Die elektronische Übermittlung kommunaler Abgabenbescheide

Im Zuge der voranschreitenden Digitalisierung stehen auch Kommunen vor der Herausforderung, Verwaltungsleistungen digital zur Verfügung zu stellen. Das entspricht einerseits der zunehmenden Erwartung von Bürgern und kann andererseits Abläufe vereinfachen und beschleunigen. Der abschließende Teil behandelt das Onlinezugangsgesetz, dessen Ziele und Umsetzung, sowie ein Ausblick in die Praxis, wie Abgabenbescheide in Zukunft bereitgesetellt und übermittelt werden.

V. Digitalisierungsschub durch das Onlinezugangsgesetz

Die Variante einer Bereitstellung elektronischer Abgabenbescheide zum Datenabruf erscheint gleichwohl als praktikabler Weg zur Digitalisierung von Verwaltungsvorgängen. Für einen Schub dürfte das Onlinezugangsgesetz[1] sorgen, aufgrund dessen Behörden ohnehin elektronische Verwaltungsportale bereitstellen müssen. Da diese Pflicht bis Ende des Jahres umzusetzen ist, wird hierauf etwas ausführlicher eingegangen.

Bei der digitalen Arbeits- und Kompetenzverteilung kann zwischen „front office“ und „back office“ unterschieden werden. Während das „front office“ die externen Interaktionen zwischen Bürger und Verwaltung zum Gegenstand hat, umfasst das „back office“ die eigentlichen Fachaufgaben, die durch die Fachdienststellen der Verwaltung bearbeitet werden. Bei dem „front office“ geht es also um kundenorientierte Prozesse wie die Informationsbeschaffung, die Suche nach Zuständigkeiten oder Ansprechpersonen sowie die Begründung eines Anspruchs gegenüber der Verwaltung. Das Onlinezugangsgesetz (OZG) zielt auf die Vernetzung aller „front of-fices“ in einem Portalverbund.[2]

Zwar trifft das OZG zunächst keine Regelungen über die elektronische Bereitstellung von Bescheiden. Da aber mit der Möglichkeit der digitalen Antragstellung naturgemäß die Erwartung der Bürger einhergeht, dass auch der Bescheid in digitaler Form bekannt gegeben wird, dürfte zukünftig eine „prozessuale und interaktive Verzahnung“ beider Systeme unumgänglich werden.[3] Die Umsetzung des OZG ist deshalb mit der Frage der digitalen Bereitstellung von Verwaltungsakten unmittelbar verknüpft.

1. Hintergrund und Akteure

Gemäß § 1 OZG sind Bund und Länder und damit auch die Kommunen verpflichtet, bis spätestens Ende des Jahres 2022 ihre Verwaltungsleistungen elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten und diese zu einem Portalverbund zu verknüpfen. Ein Verwaltungsportal ist ein im Internet frei aufrufbares und für bestimmte Zielgruppen personalisierbares, integriertes Zugangssystem für verwaltungsbezogene Informationen, Kommunikationsdienste und Online-Anwendungen zur Antragstellung (einschließlich der notwendigen Identifizierungs- und Authentisierungsdienste, Bezahlplattformen etc.) unter einer einheitlichen Benutzeroberfläche.[4]

Das bereits im Jahr 2017 erlassene Onlinezugangsgesetz bildet zusammen mit der verfassungsrechtlichen Weichenstellung in Art. 91 c Abs. 5 GG den zentralen Schritt, um einen die verschiedenen Verwaltungsebenen übergreifenden digitalen Portalverbund zu schaffen.[5] In der Folge wurden durch den sog. OZG-Umsetzungskatalog[6] 6.000 Verwaltungsleistungen zusammengefasst in 575 „OZG-Leistungsbündeln“ identifiziert, die fortan digital zur Verfügung stehen sollten. Bislang sind jedoch nicht einmal 20 Verwaltungsleistungen flächendeckend verfügbar.[7]

