Öffentlichkeit und Verbandsbeteiligung bei Zulassung umweltrelevanter Projekte

Die Einsicht, dass es im Hinblick auf exekutive Rechtsetzungen und Vorhaben-Zulassungen mit großer Umweltrelevanz ratsam ist, die Öffentlichkeit und – wegen ihrer besonderen Sachkompetenz – auch anerkannte Umwelt- und Naturschutzvereinigungen in die Entscheidungsfindung der Behörden und Gerichte einzubeziehen, hat in Deutschland über mehr als vier Jahrzehnte zu einem weit ausgebauten System der Öffentlichkeits- und Verbandsbeteiligung geführt. Gerade die Verbandsbeteiligung, verbunden mit der Möglichkeit der altruistischen Verbandsklage, wird als sinnvolles und seit einigen Jahren europarechtlich vorgegebenes Instrument sachgerechter Entscheidungen nur selten infrage gestellt, gelten die anerkannten Umwelt- und Naturschutzvereinigungen doch als „gleichsam außenstehende Anwälte der Natur“¹BVerwG, Urt. v. 29.04.1993 – 7 A 2/92 – BVerwGE 92, 258, 262. und „quasi als Verwaltungshelfer“.²So z. B. BVerwG, Urt. v. 01.04.2015 – 4 C 6.14 – NuR 2015 S. 571, 573. Von ihren Beteiligungsmöglichkeiten machen die anerkannten Umwelt- und Naturschutzvereinigungen durchweg intensiven Gebrauch. Kritik daran gibt es bisher allenfalls punktuell – bevorzugt bezogen auf das Vorgehen einzelner Vereinigungen.

Nicht erst seit Beginn des russischen Angriffskrieges gegen die Ukraine mit seinen Auswirkungen auf die europäische Energieversorgung mehren sich die Klagen, dass in Deutschland die Zulassungsverfahren für umweltrelevante Projekte, insbesondere für zentrale Vorhaben der Daseinsvorsorge (Sicherung der Energieversorgung, Aufbau einer klimaschutzgerechten Energieversorgung, aber auch Verkehrs- und IT-Infrastruktur) durch schwerfällige Planungs- und Genehmigungsverfahren notorisch ausgebremst würden.

Unter dem von Bundeskanzler Scholz geprägten Begriff „neues Deutschland-Tempo“ sind nun vermehrt Bemühungen des Gesetzgebers zu verzeichnen, zu einer wesentlichen Verschlankung und Abkürzung gerade jener Zulassungsverfahren zu gelangen, die dringend benötigte Infrastrukturvorhaben, insbesondere der umweltgerechten Energieversorgung, betreffen. Neben weiteren Möglichkeiten, die fraglichen Zulassungsverfahren zu beschleunigen, sieht der Gesetzgeber ersichtlich ein wesentliches Beschleunigungspotenzial im Ausmaß der Beteiligung der Öffentlichkeit an umweltrelevanten Zulassungsverfahren.

So befasst sich das Gesetz zur Beschleunigung des Einsatzes verflüssigten Erdgases (LNG-Beschleunigungsgesetz – LNGG),³G. v. 24.05.2022 (BGBl. I S. 802), zuletzt geändert durch Art. 1 des G. v. 12.07.2023 (BGBl. I Nr. 184 S. 1). auf das später noch einzugehen sein wird, unmittelbar (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3, § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3, 6, § 8 Abs. 1 Nr. 1) bzw. mittelbar (§ 4) mit der Öffentlichkeitsbeteiligung an der Zulassung der vom NLGG erfassten Vorhaben und dem hierfür zur Verfügung stehenden Zeitrahmen – mit dem Ergebnis einer wesentlichen Straffung dieser Beteiligung. Verfassungsrechtliche Vorgaben, die den Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers in dieser Frage einengen könnten, sind nicht ersichtlich.

Allerdings ist der deutsche Gesetzgeber durch den Beitritt zur Aarhus-Konvention und durch europarechtliche Richtlinien an Regeln über die Beteiligung der Öffentlichkeit an umweltbezogenen Zulassungsverfahren gebunden. Daher besteht Anlass, zu fragen, wann überhaupt nach diesen Regeln eine Öffentlichkeitsbeteiligung erforderlich ist, welche Stufenfolge vorgegeben wird und ob sie Maßstäbe für die Auslegungs- und Äußerungsfristen vorgeben (A.). Ferner ist zu fragen, wie diese zeitrelevanten Aspekte der Öffentlichkeitsbeteiligung an umweltrelevanten Zulassungsverfahren bisher im nationalen Recht umgesetzt worden sind (B.) und in welcher Weise die Gesetzgebung des – bisher noch punktuellen – „neuen Deutschland- Tempos“ in das bisherige System eingreift, ob dies mit höherrangigem Recht vereinbar ist und welche Folgerungen sich daraus für die weitere Gestaltung der Öffentlichkeits- und Verbandsbeteiligung ergeben können (C.).

