Prof. Hermann Schröder: „Krisenmanagement muss stets den Schutz der Menschen im Fokus haben.“

Die 214. Sitzung der Innenministerkonferenz (IMK) unter Vorsitz des baden-württembergischen Innenministers Thomas Strobl im Juni dieses Jahres in Rust beschäftigte sich auch mit dem Thema „Erfahrungen aus der Corona-Krise zur Verbesserung des Krisenmanagements bei Bund und Ländern“. Die IMK knüpfte damit an erste Beschlüsse zum Thema der 212. Sitzung im Juni 2020 in Erfurt an.

Dies war Anlass für PUBLICUS, mit Ministerialdirigent Hermann Schröder, Leiter der Abteilung 6 Bevölkerungsschutz und Krisenmanagement des Ministeriums für Inneres, für Digitalisierung und Kommunen Baden-Württemberg und Honorarprofessor des Karlsruher Institut für Technologie (KIT), über die künftige Ausrichtung des Bevölkerungsschutzes und des Krisenmanagements auf europäischer, nationaler und Länderebene zu sprechen. Er ist derzeit Vorsitzender des Arbeitskreises V „Feuerwehrangelegenheiten, Rettungswesen, Katastrophenschutz und zivile Verteidigung“ der IMK.

Das Interview mit Prof. Dipl.-Ing. Hermann Schröder führte PUBLICUS-Autor Dr. Herbert O. Zinell.

Herr Professor Schröder, die derzeitige Pandemie dominiert nach wie vor die öffentliche Berichterstattung. Was unterscheidet sie von anderen Krisen oder krisenhaften Lagen und lassen sich ihre Auswirkungen nicht schon als katastrophal erscheinen?

Schröder: Die Corona-Pandemie weist leider mehrere Besonderheiten auf, die sich von dem bisher Erlebten unterscheiden. Jede Einzelne dieser Besonderheiten stellt schon eine besondere Herausforderung dar.

• Krisen und krisenhafte Lage sind oft weit von uns entfernt und betreffen nur die Anderen. Corona bedroht uns alle und zwar auf der ganzen Welt.
• Krisen und krisenhafte Lagen entstehen aus meist plötzlich aufkommenden und auch zeitnah wieder verschwindenden Ursachen. SARS-CoV-2 und die daraus entstehende Krankheit stellt während der gesamten Krise eine Bedrohung dar und bleibt uns wohl dauerhaft erhalten.
• Krisen und krisenhafte Situationen werden von Krisenmanagern und Einsatzkräften bewältigt, die dabei selbst nicht gefährdet sind. Corona lässt auch diejenigen nicht aus, die selbst anderen helfen.
• Krisen und krisenhafte Situationen haben Ursachen, die wir deutlich erkennen und wahrnehmen können. SARS-CoV-2 wirkt unterhalb unseres menschlichen Radars. Wir sehen, riechen, schmecken und fühlen es nicht, und dennoch breitet es sich heftig aus und überträgt die Infektion von Mensch zu Mensch, ohne dass wir es sofort wahrnehmen.
• Und letztendlich sind von Anfang an alle Ressorts des staatlichen Handelns und alle Gesellschaftsbereiche betroffen und mussten sofort ihr Krisenmanagement auf Höchstniveau aktivieren.

Ja, sicherlich kann und darf man die Auswirkungen der Corona-Pandemie als katastrophal bezeichnen. Über 93.000 an Corona verstorbene und mehr als 4,1 Millionen erkrankte Menschen in Deutschland sprechen für sich. Unzählige Menschen mussten viel Leid und Elend erfahren. Und wir alle, auch die nicht Erkrankten, sind mehr oder minder belastet. Umgangssprachlich trifft die Bezeichnung „katastrophal“ wohl für alle zu. Im rechtlichen Sinne unterscheidet sich aber die Feststellung des Katastrophenfalls hiervon. Der Verlauf der Krise hat gezeigt, dass es nicht notwendig war, den Katastrophenfall im Sinne des Landeskatastrophenschutzgesetzes festzustellen.

Über die Corona-Krise hinausgedacht: An welchen aktuellen Bedrohungslagen, vor allem auch globalen, muss sich eine Neuraurichtung des Bevölkerungsschutzes künftig nach Ihrer Ansicht orientieren?