Wichtiger Akteur der föderalen OZG-Umsetzung ist der IT-Planungsrat.[8] Der IT-Planungsrat besteht aus Vertreterinnen und Vertretern von Bund und Ländern und steuert die föderale Zusammenarbeit in der Informationstechnik und im E-Government. Das Gremium tagt regelmäßig und trifft richtungsweisende Entscheidungen für das Digitalisierungsprogramm Föderal.[9] Zudem ergeht der Erlass der Verordnungen über IT-Komponenten und Kommunikationsstandards im Benehmen mit dem IT-Planungsrat, vgl. § 4 Abs. 1 und § 6 Abs. 1 OZG.

Um die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung zielgerichtet zu koordinieren und voranzutreiben, hat der IT-Planungsrat die FITKO (Föderale IT-Kooperation) geschaffen, die nach einer zweijährigen Aufbauphase im Januar 2020 als eigenständige Anstalt des öffentlichen Rechts in Trägerschaft aller Länder und des Bundes mit Sitz in Frankfurt am Main gegründet wurde. Rechtliche Grundlage hierfür ist der IT-Änderungsstaatsvertrag von 2019.[10]

2. Ziel des OZG

Gemäß § 3 Abs. 2 OZG stellen Bund und Länder im Portalverbund Nutzerkonten bereit, über die sich Nutzer für die im Portalverbund verfügbaren elektronischen Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern einheitlich identifizieren und authentifizieren können, wobei auf sichere Verfahren i. S. v. § 87 a Abs. 6 AO verwiesen wird. Der Begriff „Portalverbund“ zeigt, dass die vorhandenen Verwaltungsportale nicht ersetzt, sondern lediglich zusammengeführt werden sollen.[11]

3. Die bisherige Umsetzung aus kommunaler Perspektive

Die Umsetzungen der Vorgaben des OZG und die damit einhergehende Digitalisierung angebotener Verwaltungsleistungen betreffen vorwiegend die Kommunen. Dazu zählen etwa das An- und Ummelden eines Kraftfahrzeugs, Gewerbeanmeldungen oder Elterngeld- und Bauanträge.[12] Da die Zielsetzung des OZG darin besteht, die Online-Verwaltungsangebote zu bündeln und alle Verwaltungsleistungen aus einer Hand anzubieten, adressiert das OZG insbesondere auch die Kommunen und verpflichtet sie, ein digitales Portal vorzuhalten.[13]

Es ist davon auszugehen, dass die deutschen Kommunen bereits flächendeckend über eigene Homepages verfügen und in Teilen Verwaltungsleistungen über digitale Portale anbieten. Diese müssen identifiziert und nutzbar gemacht werden.[14]

Deswegen sollen zur Umsetzung des OZG die Verwaltungsportale auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene so miteinander verknüpft werden, dass die Nutzer von jeder Ebene des Portalverbundes aus an die zuständige Stelle verwiesen werden. Nach der einmaligen Registrierung soll der Nutzer sich auf einem beliebigen Portal anmelden können und ist dann für alle in dem Portalverbund verfügbaren Online-Leistungen freigeschaltet. Zu der Portalarchitektur sollen Komponenten gehören wie ein Postfach für die elektronische Kommunikation, ein Formularmanagement für die elektronische Formularabwicklung und ein E-Payment für die elektronische Bezahlung.[15]

In Baden-Württemberg haben das Land und die kommunalen Landesverbände Anfang 2019 eine E-Government-Vereinbarung unterzeichnet. Danach sollen nutzerorientierte, medienbruchfreie und standardisierte digitale Prozesse für die wichtigsten Verwaltungsleistungen nach den Vorgaben des OZG erstellt werden. Die technische Basis für die Umsetzung ist die landeseigene E-Government-Plattform „service-bw“[16].[17]

Ob die geplante flächendeckende Umsetzung dieser ambitionierten Ziele fristgerecht gelingt, bleibt freilich abzuwarten. Jedenfalls bietet der vorgesehene Portalverbund zweifellos die technischen und rechtlichen Voraussetzungen für eine Bereitstellung elektronischer Abgabenbescheide zum Datenabruf.

