. 3985).

44 Durch eine vom Innensenator am 25.07.2011 erlassene Dienstanweisung, nunmehr in § 5 a Abs. 2 bis 5 ASOG Bln (Allgemeines Gesetz zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung in Berlin i. d. F. v. 11.10.2006 [GVBl. S. 930], zul. geänd. durch Art. 2 des Gesetzes v. 23.03.2023 [GVBl. S. 20]).

45 § 9 Abs. 2 bis 4 BbgPolG, § 9 Abs. 2 bis 4 BremPolG (Fundstelle in Fn. 135), § 111 a HmbBG (Fundstelle in Fn. 76), § 58 Abs. 2 BeamtG MV (Beamtengesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern v. 17.12.2009 [GVOBl. S. 687], zul. geänd. durch Art. 4 des Gesetzes v. 11.05.2021 (GVOBl. S. 600, 676]), § 12 Abs. 2 bis 5 SOG LSA. In den übrigen Bundesländern erfolgte die Einführung über entsprechende Regelungen in Verwaltungsvorschriften oder Dienstanordnungen; sie sollen wegen des Urteils des BVerwG (vgl. dazu A III 1) aber überwiegend in gesetzliche Regelungen überführt werden. Vgl. im Übrigen für Rheinland-Pfalz LT-Drs. 16/ 6235, u. für Thüringen LT-Drs. 6/7273.

46 Durch Art. 1 des Fünften Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen v. 17.10.2017 (GV.NRW S. 806; Gesetzentwurf: LT-Drs. 17/491).

47 Koalitionsvertrag 2021 – 2025 zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD), BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN und den Freien Demokraten (FDP) vom November 2021, S. 104: „Wir führen die pseudonyme Kennzeichnung von Polizistinnen und Polizisten ein.“

[…]

67 Im entschiedenen Fall hat der EGMR den betroffenen Personen 2000 € für immateriellen Schaden und 6575,41 € für Kosten und Auslagen an jeden der Beschwerdeführer zugesprochen (Urt. v. 09.11.2017, NJW 2018, 3763). Vgl. zur Kennzeichnungspflicht als Erleichterung für die Verfolgung von Schadensersatzansprüchen auch Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht, 12. Aufl. 2022, § 26 Rn. 2.

68 Koalitionsvertrag zwischen Bündnis 90/Die Grünen und SPD Baden- Württemberg 2011 bis 2016, S. 66: „Wir werden eine individualisierte anonymisierte Kennzeichnung der Polizei bei sog. ‚Großlagen‘ einführen, unter strikter Wahrung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung der Polizistinnen und Polizisten.“

69 In: Stuttgarter Nachrichten v. 30.12.2014.

70 Koalitionsvertrag zwischen Bündnis 90/Die Grünen Baden-Württemberg und der CDU Baden-Württemberg 2016 bis 2021, S. 60: „Eine individuelle Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamtinnen und -beamte werden wir in dieser Legislaturperiode nicht einführen.“

71 Durch Art. 1 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2016/680 für die Polizei in Baden-Württemberg und zur Änderung weiterer polizeirechtlicher Vorschriften vom 06.10.2020 (GBl. S. 735, ber. S. 1092).

72 Koalitionsvertrag 2021 – 2026 von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN Baden- Württemberg und der CDU Baden-Württemberg vom 11.05.2021, S. 100.

73 GBl. S. 257. Gesetzesmaterialien: Gesetzentwurf der Landesregierung v. 18.04.2023, LT-Drs. 17/4621; 1. Beratung, Plenarprot. 17/66, S. 3984 bis 3089; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses des Inneren, für Digitalisierung und Kommunen, LT-Drs. 17/4915 (20.06.2023); 2. Beratung, Plenarprot. 17/68, S. 4083 bis 4088, 4096; Gesetzesbeschluss des Landtags vom 28.06.2023, LT-Drs. 17/4963.

74 LT-Drs. 17/4621, S. 5.

75 Landesbeamtengesetz v. 09.11.2010 (GBl. S. 793, 794), zul. geänd. Durch Art. 1 des Gesetzes v. 04.07.2023 (GBl. S. 257).

76 Hamburgisches Beamtengesetz v. 15.12.2009 (HmbGVBl. S. 405), zul. geänd. durch Art. 1 des Gesetzes v. 11.07.2023 (HmbGVBl. S. 250).

77 Grigoleit, in: Battis (Hrsg.), Bundesbeamtengesetz, 6. Aufl. 2022, § 74 Rn. 2.

78 In diesem Sinne BVerwG, Urt. v. 25.01.1990, BVerwGE 84, 287, 289, zu § 76 BBG.

79 VGH BW, Urt. v. 28.07.2011, NVwZ-RR 2012, 117 f., mit umfassendem Nachweis der Rechtsquellen. Die Verpflichtung des Landes Baden-Württemberg zur Beschaffung und zum Ersatz der Uniformen folgt aus § 1 Abs. 1 der Polizeidienstkleidungsverordnung v. 26.11.2012 (GBl. S. 669, ber. GBl. 2013 S. 5).

80 Sennekamp, in: Brinktrine/Hug, Beamtenrecht Baden-Württemberg, 1. Aufl. 2020, § 55 Rn. 2, 9; Vögt, in: Eckstein/Kastner/Klein-Erwig/Vögt, Landesbeamtengesetz Baden-Württemberg, 1. Aufl. 2017, § 55 Rn. 7; Schmidt, Beamtenrecht, 1. Aufl. 2017, Rn. 358.

81 BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2020, 247 (Rn. 13).

82 So zutr. Wichmann, in: Wichmann/Langer, Öffentliches Dienstrecht, 8. Aufl. 2017, Rn. 217.

83 So auch BVerfG, Beschl. v. 04.11.2022, NVwZ 2023, 159, 161 (Rn. 32).

84 Grundlegend dazu etwa Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 16. Aufl. 2022, Rn. 69 ff. zu Art. 20 GG; Hofmann, in: Schmidt-Bleibtreu, Kommentar zum Grundgesetz, 15. Aufl. 2022, Art. 20 Rn. 74 ff.

85 BVerwG Urt. v. 29.09.2019, NVwZ 2020, 247, 248 (Rn. 15), BVerfG, Beschl. v. 04.11.2022, NVwZ 2023, 159, 160 (Rn. 25, 27), sowie zuvor die Ausführungen unter A II, III 1.

86 LT-Drs. 17/4621, S. 6; Schoch (Fn. 9), Kap. 1 Rn. 893.

87 BVerwG, Urt. v. 26.09.2019, NVwZ 2022, 247, 248 (Rn. 18), 250 f. (Rn. 48 ff.), sowie die Ausführungen unter A IV 3 a.

[…]

 

Den vollständigen Beitrag lesen Sie in Verwaltungsblätter Baden-Württemberg 11/2023, S. 441.