06.05.2024

Moderne Odyssee

Irrfahrten der Regulierung von E-Scootern

Moderne Odyssee

Irrfahrten der Regulierung von E-Scootern

Die Freude über den Boom dieses neuen Gefährts ist nach der Legalisierung 2019 mächtig abgeflaut  © Trygve – stock.adobe.com
Die Freude über den Boom dieses neuen Gefährts ist nach der Legalisierung 2019 mächtig abgeflaut © Trygve – stock.adobe.com

Sondernutzungsgebühren und sonstiges Regulierungsregime für E-Scooter.

Irrfahrten der Regulierung von E-Scootern

In mehr als 100 deutschen Städten werden inzwischen E-Scooter angeboten. Die Freude über den Boom dieses neuen Gefährts ist nach der Legalisierung 2019 mächtig abgeflaut und vielfachem Ärger gewichen. Eine Regulierung dieses mobilen Phänomens ist nach wie vor problematisch. Kommunale Nutzungsgebühren für eine auch begrenzte Sondernutzung des öffentlichen Straßenraums können ein probates Instrument sein. In einem jüngeren Urteil hat das OVG NRW den Weg dafür freigemacht und erste Kriterien für die Erhebung solcher Gebühren durch die Städte aufgestellt.

Städte hört die Sirenen

Mit Beschluss vom 26.10.2023 hat das OVG NRW entschieden, dass die Stadt Köln für das Abstellen von E-Scootern im öffentlichen Straßenraum im sogenannten Free-Floating-System von den Betreibern Sondernutzungsgebühren erheben darf (Az. 11 A 339/23). Die pauschale Festsetzung einer Jahresgebühr für E-Scooter bei einer nur fünfmonatigen Nutzung sei hingegen rechtswidrig. Das Gericht bestätigte damit einen Eilbeschluss vom 11.05.2023 – 11 B 96/23 – juris).


Das OVG stellt zunächst fest, dass es sich bei der praktizierten Nutzung um eine Sondernutzung und nicht um sog. Gemeingebrauch der Straße handelt. Das Abstellen diene nicht vorwiegend der späteren Wiederinbetriebnahme der E-Scooter und damit Verkehrszwecken. Im Vordergrund stehe vielmehr der verkehrsfremde Zweck, den Abschluss eines Mietvertrags zu bewirken. Das Abstellen oder Parken von E-Scootern sei rechtlich genauso zu beurteilen wie das Abstellen von Mietfahrrädern (OVG NRW, Beschluss v. 20.11.2020, 11 B 1459/20, NWVBl. 2021, 172). Eine solche Nutzung unterscheide sich nicht wesentlich von sonstigem Straßenhandel, also dem Anbieten von Waren und Leistungen im öffentlichen Straßenraum, der regelmäßig als Sondernutzung zu qualifizieren sei.

Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 Straßen- und Wegegesetz NRW (StrWG NRW) ist Sondernutzung die Benutzung der Straßen über den Gemeingebrauch hinaus. Nach der Legaldefinition des Gemeingebrauchs in § 14 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist der Gebrauch der öffentlichen Straßen jedermann im Rahmen der Widmung und der verkehrsrechtlichen Vorschriften gestattet. Nach § 14 Abs. 3 Satz 1 StrWG NRW liegt kein Gemeingebrauch vor, wenn die Straße nicht vorwiegend zu dem Verkehr benutzt wird, dem sie zu dienen bestimmt ist.

Entscheidender Gesichtspunkt für die Qualifizierung als Sondernutzung ist für das OVG, dass das Abstellen dieser Fahrräder und Fahrzeuge vorwiegend auf den „Geschäftszweck“ der Anbieter und erst in zweiter Linie und diesem Zweck untergeordnet auf den „Widmungszweck“ abziele, weshalb der mit dem Abstellen solcher Fahrräder oder Fahrzeuge auch verbundene und im Rahmen der Widmung liegende Zweck der Wiederinbetriebnahme nicht daran hindert, den Abstellvorgang bis zur Freischaltung durch den jeweiligen Nutzer als Sondernutzung einzuordnen. Mit Taxen sei der E-Scooter-Verleih nicht gleichzusetzen, denn für diese gelte das Personenbeförderungsgesetz.

