Der intelligente Umbau der Energieversorgung ist unter dem Eindruck der Ereignisse in Fukushima gesellschaftlicher und politischer Konsens. Die von bundespolitischer Seite formulierten Ziele fokussieren sich auf den weiteren Ausbau der Energieerzeugung aus erneuerbaren Energien, gekoppelt an die Einsparung von Energie und die Erhöhung der Energieeffizienz. Dafür wurde ein umfangreiches Gesetzespaket beschlossen. Die vorhandenen Stromnetze sind noch nicht auf den Transport der erneuerbaren Energien ausgelegt. Für die Energiewende bedarf es deshalb außerdem einer Weiterentwicklung des bestehenden Netzes.

Mit den Herausforderungen des Netzausbaus zugunsten erneuerbarer Energien beschäftigt sich auch der 1. Wiesbadener Energierechtstag, zu dem die EBS Law SCHOOL und der HEUSSEN- Stiftungslehrstuhl für Öffentliches Recht und Europarecht, Recht der erneuerbaren Energien sowie Umwelt- und Planungsrecht am 23. Oktober einladen.

Für PUBLICUS sprach Christine Kreitmeier vorab mit Prof. Dr. Martin Kment über die Problemfelder, die in der Tagung behandelt werden. Im Fokus stehen neben der Frage des Ausbaubedarfs die Funktionstüchtigkeit der aktuellen Gesetzeswerkes sowie die Öffentlichkeitsbeteiligung. Ein spezieller Blick wird auf die energierechtliche Enteignung, die Off-shore-Energiegewinnung und das Regulierungsrecht geworfen.

PUBLICUS: Wie viel Strom werden wir in den nächsten Jahren verbrauchen? Welche Rolle spielen die einzelnen Energiequellen und auf welcher Grundlage können die Netzbetreiber ihre Ausbaumaßnahmen planen?

Kment: Niemand weiß im Moment, wie viel Strom wir in den nächsten Jahren konsumieren werden. Dies hängt schlichtweg damit zusammen, dass der Energieverbrauch der Zukunft vom Verhalten der Verbraucher abhängt. Bislang existieren einzig Prognosen, die uns einen Eindruck verschaffen können, welche Energiemengen in der Zukunft benötigt werden. Diese Prognosen machen deutlich, dass der Energieverbrauch in Zukunft eher zu- als abnehmen wird. Dies hängt damit zusammen, dass die elektronischen Medien an Bedeutung zunehmen werden und auch die Mobilität noch stärker vom Strom abhängen wird; Stichwort „E-Mobility“. Als eine weitere Komponente kommt hinzu, dass in Zukunft noch mehr Haushalte als bislang auf Tiefenwärme setzen werden und die hierzu erforderlichen Wärmpumpen auch auf eine Stromversorgung angewiesen sind.

Zu Ihrer Frage, welche Energiequellen in Zukunft eine Rolle spielen werden, kann man nur unbestimmt antworten, dass dies eine Entscheidung unserer Gesellschaft selbst ist. Sicher ist nur, dass die Energiequellen, die erschöpflich sind, also Erdöl, Erdgas oder Kohle, in Zukunft natürlich an ihr Limit stoßen werden und uns nicht mehr zur Verfügung stehen. Unsere Gesellschaft hat sich dazu entschieden, nicht weiter auf Atomkraft zu setzen, sondern den erneuerbaren Energiequellen eine prioritäre Rolle zuzuweisen. Deshalb gehe ich davon aus, dass wir in Zukunft, gerade in Deutschland, verstärkt mit der Windkraft zu tun haben werden, da dort unsere besonderen Stärken liegen. Hinzu kommen natürlich auch die Energiegewinnung aus Biomasse und Solarenergie, gleichwohl sehe ich den Schwerpunkt auf der Windkraft. Um nun die einzelnen Energien von der Erzeugung zu ihren Verbrauchern zu bringen, bedarf es natürlich der Verbindung durch Netze.