Schröder: Eine Neuausrichtung des Bevölkerungsschutzes erfordert eine umfassende Betrachtung der aktuellen Bedrohungs- und Sicherheitslage. Der Klimawandel und seine Folgen stehen für mich im Mittelpunkt einer Bedrohungsanalyse. Jedem werden hier sofort Vegetationsbrände und Extremwetterlagen einfallen. Gerade mussten wir in Deutschland ja erleben, wie schnell zuvor Undenkbares plötzlich bittere Wirklichkeit wird. Der Klimawandel wird uns aber auch in der Gefahrenabwehr noch vor weitaus vielfältigere Probleme stellen. Die Kreativität des Risiko- und Krisenmanagements sind gefordert. Niedrigwasserstände und Logistikprobleme auf den Binnenwasserstraßen sind uns in den letzten Jahren ebenso begegnet wie Trink- und Löschwassermangel. Auch sind uns signifikante Anstiege der Rettungsdiensteinsätze in heißen Sommermonaten vertraut und drohende Mangelsituationen in der Stromversorgung dürften niemanden mehr überraschen. Pandemien werden wir nicht nur aufgrund unserer Mobilität und des Anstiegs der Weltbevölkerung vermutlich in engerem zeitlichem Abstand erleben. Der Klimawandel wird Insekten und damit auch Infektionskrankheiten in Regionen der Welt bringen, wo Menschen darauf nicht vorbereitet sind.
Aber auch andere Herausforderungen stehen an. Denken Sie an die Sicherheitslage. Wie hat sich diese in den letzten Jahren negativ verändert? Bedrohungsszenarien wie Cyberangriffe, Terroranschläge oder Kommunikationsbeeinflussungen der Bevölkerung sind Teil unseres Lebens geworden. Dem Segen der IT-Technologie ist deren Fluch im Gleichschritt gefolgt. Wie verletzlich sind nicht nur Staaten und die Wirtschaft geworden. Jeder Einzelne kann dies jeden Tag aufs Neue erleben.

Trotz der Erfahrungen mit der Bewältigung der Pandemie und den eben von Ihnen geschilderten Bedrohungslagen lehnen die Länder eine Kompetenzverlagerung zwischen den Ländern, Bund und EU ab. Welche Gründe sprechen aus Ihrer Sicht gegen eine Kompetenzverlagerung und wie soll die Aufbau- und Ablauforganisation den künftigen Herausforderungen angepasst werden?

Schröder: Ihre Frage impliziert, dass die gewonnenen Erfahrungen eine Kompetenzverlagerung per se notwendig machen würden. Bei aller geäußerten Kritik, bei allen in Krisen verständlichen Unmutsäußerungen und ohne notwendige Verbesserungspotenziale verkennen zu wollen, meine ich resümieren zu können, dass das Krisenmanagement weitestgehend funktioniert hat. Gerade der oft gescholtene Föderalismus war in vielen Fällen Garant für ein schnelles und zielgerichtetes Handeln. Je näher die Entscheidungsträger bei den Menschen sind, umso passendere Entscheidungen können erwartet werden. Selbst die Pandemie hat uns doch gezeigt, dass zwischen den Ländern differierende Inzidenzen vorlagen, die differenzierte Betrachtungen mehr als gerechtfertigt haben.

Dies heißt aber nicht, dass uns die Pandemie kein Verbesserungspotenzial und keine Verbesserungsnotwendigkeiten aufgezeigt hat. Die IMK hat schon in ihrer Herbst-Sitzung 2020 ein umfangreiches Maßnahmenbündel zum Staatlichen Krisen- und Informationsmanagement von Bund und Ländern geschnürt. Viele der darin genannten Themenfelder decken sich mit den Vorschlägen des BMI und des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) zur „Stärkung des Bevölkerungsschutzes durch Neuausrichtung des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe“. Kein Gegen- sondern ein Miteinander.

Eine bessere Vorsorge und eine Stärkung des Bevölkerungsschutzes sind ebenso angesagt wie ein modernes Risiko- und Krisenmanagement unter Einbeziehung aller Ressorts unter Berücksichtigung der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Partikularinteressen ihrer Partner; dies sowohl in den Ländern als auch beim Bund. Eine gesamtstaatliche Stärkung erfordert vor allem aber auch die Verbesserung der Schnittstellen; dies erscheint mir als eines der zentralen Themen. Und für dies bedarf es keiner Kompetenzverlagerung, sondern einer transparenten und offenen Analyse und einer Bereitschaft zur partnerschaftlichen Veränderung. Krisenmanagement und Gefahrenabwehr müssen stets die Sicherheit und den Schutz der Menschen im Fokus haben.

