Bäumer: „Deutschland ist in manchen Bereichen ein korruptionsanfälliges Land.“

Nach dem von der NGO Transparency International Deutschland e.V. (TI) in Auftrag gegebenen Global Corruption Barometer 2021 (GCB -2021) glauben 26,4 Prozent der Bürger*innen in Deutschland, dass das Ausmaß der Korruption im Vergleich zum Vorjahr zugenommen hat. Die Befragten zeigten sich mit der Bekämpfung der Korruption sehr unzufrieden. Über die Erkenntnisse aus dieser Befragung und die notwendigen gesetzgeberischen Maßnahmen in Deutschland sowie weitere aktuelle Themen sprach PUBLICUS mit Hartmut Bäumer, dem Vorsitzenden von TI Deutschland. Das Interview mit Hartmut Bäumer führte PUBLICUS-Autor Dr. Herbert O. Zinell.

 Eine gesetzliche Definition des Begriffes Korruption findet sich weder in unseren nationalen Gesetzen noch in den Gesetzen anderer Länder oder in internationalen Vereinbarungen. Wie definiert Transparency International Deutschland (TI) diesen Begriff?

 Bäumer: Korruption ist der Missbrauch anvertrauter Macht zum privaten Nutzen oder Vorteil. Diese Definition geht erheblich weiter als der im Strafrecht angewandte Begriff.

 Nachdem dies geklärt ist, möchte ich auf die Ergebnisse des Global Corruption Barometer (GCB-2021) zu sprechen kommen. In dieser repräsentativen Umfrage in allen 27 EU-Mitgliedsstaaten wurden die Bürger*innen des jeweiligen Landes befragt, wie sie die Korruptionsentwicklung in ihrem jeweiligen Land wahrnehmen. Welche wesentlichen Ergebnisse hat die aktuelle Befragung für Deutschland ergeben?

Bäumer: In Deutschland glauben 26,4% der Bürger*innen, dass das Ausmaß an Korruption in Deutschland im letzten Jahr zugenommen habe. 38,5% der Menschen finden, dass die Bundesregierung Korruption schlecht oder sehr schlecht bekämpfe. 3,2% der Befragten geben an, in den vergangenen zwölf Monaten für eine öffentliche Dienstleistung Bestechungsgeld gezahlt zu haben. 21,1% haben nach eigenen Angaben für den Erhalt einer öffentlichen Dienstleistung persönliche Beziehungen eingesetzt.

Zwar haben 79,1% der Befragten in Deutschland grundsätzlich Vertrauen in die Bundesregierung. Gleichzeitig halten 34,3% der Bürger*innen Korruption innerhalb der Bundesregierung für ein Problem. 61,6% der Befragten haben den Eindruck, dass die Bundesregierung weitgehend durch einige große Interessengruppen gesteuert wird, die nur ihre eigenen Interessen vertreten.[1]

Die Ergebnisse verdeutlichen einmal mehr: Nach diversen Lobbyskandalen wie Cum-Ex oder auch Wirecard ist das Vertrauen vieler Menschen in die Unabhängigkeit der Bundesregierung erschüttert. So gehen 26% von 4800 Befragten davon aus, dass der Korruptionsgrad in den letzten zwölf Monaten zugenommen hat.

Deckt sich die Wahrnehmung der befragten Deutschen Bürger*innen auch mit den Erkenntnissen der Strafverfolgungsbehörden, so bspw. auch im Bundeslagebild Korruption, welches logischerweise aktuell für erst für das Jahr 2020 vorliegt?

Bäumer: Das ist schwierig zu vergleichen, da das Bundeslagebild Korruption das Jahr 2020, der GCB hingegen das Jahr 2021 betrifft. In dem Bundeslagebild 2020 = Korruption 2020 ist eine tatsächliche Zunahme von Korruptionsfällen um 1,5 % dokumentiert (tatsächliche Straftaten = 5.510 Straftaten +1,5% zu 2019) während im GCB 2021 eine gefühlte Zunahme von Korruption in den letzten zwölf Monaten von 26% festgestellt wird, was allerdings mit einigen Fällen in 2021 in Verbindung zu bringen ist, die öffentlich Furore gemacht haben wie Cum Ex, Maskenaffären oder Wirecard.

Wie beantworten die Bürger*innen die Frage, ob in Deutschland die Regierung ausreichend gegen das Phänomen der Korruption vorgeht?