Sie sprechen mich darauf an, welche Grundlage Netzbetreiber haben, um ihre Ausbaumaßnahmen planen zu können. Dies hängt im Wesentlichen davon ab, mit welchem Netzvorhaben wir es zu tun haben. Größere, auch länderüberschreitende Netzvorhaben können beispielsweise auf dem Netzausbaubeschleunigungsgesetz basieren, auf dem Energiewirtschaftsgesetz und auch auf das Verwaltungsverfahrensgesetz zurückzuführen sein. Andere Vorhaben sind jetzt schon auf Grundlage des Energieleitungsausbaugesetzes hinsichtlich ihres Bedarfs festgelegt. Haben wir es mit kleineren Vorhaben zu tun, können diese allein auf Grundlage der Raumordnung gesteuert werden, so dass wir da wichtige normative Vorgaben finden. Wie Sie sehen, hängt vieles davon ab, in welcher Größe und in welchem Umfang das einzelne Netz ausgestaltet sein soll.

PUBLICUS: Bundestag und Bundesrat haben bereits 2009 das Gesetz zum Ausbau von Energieleitungen (EnLAG) verabschiedet. Damit soll der Ausbau der Übertragungsnetze beschleunigt werden. Es definiert 24 Vorhaben, die die künftige Energieversorgung in Deutschland sicherstellen sollten. Wie ist der aktuelle Netzausbau-Stand, was ist bisher geschafft?

Kment: Der Ausbauzustand der EnLAG-Projekte ist leider alles andere als erfreulich. Die Bundesnetzagentur dokumentiert kontinuierlich, auf welchem Stand sich das Genehmigungsverfahren der einzelnen dort ausgewiesenen Projekte befindet. Greift man auf die entsprechende Datenbasis zurück, erkennt man, dass von den circa 1900 dort ausgewiesenen Kilometern an EnLAG-Leitungen aktuell circa 220 Kilometer gebaut sind. Das sind etwas mehr als 10 Prozent, die realisiert wurden. Schätzungen zufolge soll im Jahr 2012 noch ein Kilometerzuwachs von 35–40 Kilometern hinzukommen. Dies ist alles andere als erfreulich und zeigt, wie schwierig es ist, den Netzausbau effektiv voranzutreiben.

PUBLICUS: Das hört sich eher suboptimal an. Wie ist unter diesen Umständen gewährleistet, dass der Ausbau der Übertragungsnetze tatsächlich beschleunigt wird?

Kment: Der Königsweg ist in dieser Frage immer noch nicht gefunden worden. Dass ein schneller Ausbau der Übertragungsnetze gelingt, hängt meines Erachtens von unterschiedlichen Faktoren ab. Zum einen brauchen wir ein leistungsfähiges gesetzliches Rahmenwerk, dass es dem privaten Versorgungsnetzbetreiber ermöglicht, schnell, verständlich und rechtssicher zu wissen, was er zu tun hat, um den gewünschten Netzausbau zu gewährleisten. Gleichzeitig müssen aber auch die zuständigen Genehmigungsbehörden klare rechtliche Grundlagen haben, um erkennen zu können, wie sie in den einzelnen Situationen zu entscheiden haben. Als weitere Komponente kommt natürlich auch eine angemessene Behandlung aller in den Planungsprozess Einbezogener, insbesondere auch Betroffener hinzu. Die Einbindung der Öffentlichkeit spielt hier eine wesentliche Rolle, denn schon lange ist klar, dass die Verwirklichung von Infrastrukturgroßprojekten nicht gegen den Willen einer breiten Öffentlichkeit erfolgreich durchgeführt werden kann. Und schließlich muss man auch erkennen, dass der Ausbau der Energieübertragungsnetze eine riesige Aufgabe auch für die Netzbetreiber ist, die an einzelnen Stellen scheinbar an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit stoßen. Man muss also auch an dieser Stelle überlegen, wie eventuell Unterstützung geleistet werden kann.

PUBLICUS: Wie kann ferner sichergestellt werden, dass die beim Ausbau Erneuerbarer Energien eher dezentralen Erzeugungsanlagen – vom Kleinwasserkraftwerk in den Alpen bis zu den Off-shore-Windparks in der Nord- und Ostsee – intelligent miteinander vernetzt werden und nur das gebaut wird, was auch mit Leitungen abtransportiert werden kann?