A. Völkerrechtliche und europarechtliche Vorgaben

In welcher Weise und in welchem Umfang die Öffentlichkeit und die Umweltverbände an Verfahren zur Zulassung umweltrelevanter Vorhaben beteiligt werden, ist in Deutschland zum einen durch die Verpflichtungen vorgeprägt, die die Bundesrepublik Deutschland als Vertragsstaat des UN/ECE-Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungen und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (sog. Aarhus-Konvention) vom 25.06.1998 übernommen hat.⁴S. das Zustimmungsgesetz v. 09.12.2006, BGBl. II 2006 S. 1251 mit dem deutschen Text der Konvention. Zum anderen hat Deutschland kraft europäischen Gemeinschaftsrechts die Richtlinien umzusetzen, die die Europäische Union – ebenfalls Vertragspartei der Aarhus-Konvention – zur Umsetzung der Aarhus-Konvention erlassen hat.⁵Sie treten neben die Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 v. 06.09.2006, ABl. L 264 v. 25.09.2006 S. 13, geänd. durch VO (EU) 2021/1767 v. 06.10.2021, ABl. L 356 v. 08.10.2021, S. 1, die im Hinblick auf die Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft die erforderlichen Umsetzungsakte enthält.

I. Aus der Aarhus-Konvention folgende Verpflichtungen

Art. 1 der Aarhus-Konvention verpflichtet die Vertragsstaaten – im Sinne eines Mindeststandards –,⁶S. Art. 3 Abs. 5 und 6 der Aarhus-Konvention. „das Recht auf Zugang zu Informationen, auf Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und auf Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten in Übereinstimmung mit diesem Übereinkommen“ zu gewährleisten, „um zum Schutz des Rechts jeder männlichen/weiblichen Person gegenwärtiger und künftiger Generationen auf ein Leben in einer seiner/ihrer Gesundheit und seinem/ihrem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt beizutragen“. Es hat sich eingebürgert, von den drei Säulen der Aarhus-Konvention zu sprechen:

• Die erste Säule behandelt das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Umweltinformationen (Art. 4 und 5 Aarhus- Konvention), auf EU-Ebene umgesetzt durch Richtlinie 2003/4/EG vom 28.01.2003,⁷ABl. EG L 41/26 v. 14.02.2003. auf nationaler Ebene durch das Umweltinformationsgesetz,⁸Art. 1 des Gesetzes v. 22.12.2004, BGBl. I 2004 S. 3704; zul. geänd. Durch Art. 2 des G. v. 25.02.2021, BGBl. I 2021 S. 1643. das inhaltliche Entsprechungen auf der Landesebene hat⁹In Nds. Niedersächsisches Umweltinformationsgesetz (NUIG) v. 07.12.2006 (Nds. GVBl. S. 580, 2016 S. 76), zul. geänd. durch Art. 6 d. G. v. 22.09.2022 (Nds. GVBl. S. 578). S. ferner die Zusammenstellung der Landesgesetze im Nationalen Umsetzungsbericht der Aarhus-Konvention für Deutschland (2021) Stand: 27.01.2021, https://www.bmuv.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Umweltinformation/aarhus_umsetzungsbericht_2021_de_clean_bf.pdf (zit.: Nationaler Umsetzungsbericht 2021), S. 17 f., 24ff.), und z. B. auch durch § 2 Abs. 6 BNatSchG.¹⁰Nationaler Umsetzungsbericht 2021 (s. o. Fn. 9), S. 17 f.
• Die zweite Säule befasst sich mit dem Recht der Öffentlichkeit, an Entscheidungsverfahren beteiligt zu werden, und zwar sowohl an der Entscheidung „über bestimmte Tätigkeiten“ (Art. 6 Aarhus-Konvention) als auch „bei umweltbezogenen Plänen, Programmen und Politiken“ (Art. 7 Aarhus-Konvention) und „während der Vorbereitung exekutiver Vorschriften und/oder allgemein anwendbarer rechtsverbindlicher normativer Instrumente“ (Art. 8 Aarhus- Konvention).
  • 6 ist auf der EU-Ebene umgesetzt worden durch Art. 6 der sog. UVP-Richtlinie (RL 2011/92/EU)¹¹RL 2011/92/EU v. 13.12.2011, ABl. EU L 26/1 v. 28.01.2012, zul. geänd. durch RL 2014/52/EU v. 16.04.2014, ABl. EU L 124/1 v. 15.05.2014. RL 2011/92/EU ersetzt Art. 10 a der RL 85/337/EWG, eingefügt durch EG-RL 2003/35/EG v. 26.05.2003, ABl. EG L 156/17 v. 26.05.2003. und Art. 24 i. V. m. Anhang IV der sog. Industrieemissions- Richtlinie (RL 2010/75/EU),¹²RL 2010/75/EU v. 24.11.2010, ABl. EU L 334/17 v. 17.12.2010; Berichtigung ABl. EU L 158/25 v. 19.06.2012. RL 2010/75/EU ersetzt die gem. ihrem Art. 81 aufgehobene RL 2008/1/EG, die wiederum die kodifizierte Fassung der RL 96/62/EG ist (s. Anhang IX Teil B der RL 2010/75/EU). auf nationaler Ebene erfolgte die Umsetzung des Art. 6 UVP-RL, soweit nicht bereits traditionell geregelt, durch das Gesetz über die Öffentlichkeitsbeteiligung in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (UVPG) vom 09.12.2006,¹³BGBl. I 2006 S. 2819. die Umsetzung von Art. 24 Industrieemissions- Richtlinie erfolgte (u. a.) im Bundesimmissionsschutzgesetz und – bezüglich der Öffentlichkeitsbeteiligung – in der 9. BImSchG.
  • 7 ist auf der EU-Ebene umgesetzt worden durch die Richtlinien 2003/35/EG¹⁴Art. 2 der RL 2003/35/EG v. 26.05.2003, ABl. EU L 156/17 v. 25.06.2003. und 2001/42/EG¹⁵RL 2001/42/EG v. 27.06.2001, ABl. EG L 197/30 v. 21.07.2001. S. in diesem Zusammenhang auch das UN/ECE-Protokoll über die Strategische Umweltprüfung (SEA-Protokoll) v. 21.05.2003 https://www.bmuv.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Umweltpruefungen/sea_protokoll.pdf; s. auch Art. 26 der VO Nr. 1143/2014 v. 22.10.2014, ABl. EU L 317/35 v. 04.11.2014, Erwägungsgrund Nr. 29. (sog. SUP-Richtlinie), auf nationaler Ebene durch §§ 34 Abs. 2 Satz 1, 42, 43 UVPG, verschiedentlich auf fachgesetzlicher Ebene, so z.B. in §§ 3, 4 a BauGB,¹⁶Auch z. B. §§ 12 a Abs. 2 Satz 2, 12 b Abs. 3 Satz 1 bis 3, 12 c Abs. 3, 15 a Abs. 1 Satz 6 Abs. 2 Satz 1 und 2, 17 a Abs. 4 EnWG, § 47 Abs. 5, 5 a BImSchG, § 3 a Abs. 2 DüngG, § 32 KrWG. und durch § 63 Abs. 2 Nr. 2 bis 4 BNatSchG.
  • 8 ist auf der nationalen Ebene umgesetzt worden z. B. durch § 66 Abs. 7 UVPG, § 23 Abs. 1 und 2 WHG, §§ 5, 20 BBodSchG und §§ 3, 4 a BauGB (hinsichtlich der Bebauungspläne); bezogen auf im Rang unter dem Gesetz stehende Rechtsvorschriften auf dem Gebiet des Naturschutzes und der Landschaftspflege ist dies z. B. durch § 63 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG geschehen.
• Die dritte Säule (Art. 9 Abs. 2 und 4 Aarhus-Konvention) befasst sich schließlich mit dem Zugang zu Gerichten für diejenigen, die sich in ihren aus der Aarhus-Konvention abgeleiteten Rechten beeinträchtigt sehen (Art. 9 Aarhus- Konvention). Auf der EU-Ebene wird Art. 9 Aarhus-Konvention umgesetzt durch Art. 11 der UVP-RL, Art. 25 der Industrieemissions-RL und Art. 6 der Umweltinformations-RL (2003/4/EG), auf nationaler Ebene durch das Umwelt- Rechtsbehelfsgesetz (UmwRG), ferner durch § 6 des Umweltinformationsgesetzes (UIG) und § 64 BNatSchG.