Midas‘ Fluch: Nicht alles zu Gold

Das Berufungsgericht bestätigte damit dem Grunde nach eine vom Rat der Stadt Köln beschlossene Sondernutzungssatzung, wonach für E-Scooter-Verleihsysteme für jeden einzelnen E-Scooter eine Sondernutzungsgebühr verlangt wurde. Für die von der Antragstellerin beantragte saisonale Sondernut­zungserlaubnis für 3.600 E-Scooter sollte sie aber für einen Zeitraum von fünf Monaten eine volle Jahresgebühr von 383.000,00 Euro zahlen – entsprechend der Gebührenbestimmung, wonach unabhängig von der Dauer der Sondernutzung innerhalb eines Jahres immer die Jahresgebühr festgesetzt werden muss.

Das OVG NRW stufte diese Satzungsregelung der Stadt zum Gebührentarif als nichtig ein, da diese auch für eine unterjährige Sondernutzung – wie im Fall für einen Zeitraum von fünf Monaten – die Festsetzung der Jahresgebühr vorsieht. Die danach grundsätzlich pauschale Festsetzung der Jahresgebühr unabhängig von der Nutzungsdauer innerhalb eines Jahres verstoße gegen das Äquivalenzprinzip und die gebührenrechtliche Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes.

Das im Gebührenrecht ohnehin geltende Äquivalenzprinzip hat seinen Niederschlag in § 19a Abs. 2 Satz 3 StrWG NRW gefunden. Danach sind bei der Gebührenbemessung Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straße und den Gemeingebrauch sowie das wirtschaftliche Interesse des Gebührenschuldners zu berücksichtigen. Eine Sondernutzungsgebühr darf ihrer Höhe nach weder außer Verhältnis zum Ausmaß der mit der mit der Sondernutzung verbundenen Beeinträchtigung der gemeingebräuchlichen Nutzungsmöglichkeiten noch außer Verhältnis zu dem mit der Straßennutzung verfolgten wirtschaftlichen Interesse stehen.

Mit diesem Prinzip sei es nicht vereinbar, wenn eine Sondernutzungsgebühr, mit der die für ein ganzes Jahr mit der Sondernutzung verbundenen Beeinträchtigungen und die gleichzeitig verfolgten wirtschaftlichen Interessen abgegolten werden, der Höhe nach identisch sei mit der Gebühr, die bei ansonsten unverändertem Nutzungsumfang für eine nur den Bruchteil eines Jahres erfolgende Nutzung erhoben werde.

Achillesverse der Gebührensatzungen für E-Scooter

Das OVG ließ in der Entscheidung aber am Ende ausdrücklich offen (denn es kam nach dem dargestellten klaren Nichtigkeitsverdikt nicht darauf an), ob eine Rechtswidrigkeit sich auch aus zwei weiteren Streitpunkten ergibt. Zum einen, ob der Gleichheitssatz deshalb verletzt ist, weil für E-Scooter Sondernutzungsgebühren von 85,00 bis 130,00 Euro pro Jahr je Fahrzeug erhoben werden, für „Leihfahrräder“ hingegen nur 10,00 Euro je Fahrrad pro Jahr. Zum anderen blieb ungeklärt, ob der gewählte Gebührenrahmen mit abgabenrechtlichen Grundsätzen vereinbar ist.

Das Argument der gebührenrechtlichen Ungleichbehandlung ist nicht ganz von der Hand zu weisen. Sachliche Unterschiede sind nicht sehr deutlich erkennbar. Auch Leihfahrräder stören in besonderen Maße den öffentlichen Raum. Wie E-Scooter setzen sie den sonstigen Fußgänger- und Fahrradverkehr einem permanenten Stresstest im mobilen Alltag aus. Sie werden vielfach ebenso behindernd abgestellt. Allerdings ist die Behinderung durch Fahrräder aufgrund ihrer geringeren Anzahl weniger spürbar und sie sind wohl auch weniger „fallsüchtig“.

Dass das Fahrrad normativ durch das Fahrrad- und Nahmobilitätsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen (Fahrrad- und Nahmobilitätsgesetz – FaNaG NRW) privilegiert wird, lässt sich ebenfalls schwerlich vertreten. Denn nach § 30 FaNaG NRW stellen Elektrokleinstfahrzeuge wie die E-Scooter einen „Bestandteil des multimodalen Mobilitätsangebots“ dar und deren Nutzung soll durch kommunale Satzungen nicht so eingeschränkt werden, dass ihr Angebot dadurch verhindert würde.