VI. Regelungen zur elektronischen Übermittlung in der Abgabensatzung

Sollen Abgabenbescheide und im Vorfeld hierfür erforderliche Daten elektronisch übermittelt werden können, empfehlen sich entsprechende Regelungen in der Abgabensatzung. § 2 Abs. 1 Satz 3 bis 5 KAG regeln neuerdings ausdrücklich, dass in der Satzung die elektronische Übermittlung der für die Ermittlung und Festsetzung der Abgaben erforderlichen Daten seitens des Bürgers an die Kommune vorgesehen werden kann. Aus Sicht des Gesetzgebers kann dabei auch eine Verpflichtung zur elektronischen Übermittlung vorgesehen werden.[18]

In diesem Zusammenhang lohnt sich wiederum ein Vergleich mit der Abgabenordnung. Diese enthält eine Reihe von Vorschriften, die sich auf die elektronische Übermittlung von amtlich vorgeschriebenen Datensätzen im Steuerverfahren beziehen. Dazu gehört § 87 a Abs. 6 AO, wonach bei der elektronischen Übermittlung von amtlich vorgeschriebenen Datensätzen an Finanzbehörden ein sicheres Verfahren zu verwenden ist, das den Datenübermittler authentifiziert und die Vertraulichkeit und Integrität des Datensatzes gewährleistet.

Sinn und Zweck dieser verbindlichen Vorgaben zur Übermittlung von Datensätzen ist die Teilautomatisierung des Steuerverfahrens, das auf die spezifischen Anforderungen der Finanzverwaltung und der dortigen Masseverfahren zurückzuführen ist. Im Bereich der Kommunalabgaben ist es hingegen nicht notwendig, technische Formate für die Datenübermittlung zu definieren und die Verwendung eines amtlichen Datensatzes vorzugeben. Insofern hielt es der Landesgesetzgeber bei der Gesetzesnovellierung des KAG im Jahr 2020 für ausreichend, den Kommunen zu ermöglichen, Bestimmungen über die erforderlichen Daten und über das Übermittlungsverfahren zu treffen. Durch die Regelungen in § 2 Abs. 1 Satz 4 und 5 KAG soll zudem sichergestellt werden, dass ein ausreichend sicheres Übermittlungsverfahren zur Verfügung steht.[19]

Von dieser Übermittlung von Daten seitens des Bürgers zu unterscheiden ist die Frage, unter welchen Umständen ihm die Behörde den Abgabenbescheid elektronisch übermitteln kann. Eine Übermittlung elektronischer Dokumente ist nach den genannten Regelungen der Abgabenordnung grundsätzlich nur zulässig, soweit der Empfänger hierfür einen Zugang eröffnet, also in diesen Übermittlungsweg einwilligt.[20] Die wirksame Übermittlung und Bekanntgabe elektronischer Bescheide setzt daher die vorherige ausdrückliche Einwilligung durch den betroffenen Schuldner voraus.[21]

Ohnehin wird es auf absehbare Zeit erforderlich bleiben, Bürgern alternative Zugangsvarianten anzubieten, soweit ihnen ein elektronischer Abruf aus technischen oder sonstigen Gründen nicht möglich oder zumutbar ist.

Auch nach dem OZG ergibt sich nichts anderes. Nach § 1 Abs. 1 OZG sind Bund und Länder verpflichtet, ihre Verwaltungsleistungen auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten. Durch den Zusatz „auch“ wird deutlich, dass der herkömmliche Zugang zu den Verwaltungsleistungen weiterhin bestehen bleiben muss.[22]

VII. Folgen eines Verstoßes gegen die Vorgaben zur elektronischen Kommunikation

Werden Abgabenbescheide unter Verstoß gegen die Formerfordernisse zur elektronischen Kommunikation versendet, also bspw. durch einfache E-Mail, sind sie regelmäßig unwirksam.[23]