II. Insbesondere: Vorgaben für die Öffentlichkeitsbeteiligung an Zulassungsverfahren durch Art. 6 der Aarhus-Konvention, UVP-RL und Industrieemmissions-RL

Diese Betrachtung beschränkt sich auf die Umsetzung des Art. 6 der Aarhus-Konvention und der daraus folgenden EU-Richtlinien im deutschen Recht.

1. Anwendungsbereiche des Art. 6 der Aarhus-Konvention, der UVP-RL und der Industrieemissions-RL

Die Vorgaben des Art. 6 der Aarhus-Konvention über die Öffentlichkeitsbeteiligung gelten gemäß Art. 6 Abs. 1 Buchst. a) für alle Entscheidungen darüber „ob die in Anhang I aufgeführten geplanten Tätigkeiten zugelassen werden“.

Anhang I Nrn. 1 bis 19 der Konvention erfasst – ggf. oberhalb bestimmter Relevanzschwellen – enumerativ eine Vielzahl hoch umweltrelevanter industrieller Vorhaben. Auf nicht in dieser Liste enthaltene Vorhaben – hier geraten insbesondere Anlagen zur Erzeugung von Windstrom oder Photovoltaikanlagen in den Blick – kommt Art. 6 der Konvention nur dann zur Anwendung, wenn für das auf ihre Zulassung gerichtete Verfahren bereits nach den innerstaatlichen Rechtsvorschriften „eine Öffentlichkeitsbeteiligung aufgrund eines Verfahrens zur Umweltverträglichkeitsprüfung vorgesehen ist“ (Nr. 20 des Anhangs I); in diesem Fall hat die Aarhus-Konvention den Charakter von Mindestanforderungen.

Nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. b der Konvention wenden die Vertragsparteien Art. 6 schließlich auch „bei Entscheidungen über nicht in Anhang I aufgeführte geplante Tätigkeiten an, die eine erhebliche Auswirkung auf die Umwelt haben können“. Da diese Anwendung „in Übereinstimmung mit ihrem innerstaatlichen Recht“ stehen muss, bestimmen die Vertragsparteien „zu diesem Zweck …, ob dieser Artikel Anwendung auf eine derartige geplante Tätigkeit findet“ (Art. 6 Abs. 1 Buchst. b Satz 2).

Es liegt also auch insoweit in der Hand des Vertragsstaates, ob er Art. 6 der Konvention zur Anwendung gelangen lässt.¹⁷S. hierzu die Maastricht-Empfehlungen zur Förderung einer effektiven Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren in Umweltangelegenheiten v. 30.06./01.07.2014, Rn. 43ff. – https://www.bmuv.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Umweltinformation/maastricht_recommendations_de_bf.pdf. Die UVP-Richtlinie betrifft Projekte, „die möglicherweise erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben“ (Art. 1 Abs. 1 UVP-RL) und die entweder im Anhang I zu Art. 4 Abs. 1 UVPRL (entspricht in konkretisierter Form weitgehend dem Anhang I Nrn. 1 bis 19 der Aarhus-Konvention) genannt oder im Anhang II (zu Art. 4 Abs. 2 UVP-RL) genannt und vom Mitgliedstaat zusätzlich für UVP-pflichtig erklärt worden sind.

Die Industrieemissions-Richtlinie regelt gemäß ihrem Artikel 1 – mit Ausnahme von Forschungstätigkeiten, Entwicklungsmaßnahmen oder der Erprobung neuer Produkte und Verfahren – „die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung infolge industrieller Tätigkeiten“, wobei sich die Geltung der Richtlinie gem. Art. 2 und 10 wiederum auf die in Anhang I der Richtlinie enumerativ beschriebenen Tätigkeiten beschränkt. Beide Richtlinien enthalten in Umsetzung der Aarhus-Konvention¹⁸Für die RL 2010/75/EU s. Erwägungsgrund 27. bindende Vorgaben über die Information und Beteiligung der Öffentlichkeit an den Entscheidungsverfahren über die Zulassung der von der Richtlinie jeweils erfassten Vorhaben bzw. deren Änderung und Erweiterung.¹⁹Artikel 5 bis 7, Anhang 1 Nr. 24, Anhang 2 Nr. 13 a RL 2011/92/EU; Art. 24 Abs. 1 i. V. m. Anhang IV RL 2010/75/EU.

[…]

Den vollständigen Beitrag lesen Sie in den Niedersächsischen Verwaltungsblättern 10/2023, S. 319.