Kment: Sie sprechen mit Ihrer Frage eigentlich zwei Problemfelder zugleich an. Zum einen ist es schwierig, für die Bundesrepublik Deutschland insgesamt einen Bedarf festzustellen und diesen konkret runterzubrechen, so dass man feststellen kann, welche Auswirkung es hat, wenn an irgendeinem Ort in der Bundesrepublik ein neues Windkraftwerk hinzukommt oder in den Alpen ein Kleinwasserkraftwerk gebaut wird. Häufig kann man nicht genau vorhersehen, wer bestimmte Planungsangebote auch tatsächlich von Investorenseite wahrnimmt und wie schnell sich Genehmigungsverfahren dann realisieren lassen. Wir haben es also mit einem dynamischen Prozess zu tun, in dem sich immer wieder Bedarfsverschiebungen einstellen.

Auf der anderen Seite haben wir es auch mit unterschiedlichen Plangebern und Kompetenzträgern zu tun. In einem föderativen System wie der Bundesrepublik Deutschland finden wir 16 Bundesländer vor, die unterschiedliche Konzepte verfolgen, um den Bedarf an Energie sicherzustellen. Sie verfolgen auch unterschiedliche Konzepte dahingehend, auf welche Energiequellen sie im Rahmen der erneuerbaren Energien setzen wollen. Auch ist fraglich, ob Verbraucherländer wie etwa Bayern so lange warten werden, bis die entsprechenden Versorgungsleitungen vom Norden in den Süden gebaut sind. Es kann durchaus sein, dass die Verbraucherländer vielmehr darauf setzen, bald durch eigene Energiequellen den Energiebedarf zu decken, so dass man darauf hoffen muss, dass hier eine entsprechende Absprache zwischen den Bundesländern erfolgt.

PUBLICUS: Was muss außerdem passieren, die überschüssige Energie, die teilweise lokal produziert wird, wenn die Sonne bei wolkenlosem Himmel scheint oder der Wind kräftig bläst, aus dem Verteil- über das Mittelspannungs- in das Übertragungsnetz zu leiten? Wie kann man sicherstellen, dass diese Energie abtransportiert wird, um an anderer Stelle verbraucht zu werden?

Kment: Die Frage, was man mit punktuell überschüssiger Energie am besten macht, ist eine Frage, die nicht nur die technische Seite zum Thema erneuerbare Energien schon länger beschäftigt, sondern auch die juristische Seite. Technisch werden aktuell unterschiedliche Methoden erforscht, um die einmal gewonnene Energie nicht ungenutzt zu lassen. Die Überlegungen zur Speicherung von überschüssiger Energie gehen im Regelfall dahin, ein bestimmtes gasförmiges Element durch Einsatz dieser Energie in einen flüssigen Zustand zu versetzen, um dann für den Fall des Energiebedarfs wieder den natürlichen Prozess des Aggregatzustandswechsels zu nutzen, um die dabei freiwerdende Energie verwenden zu können. Ist es im Einzelfall allerdings nicht möglich, überschüssige Energie an einem bestimmten Ort zu speichern, und droht eine Netzüberlastung, kommen wir zur rechtlichen Seite des Problems. Hier stellt der Gesetzgeber jetzt schon mit dem sogenannten Einspeisemanagement ein rechtliches Instrument zur Verfügung, dass dem Netzbetreiber erlaubt, diejenigen Energiequellen vom Netz zu nehmen, die zu viel Energie in das Netz einspeisen. Der Gesetzgeber hat sich hier für eine Vorfahrtsregelung zu Gunsten erneuerbarer Energien entschieden, so dass im Zweifel Kohlekraftwerke oder Gaskraftwerke abgeschaltet werden müssen, bevor die erneuerbaren Energien vom Netz müssen.

PUBLICUS: Zum konkreten Ausbau: Wie kann man sich die Planung einer Trasse vorstellen, d.h., wer ist hier in welchem Planungsschritt beteiligt?