Umstritten ist, ob es auch zur Unwirksamkeit führt, wenn die Übersendung „lediglich“ ohne Verschlüsselung (vgl. § 87 a Abs. 1 Satz 3 AO) erfolgt, worin ein Verstoß gegen das Steuergeheimnis nach § 30 AO liegen kann.[24] Allerdings kann eine Verletzung von § 30 AO gemäß § 355 StGB strafbewehrt sein, sodass auf dessen Einhaltung – wie sich auch aus § 2 Abs. 1 Satz 5 KAG ergibt – unbedingt geachtet werden sollte.

VIII. Ergebnis und Ausblick

Im Ergebnis können Abgabenbescheide in elektronischer Form einerseits mit qualifizierter elektronischer Signatur und Verschlüsselung bzw. als De-Mail-Nachricht übermittelt werden. Andererseits kann eine Bereitstellung zum Datenabruf in einem Online-Portal erfolgen, was derzeit als praktikablere Variante erscheint. Angesichts der Regelungen des Onlinezugangsgesetzes und der damit einhergehenden Verpflichtung der Kommunen zur Bildung eines Portalverbunds dürfte die Bereitstellung zum Datenabruf in einem Verwaltungsportal zukünftig Auftrieb erhalten. Der Empfänger muss hierfür allerdings einen Zugang eröffnen und vorab in die Übermittlung von Abgabenbescheiden auf diesem Wege einwilligen.

Konkret ist hierfür die Einrichtung eines zugangsgeschützten Online-Portals notwendig, in dem die Behörde den Abgabenbescheid als PDF-Datei ablegt und den Adressaten über die Bereitstellung informiert. Denn es kann nicht erwartet werden, dass der Empfänger das Online-Portal regelmäßig kontrolliert. Zur Information über die Bereitstellung genügt eine einfache E-Mail, da eine Verschlüsselung insoweit nach § 87 a Abs. 1 Satz 5 AO nicht vorgeschrieben ist.[25]

[1] Gesetz zur Verbesserung des Onlinezugangs zu Verwaltungsleistungen (Onlinezugangsgesetz – OZG) v. 14.08.2017, BGBl. I S. 3122, 3138.

[2] Engel, Die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes in Nordrhein-Westfalen aus kommunaler Perspektive, in: Seckelmann/Brunzel, Handbuch Onlinezugangsgesetz, 2021, S. 269, 270.

[3] Inkl. Wortzitat Engel, Die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes in Nordrhein-Westfalen aus kommunaler Perspektive, in: Seckelmann/Brunzel, Handbuch Onlinezugangsgesetz, 2021, S. 269, 271.

[4] Engel, Die Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes in Nordrhein-Westfalen aus kommunaler Perspektive, in Seckelmann/Brunzel, Handbuch Onlinezugangsgesetz, 2021, S. 269, 270.

[5] Siegel, DÖV 2018, S. 185, 186 f.; Entwurf der Bundesregierung für ein Gebsetz zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020 und zur Änderung haushaltsrechtlicher Vorschriften v. 13.02.2017, BT-Drs. 18/11135, S. 91.

[6] Informationen sind abrufbar unter https://informationsplattform.ozg-umsetzung.de/iNG/app/intro; https://www.it-planungsrat.de/fileadmin/beschluesse/2018/Beschluss2018-22_TOP2_Anlage_ OZGUmsetzungskatalog.pdf (Aufruf am 17.02.2022).

[7] Informationen sind abrufbar unter https://www.dbb.de/artikel/onlinezugangsgesetz-umsetzung-bis-ende-2022-nicht-mehr-zu-schaffen.html (Stand: 08.09.2021; Aufruf am 17.02.2022).

[8] Die rechtliche Grundlage für die Arbeit des IT-Planungsrates bildet der von Bund und Ländern geschlossene IT-Staatsvertrag v. 01.04.2010 i. d. F. v. 20.12.2019, BGBl I, S. 2851 (IT-Änderungsstaatsvertrag).