Im Zusammenhang mit diesen Überlegungen soll die Einrichtung eines Bund-Länder-Kompetenzzentrums beim Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) „eine wesentliche Rolle spielen“! Welche Aufgaben soll dieses Zentrum konkret übernehmen und in welcher Weise soll die damit auch verbundene Neuausrichtung des BBK erfolgen? Wird dadurch das „Gemeinsame Melde- und Lagezentrum von Bund und Ländern“ (GMLZ) beim BBK entbehrlich?

Schröder: Die IMK hat die Thematik bei ihrer 214. Sitzung im Juni beraten und als Folge der aus der Corona-Pandemie gewonnen Erfahrungen einen Optimierungsprozess aufgesetzt. Im Mittelpunkt steht die Einsetzung einer Bund-Länder-Kommission, die auch die Konzeption für ein gemeinsames Bund-Länder-Kompetenzzentrum des Bundes und Länder erarbeitet. Also gemeinsam von Bund und Ländern getragen.

Wie das Bund-Länder-Kompetenzzentrum genau gestaltet sein wird und welche Aufgaben es letztendlich übernimmt, wird derzeit als Vorschlag von der Bund-Länder-Kommission erarbeitet. Für konkrete Aussagen ist es noch zu früh. Grundsätzlich erwartet man von einem „Gemeinsamen Kompetenzzentrum für Bevölkerungsschutz“ ein ressortübergreifendes, interministerielles Krisenmanagement und ebenso eine zentrale Rolle bei der Optimierung der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern.

Das GMLZ wird sicherlich nicht entbehrlich werden, sondern es wird in das Gesamtkonstrukt als weiterhin wichtiges Element eingebunden sein. Die Beschlüsse können auf der Homepage des Bundesrates zur Innenministerkonferenz unter TOP 31 und 33 eingesehen werden.

Nicht explizit angesprochen in den Beschlüssen wurde das Verhältnis zu den Kommunen. Meines Wissens lehnt die kommunale Seite eine Verlagerung operativer Befugnisse von den Landkreisen und Städten auf die Länder ab. Teilen Sie diese Auffassung?

Schröder: Die kommunale Seite ist ganz wesentlicher Teil der Gefahrenabwehr – auch im Bevölkerungsschutz. Zwischen der Position der Kommunalen Spitzenverbände und jener der Länder sind meines Erachtens keine signifikanten Unterschiede zu erkennen.

In diesem Kontext: In der Fachliteratur wird – nicht zuletzt aufgrund der Erfahrungen mit der Bekämpfung der Pandemie und um Kompetenzverlagerungen zu vermeiden – die Einrichtung von „ebenenübergreifenden Krisenstäben“ gefordert. Was halten Sie von dieser Überlegung?

Schröder: Sie beschreiben in Ihrer Fragstellung eine ebenso interessante wie wichtige Frage. Wie ich oben mit Blick auf die Aufgaben eines Bund-Länderkompetenzzentrums ausgeführt habe, soll dieses eine zentrale Rolle bei der Optimierung der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern übernehmen. Hieraus könnte eine Art „ebenenübergreifender Krisenstab“ entstehen. Dessen Aufgaben sind aber auch in der Unterscheidung zwischen politisch/adminstrativer und opertiv/taktischer Komponente genau festzulegen.

Zurück zu den Ergebnissen der IMK: Die Themen Digitalisierung und Datenschutz spielen auch beim Krisenmanagement eine nicht zu unterschätzende Rolle. Welche Beschlüsse hat die IMK zu diesen Themen gefasst?

Schröder: Unter TOP 31 der 214. IMK wurde hierzu folgender Beschluss gefasst:

„Die Möglichkeiten der Digitalisierung und die Grenzen des Datenschutzes sind unter dem Blickwinkel des Krisenmanagements zu beleuchten. IT-Systeme, die auf verschiedenen Ebenen der öffentlichen Verwaltung eingesetzt werden, sollen einen schnellen Datenaustausch gewährleisten. Einschränkungen des Datenaustausches sind auf ihre Notwendigkeit hin zu prüfen.“

Dieser Beschluss spielt auch in den Beratungen der Bund-Länder-Kommission eine wichtige Rolle. Vor allem aber die Forderung, dass IT-Systeme, die auf verschiedenen Ebenen der öffentlichen Verwaltung eingesetzt werden, einen schnellen Datenaustausch ermöglichen sollen, werden alle Ressorts von der Kommune über die Länder bis hin zum Bund fordern.