Kment: Die Planung einer Energieversorgungsleitung durchläuft verschiedene Planungsebenen. Etwas vereinfacht dargestellt, steht am Anfang zunächst die Überlegung, welcher Bedarf besteht. Hierzu wird auf Grundlage des Energiewirtschaftsgesetzes ein Netzentwicklungsplan erarbeitet, der dann später als verbindlicher Bundesbedarfsplan durch den Bundesgesetzgeber erlassen wird. Dieser Bundesbedarfsplan stellt dann für die einzelnen in ihm enthaltenen Vorhaben die energiewirtschaftliche Notwendigkeit und den vordringlichen Bedarf der Projekte fest. Auf Grundlage dieses Bundesbedarfsplans wird dann etwa für die großen bundesweit bedeutsamen Energieleitungsnetze eine Bundesfachplanung betrieben, die Trassenkorridore für Höchstspannungsleitungen bestimmt. Und auf Grundlage dieser einmal festgelegten Trassenkorridore durch die Bundesfachplanung kommt es dann zu einem nachgeordneten Planfeststellungsverfahren, das in einen Planfeststellungsbeschluss mündet. Auf dieser Grundlage wird schließlich das konkrete Vorhaben verwirklicht. Im Rahmen der unterschiedlichen Planungen und Planungsebenen besteht jeweils die Möglichkeit der Öffentlichkeit, sich in diesen Prozess einzubringen und die eigenen Belange vorzutragen.

In den Planungsprozess ist aber nicht nur die Öffentlichkeit einbezogen, sondern auch solche Behörden, die von dem konkreten Vorhaben in ihrem Aufgabenbereich berührt sind. Ebenso wie die federführende Bundesnetzagentur, aber auch die Netzbetreiber selbst, die schon am Anfang mit der Bundesnetzagentur zusammenarbeiten, um den Bedarf an Netzausbau zu eruieren.

PUBLICUS: Nach geltendem Recht liegen die Planfeststellungsverfahren in der Kompetenz der jeweils betroffenen Bundesländer. Das Netzausbaubeschleunigungsgesetz (NABEG) ermöglicht es aber auch, diese Aufgabe der Bundesnetzagentur zu übertragen. Voraussetzung dafür ist wie bei der Bundesfachplanung, dass die entsprechende Leitung eine Staats- oder Ländergrenze überquert. Wer ist denn letztendlich zuständig, wenn mehrere Bundesländer durchquert werden, und welche Schwierigkeiten treten hier auf?

Kment: An dieser Stelle haben wir es wieder mit einem Phänomen zu tun, dass mit der föderativen Struktur der Bundesrepublik Deutschland zusammenhängt. Das föderative System hat viele Vorteile, birgt aber auch Nachteile. Bei der Genehmigung eines großen Netzausbauprojekts kann es in der Tat dazu kommen, dass mehrere Bundesländer durch das Vorhaben tangiert werden. Die Schwierigkeit besteht nun darin, dass jedes Bundesland für sich die Kompetenz und auch die Planungshoheit in Anspruch nimmt, auf den Trassenverlauf Einfluss zu nehmen. Hier kann es durchaus unterschiedliche Vorstellungen geben, ob man, vereinfacht ausgedrückt, rechts oder links um einen Berg herum eine Trasse verlegt. Die Trassen müssen allerdings an den Ländergrenzen entsprechende Anschlussstellen haben, um überhaupt miteinander verbunden werden zu können. Da kann es unterschiedliche Auffassungen geben. Hierdurch können langwierige Abstimmungen ausgelöst werden, die den Prozess zusätzlich verlangsamen.

PUBLICUS: Der Ausbau der Netzinfrastruktur ist eine Aufgabe, die die gesamte Gesellschaft betrifft. Das erklärte Ziel einer Beschleunigung des Netzausbaus birgt auch die Gefahr der Einschränkung der Bürgerbeteiligung. Eine frühzeitige Einbindung der Bürger wird gefordert. Wie wird dies in den einzelnen Verfahrens- und Planungsstadien umgesetzt?