[9] Bundesinnenministerium, Informationen zu dem Digitalisierungsprogramm Föderal abrufbar unter https://www.onlinezugangsgesetz.de/Webs/OZG/DE/grundlagen/digitalisierungsprogramme/foederal/foederal-node.html (Aufruf am 22.02.2022).

[10] Zum Vorstehenden FITKO, Informationen sind abrufbar unter https://www.fitko.de/ueber-uns/wer-wir-sind (Aufruf am 22.02.2022).

[11] Siegel, DÖV 2018, S. 185, 186.

[12] Berger, KommJur 2018, 441, 442; für Baden-Württemberg geht der Landtag davon aus, dass mehr als 80 % aller Verwaltungsleistungen in der Vollzugshoheit der kommunalen Gebietskörperschaften liegen: Ministerium für Inneres, Digitalisierung und Migration Baden-Württemberg, Erster Landtagsbericht zur Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes in Baden-Württemberg v. 29.10.2020, S. 3, abrufbar unter https://www.service-bw.de/blog/-/blogs/landtagsbericht-zur-umsetzung-des-onlinezugangsgesetzes-in-baden-wurttemberg-ist-veroffentlicht (Aufruf am 22.02.2022).

[13] Vgl. hierzu vertiefend Rüscher, DVBl 2017, 1530; so auch Siegel,DÖV 2018, 185, 186, 188; Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020 und zur Änderung haushaltsrechtlicher Vorschriften v. 13.02.2017, BT-Drs. 18/11135, S. 91.

[14] Berger, KommJur 2018, 441, 443.

[15] Weiterführend zur zentralen Gateway-Software, dem interoperablen Servicekonto und der Suchfunktion Berger, KommJur 2018, 441, 442; Bundes-ministerium des Innern, Grundprinzipien der Architektur des künftigen Portalverbundes v. 19.09.2017, abrufbar unter https://www.it-planungsrat.de/fileadmin/beschluesse/2017/Beschluss2017-31_ Portalverbund_Anlage 1.pdf (Aufruf am 22.02.2022).

[16] https://www.service-bw.de/ (Aufruf am 22.02.2022).

[17] Zur technischen Umsetzung und mit einer Bewertung der Fortschritte, vgl. Ministerium für Inneres, Digitalisierung und Migration Baden-Württemberg, Erster Landtagsbericht zur Umsetzung des Onlinezugangsgesetzes in Baden-Württemberg v. 29.10.2020, S. 3, abrufbar unter https://www.service-bw.de/blog/-/blogs/landtagsbericht-zur-umsetzung-des-onlinezugangsgesetzes-in-baden-wurttemberg-ist-veroffentlicht (Aufruf am 22.02.2022).

[18] Landtag BW, LT-Drs. 16/9087 v. 20.10.2020, S. 17, abrufbar unter https://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/9000/16_9087_D.pdf.

[19] Landtag BW, LT-Drs. 16/9087 v. 20.10.2020, S. 17, abrufbar unter https:// www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP16/Drucksachen/9000/16_9087_D.pdf.

[20] Vgl. § 87 a Abs. 1 Satz 1 AO, § 122 a Abs. 1 AO, § 9 Abs. 1 Satz 1 OZG.

[21] Vgl. die Voraussetzung der ausdrücklichen Zugangseröffnung für Steuerpflichtige: Rätke (Fn. 4), § 87 a Rn. 12.

[22] Siegel, DÖV 2018, S. 185, 186.

[23] Rätke (Fn. 4), § 87 a Rn. 35.

[24] Für die Unwirksamkeit Ortwald, DStR 2017, 477, dagegen FG Köln, Urt. v. 13.12.2017–2K 837/17; Rätke (Fn. 4), § 87 a Rn. 17.

[25] Zum Vorstehenden und in Bezug auf die Bekanntgabe von Steuerbescheiden Ratschow, in: Klein, AO, 15. Aufl. 2020, § 122 a Rn. 3 f.