Diese gesetzgeberische Vorgabe schränkt wiederrum die gebührenrechtliche Angebotssteuerung der E-Scooter durch die Kommunen ein, die sich zudem in abgabenrechtlichen Bahnen bewegen muss. Insofern entfaltet die Sondernutzungsgebühr aber keine wirtschaftlich allzu negative Wirkung. Auf den Monat umgerechnet entspricht die Sondernutzungsgebühr der Stadt Köln hier 7,08 bis 10,83 Euro pro Fahrzeug, also dem Gegenwert von ca. drei bis vier Fahrten pro Monat.

Die finanzielle Attraktivität des Angebots dürfte demnach auch kaum durch höhere Gebühren leiden. Ferner ist die negative Beanspruchung des öffentlichen Straßenraums mit einer Vielzahl mittlerweile auch tödlicher Unfälle enorm. Es ist jedoch eine Gesamtschau mit ansonsten einschränkenden Regulierungen, insbesondere durch Kontingentierung und Zonierung, vorzunehmen.

Regulierung bleibt Herkulesaufgabe

Das OVG NRW hat zwar den Weg für eine auch spürbar steuernde, weil marktregulierende Sondernutzungsgebühr freigemacht. Für Städte ist es aber weiterhin eine große Herausforderung, die mit der massenhaften oft rücksichtlosen Nutzung der E-Scooter verbundenen Behinderungen und Gefährdungen zu reduzieren (s. a. PUBLICUS-Beitrag Dillmann, 15.07.2021, „Riders unter Strom“). Eine Gebühr alleine, wie sie nun auch in Berlin erhoben wird, wird die teils dramatische Situation – unabhängig von der begrenzt steigerbaren Höhe – nicht entschärfen.

Kommunen gehen daher immer mehr dazu über, E-Scooter-Verleihsysteme als Sondernutzung auch durch Zonierung und Ausweisung von bestimmten Abstellflächen in den Griff zu bekommen (vgl. auch VG Bremen, Beschlüsse vom 24.05.2023 – 5 V 810/23 und 829/23). Weitere Konzepte sehen etwa Park-Verbotszonen mit Sharingstationen (Düsseldorf), die Entwicklung von Sharing-Stationen an ÖPNV-Punkten oder den Ausbau von Stationsnetzen für E-Scooter vor (Leipzig, Stuttgart und Frankfurt).

Diese Initiativen stellen sämtlich Versuche dar, den E-Scootern einen geeigneten dauerhafteren Platz in einer für den Klimaschutz immer dringlicher werdenden nachhaltigen Mobilitätskette zuzuweisen. Deren Beitrag zum Klimaschutz erscheint aktuell aber eher gering. Das Umweltbundesamt stellte Ende 2023 in eine Studie sogar fest, dass sie in Innenstädten, in denen das ÖPNV-Netz gut ausgebaut und kurze Wege zu Fuß und mit Fahrrad zurückgelegt werden, eher Nachteile für die Umwelt mit sich bringen, weil sie die bestehende Infrastruktur für Fußgänger und Fahrradfahrer unattraktiver machen.

Über die eingegrenzte normative Steuerung (insbesondere durch dezidierte Stellplätze) dieser bisher nur potenziell nachhaltigen Mobilitätsform durch die Kommunen hinaus sind in der Zukunft weitere Überlegungen erforderlich. Bundes- und auch Landesgesetze könnten an die belastende Realität angepasst werden, etwa durch schärfere straßenverkehrsrechtliche Sanktionierung und straßenrechtlich strengere Einhegung (§ 30 FaNaG NW wäre z. B. wieder zu streichen). Solange das Gebot der Rücksichtnahme weiterhin zu wenig im Bewusstsein der mobilen Massen Platz greift (wofür der E-Scooter-Gebrauch ein prominentes Beispiel ist), dürfen die Kommunen mit dem Problem nicht allein gelassen werden.

 

Franz Dillmann

Leiter des Bürgeramtes Köln-Rodenkirchen
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