Kment: Hinsichtlich der Bürgerbeteiligung haben wir es mit einem sehr ausladenden System zu tun, bei dem auf jeder der Planungsstufen immer wieder eine Beteiligungsoption besteht. Dies beginnt schon bei der Entwicklung des Szenariorahmens, geht über den Netzentwicklungsplan und immer so weiter, bis schließlich im Planfeststellungsverfahren wieder eine Bürgerbeteiligung angesetzt ist. Kurzum, man könnte fast sagen: An jeder Stelle findet eine Beteiligung der Bürger statt. Ob die vielfältigen Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung allerdings tatsächlich dazu geeignet sind, eine Akzeptanz des konkreten Projekts in der breiten Öffentlichkeit zu steigern, möchte ich doch eher mit einem Fragezeichen versehen.

PUBLICUS: Welche weiteren Möglichkeiten sehen Sie, für bestimmte Projekte Akzeptanz bei den Bürgern zu erreichen, diese ausreichend zu „beteiligen“? Stichwort „Genossenschaft“ oder „Bürgerwindpark“. Welche innovativen, privat initiierten Modelle zur Finanzierung und Realisierung des Netzausbaus kommen hier noch in Frage?

Kment: Im Wesentlichen beschreiben Sie mit Ihrer Frage schon ein Alternativmodell zur klassischen Bürgerbeteiligung. Bei der klassischen Bürgerbeteiligung geht es darum, sich in einen Entscheidungsprozess einbringen zu können, um dann das Gefühl zu haben, in diesem Entscheidungsprozess mit den eigenen Belangen wahrgenommen worden zu sein. Die vielen, im Verlauf der Planungs- und Genehmigungsverfahren durchgeführten Beteiligungsverfahren machen auf mich allerdings eher den Eindruck, dass es darum geht, sich an vielfältigen Stellen mehrfach „auszutoben“. Wer sich vier, fünf, sechs oder sieben Mal an unterschiedlichen Stellen beteiligt hat und immer wieder seine Argumente vorträgt und dies wohl auch nur dann tut, wenn er sich in den einzelnen Entwicklungsschritten nicht berücksichtigt sieht, der wird wohl von dem Modell der klassischen Bürgerbeteiligung nicht unbedingt überzeugt sein und sich dort wiederfinden. Meines Erachtens geht es also nicht mehr länger darum, den Bürger durch eine mehrfache Beteiligung zu ermüden, sondern ihn von einem Gegner des Projekts zu einem Befürworter des Projekts zu machen. Immer dann, wenn es gelingt, eine Chance und eine positive Komponente des Projekts für die Bürger aufzuzeigen, werden sie sich eher hinter das Projekt stellen als massiv dagegen vorgehen. Die Idee von Genossenschaften oder Bürgerwindparks basieren genau auf dieser Idee. Es geht darum, die Bürger nicht nur mit den Lasten der Energiewende zu belegen, sondern ihnen auch Gewinne, hier dann durchaus finanzielle Anreize, aufzuzeigen, die mit dem Netzausbau und der Energiewende für sie verbunden sind. Der Bürger sieht sich also nicht mehr einem fremden Vorhaben ausgesetzt, sondern er sieht, wie sein eigenes Vorhaben realisiert wird. Das macht aus der Perspektive des Bürgers einen erheblichen Unterschied.

PUBLICUS: Und was passiert, wenn ein Bürger sich doch nicht von der Bedeutung des Vorhabens überzeugen lässt und sich mit seinem Eigentum querstellt?

Kment: In diesem Fall steht den Behörden die Möglichkeit der Enteignungen zur Verfügung. Das Besondere im energiewirtschaftlichen Zusammenhang ist jedoch, dass wir sogar vorgezogene Enteignungen haben, die schon dann verfahrensrechtlich ansetzen, bevor der spätere Planfeststellungsbeschluss über das Vorhaben überhaupt ergangen ist. Die Enteignung wird dann an eine Bedingung geknüpft, die derart aussieht, dass die Enteignung dann ihre Rechtskraft entfaltet, wenn die Planfeststellung tatsächlich das betroffene Grundstück in Anspruch nimmt. Rechtstechnisch ein Unikat des deutschen Rechts.

PUBLICUS: Stichwort Off-Shore: 15 Prozent des Strombedarfs sollen bis 2030 durch Windräder in Nord- und Ostsee gedeckt werden.