Die Corona-Pandemie ist ein beredtes Beispiel dafür, dass bestimmte Bedrohungen nicht an den nationalen Grenzen haltmachen. Folgerichtig hat die IMK auch die europäische Ebene in den Blick genommen. Wie kann die u.a. auch in Artikel 196 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) geforderte Zusammenarbeit im Katastrophenschutz innerhalb der EU nach Ansicht der Innenministerin und der Innenminister verbessert werden?

Schröder: Die IMK hat sich klar und deutlich dafür ausgesprochen, dass sich Europa beim Krisenmanagement stärker vernetzen muss. Hier steht unter anderem das im Rahmen des Europäischen Katastrophenschutzverfahrens gebildete neue Knowledge Network im Blick. So soll ein schneller Informationsaustausch über Schadenentwicklungen und möglichst abgestimmte Verfahrensweisen gewährleistet werden, um einen bestmöglichen Schutz der Bevölkerung sicher zu stellen. Solch ein schneller Informationsaustausch soll auch Grenzbeschränkungen vermeiden helfen.

Verlassen wir die Ergebnisse der IMK. In Veröffentlichungen benutzen Sie immer wieder den Begriff des „Krisentrias“. Aus welchen Komponenten setzt sich die Trias zusammen und welche Rolle weisen Sie dabei dem Thema Krisenkommunikation zu?

Schröder: Aus den Erfahrungen der Flüchtlingskrise haben wir drei wesentliche Komponenten im Krisenmanagement erkannt und diese Konzeption als „Trias des Krisenmanagements“ (Schröder/Matthöfer, Die Krise ist ein produktiver Zustand. Man muss ihr nur den Beigeschmack der Katastrophe nehmen; Brandschutz, Deutsche Feuerwehrzeitung 6/19) bezeichnet. Demnach besteht die Trias des Krisenmanagements aus der

• Krisenkommunikation: Wie sind zeitnah und vertrauensbildend die Betroffenen, beispielsweise die Bevölkerung, zu informieren?
• Krisenkompensation: Wie ist die bedrohliche Situation bis zum Wegfall des bedrohlichen Zustands oder bis zur Anpassung der Regelorganisation mit ausgleichenden Ersatzmaßnahmen zu mildern oder zu beseitigen?
• Krisenbeseitigung: Wie können die krisenauslösenden Ursachen beseitigt werden oder wie kann sich die Regelorganisation dauerhaft den aus der Krise resultierenden Anforderungen anpassen, wenn die Krise ohne Steuerung weiterhin besteht?

Sie sind als ehemaliger Landesbranddirektor und Leiter des operativen Stabes der Landesregierung Baden-Württemberg bei der Flüchtlingsaufnahme in den Jahren 2014 bis 2016 und in Ihrer heutigen Funktion durchaus krisenerprobt und können organisatorische Fragen auf dem Hintergrund eines reichen Erfahrungsschatzes beurteilen. Hat sich die auf den Erkenntnissen der Bewältigung der „Flüchtlingskrise“ beruhende Einrichtung der Abteilung 6 „Bevölkerungsschutz und Krisenmanagement“ des IM im Jahre 2016, die Sie leiten, bewährt?

Schröder: Die Abteilung 6 „Bevölkerungsschutz und Krisenmanagement“ hat sich bewährt. Diese Feststellung sei mir erlaubt, auch wenn Sie von mir hier letztendlich keine absolute Objektivität erwarten werden. Vieles wurde zwischenzeitlich erreicht. Gleichwohl gibt es noch viel zu tun, wobei allein schon die Entwicklungen und Veränderungen in den vielfältigen Gefährdungsszenarien eine ständige Anpassung der Systeme erfordern.

Hinweise der Redaktion:

Die zur Veröffentlichung freigegebenen Beschlüsse der 214. IMK sind unter folgendem Link abrufbar: https://www.innenministerkonferenz.de/IMK/DE/termine/to-beschluesse/20210616-18/beschluesse.pdf?__blob=publicationFile&v=2

Siehe auch zum Ganzen den in der in der Publikation des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe „Bevölkerungsschutz – Neuausrichtung“ veröffentlichten Beitrag von Professor Schröder zum Thema „Gedanken zur Stärkung des Bevölkerungsschutzes und des Krisenmanagements“. Abrufbar unter https://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Mediathek/Publikationen/BSMAG/bsmag_21_2.pdf?__blob=publicationFile&v=1  auf Seite 10 ff.