Kment: Sie haben Recht, der Off-Shore-Bereich stellt einen wesentlichen Pfeiler im Wechsel von konventioneller auf erneuerbare Energie dar. Allerdings ist der Off-Shore-Bereich auch ein Bereich, der mit besonderen Problemen verbunden ist. Hier sind zum einen rein tatsächliche Probleme, die sich dadurch stellen, dass wir es mit starken Strömungen zu tun haben, die Anlagen tief im Meeresboden verankert werden müssen, wir stärkere Abnutzungseffekte haben durch das Salzwasser und vieles mehr. Es gibt aber auch rechtliche Probleme, die hier eine besondere Rolle spielen. Die Realisierung der Windkraftanlagen im Off-Shore-Bereich bedeutet auch, dass wir die Anlagen in der ausschließlichen Wirtschaftszone errichten wollen. Dies ist ein Bereich, der nicht vollständig der Souveränität eines Staates zugeordnet ist. Dort herrscht ein veränderter völkerrechtlicher Rechtsrahmen, der zwar dem Staat exklusive Nutzungsrechte zuweist, der allerdings auch auf die Nutzungsinteressen anderer Meeresnutzer Rücksicht nimmt. Im Bereich der ausschließlichen Wirtschaftszone hat der Gesetzgeber deshalb auch ein eigenes Zulassungsrecht geschaffen, um auf die Besonderheiten, die sich hier durch das völkerrechtliche Gerüst ergeben, Rücksicht zu nehmen.

PUBLICUS: Ist vor diesem Hintergrund das Konzept, nämlich dass die Leitungen nicht der Staat ausbaut, sondern Private, noch richtig? Ziel des Regulierungsrechts ist ja auch, den Investoren stabile Rahmenbedingungen vorzugeben.

Kment: In den Medien ist in der Tat der regulative Ansatz des Energiewirtschaftsgesetzes in Frage gestellt worden. Man muss diese Frage von zwei Seiten betrachten. Zum einen scheint es in der Tat so zu sein, dass einige Private nicht mehr in der Lage sind, den besonderen Bedürfnissen der Öffentlichkeit hinsichtlich des Netzausbaus gerecht zu werden. Andererseits haben wir es hier aber auch mit einer Situation zu tun, in der quasi über Nacht die Politik ein neues Ziel für den Netzausbau definiert und damit die privaten Netzbetreiber vor erhebliche Herausforderungen gestellt hat. Dass Private in dieser Situation durchaus an ihre Leistungsgrenzen stoßen, ist von daher nicht überraschend. Deshalb ist es aus meiner Sicht der falsche Weg, die betroffenen Netzbetreiber durch die neuen rechtlichen Vorgaben derart einzubinden, dass man sie zur Antragstellung für bestimmte Vorhaben zwingen kann und sie bei einer Nichtantragstellung auch mit Zwangsgeldern belegt. Man muss sich fragen, ob wir es tatsächlich dann noch mit einem Regulierungsrecht zu tun haben, wenn im Grunde der Staat erheblichen Einfluss auf die Bedarfsfeststellung nimmt, die Antragstellung erzwingen kann, allerdings nicht mehr die wirtschaftlichen Risiken dieser Entscheidung letztendlich trägt. Ich meine, in diesem Fall wäre es konsequent zu verlangen, dass der Staat in dieser Situation auch die Aufgabe vollständig übernehmen und den besonderen Bedürfnissen gerecht werden muss. Aber dies sind Fragen an den Grenzen des Regulierungsrechts, die vielleicht im Rahmen der Tagung noch näher geklärt werden können.

PUBLICUS: Wo sehen Sie die größten Herausforderungen beim Netzausbau?

Kment: Die größte Herausforderung beim Netzausbau wird darin liegen, die Öffentlichkeit vom Nutzen des Netzausbaus zu überzeugen und hier in der breiten Öffentlichkeit für Zustimmung zu sorgen, denn ich denke, die erheblichen Anstrengungen des Netzausbaus gegen den Widerstand weiter Teile der Bevölkerung durchzuführen, wird auf absehbare Zeit nicht gelingen.

PUBLICUS: Herr Professor Kment, wir wünschen der Tagung einen erfolgreichen Verlauf und gute Ergebnisse und bedanken uns für das Gespräch.