Bäumer: Die Frage, ob die Regierung gute oder schlechte Arbeit im Kampf gegen Korruption leistet, wird wie folgt beantwortet:

• Gut: 49%
• Schlecht: 39%
• Weiß nicht: 13%

Leiten die befragten Bürger*innen aus ihrer Wahrnehmung der Korruptionsentwicklung und -bekämpfung in Deutschland auch einen Vertrauensverlust gegenüber der Regierung, staatlichen Stellen oder auch der Wirtschaft ab und worauf ist dieser ggf. letztlich zurückzuführen?

Bäumer: Zwar haben 79,1% der Befragten in Deutschland grundsätzlich Vertrauen in die Bundesregierung. Gleichzeitig halten 34,3% der Bürger*innen Korruption innerhalb der Bundesregierung für ein Problem. 61,6% der Befragten haben den Eindruck, dass die Bundesregierung weitgehend durch einige große Interessengruppen gesteuert wird, die nur ihre eigenen Interessen vertreten.

TI leitet aus dieser und anderen Untersuchungen auch Forderungen an den Gesetzgeber im Hinblick auf mehr Transparenz und effektivere Möglichkeiten zur Korruptionsbekämpfung ab. Welche einzelnen gesetzgeberischen Initiativen erwarten Sie insoweit von der eben gebildeten „Ampelkoalition“ und finden sich diese zu Ihrer Zufriedenheit im Koalitionsvertrag wieder?

Bäumer: Deutschland hängt im internationalen Standard in Bezug auf Korruptionsbekämpfung in vielen Bereichen hinterher, worauf u.a. der Europarat wiederholt hingewiesen hat. Das gilt ganz besonders für Themen wie Geldwäsche, illicite financial flow, eine effektive Finanzaufsicht, Unternehmensstrafrecht, Whistleblowing oder den Lobbyismus und ein allgemeines Transparenzgesetz. In all diesen Bereichen fordern und erwarten wir von der Ampelregierung, dass überfällige Reformen endlich angepackt werden. Teilweise ist uns diesbezüglich zugesichert worden, dass Reformen noch in diesem Jahr kommen sollen. Warten wir es ab. Angesichts der Lage in der Ukraine gibt es im Moment andere Prioritäten, was aber nicht heißt, dass gerade in diesen zur Stützung der Demokratie so wichtigen Themenbereichen nicht auch bald etwas geschehen muss.

Lassen Sie uns die einzelnen Forderungen etwas näher betrachten. Das Lobbyregistergesetz vom 16.04.2021 soll auch nach Auffassung der Koalitionsregierung wie von TI gefordert „nachgeschärft“ werden. Was kann, was muss man sich darunter genau vorstellen?

Bäumer: Das im Schnellverfahren kurz vor der letzten Bundestagswahl von der CDU/CSU/SPD-Regierung verabschiedete Lobbyregistergesetz hat vor allem drei wichtige Mängel, die es letztlich als unzureichend qualifizieren:

1. Es gibt viel zu viele Ausnahmen: Die Gewerkschaften, die Arbeitgeberverbände, die Kirchen, die kommunalen Spitzenverbände, um nur zentral wichtige Lobbyisten zu nennen, fallen ausdrücklich nicht unter das Gesetz. Bei den Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden wird dies mit der in Art 9 Abs.3 GG gewährleisteten Koalitionsfreiheit, bei den Kirchen mit Art 4 GG begründet. Eine aus unserer Sicht juristisch für große Teile der Lobbyarbeit dieser Organisationen nicht gerechtfertigte Privilegierung.
2. Es fehlt im Gesetz der sogenannte exekutive und legislative Fußabdruck. Dieser bedeutet, dass die konkrete Lobbyarbeit in den Ministerien und in den Parlamenten in Bezug auf die Themen und die vorgebrachten Argumente festgehalten werden müssen, um später in der politischen Debatte nachverfolgen zu können, welche Argumente Berücksichtigung fanden. Ohne diesen Fußabdruck gleicht das Lobbyregister einem Adressenregister, in dem nachgelesen werden kann, wer berechtigterweise als Lobbyist tätig werden kann und welchen finanziellen Background es gibt. Die konkreten Tätigkeiten und Einflüsse auf die Gesetzgebung bleiben im Dunklen.
3. Zum Dritten und letzten muss die Lobbyarbeit bis auf die Referatsebene in den Ministerien transparent werden und nicht nur im Chefbereich, denn in den Referaten werden die entscheidenden ersten Entwürfe für Gesetze oder Verordnungen erstellt. Zugleich sollte die Aufsicht über das Lobbyregister einer unabhängigen Instanz, wie es sie beim Datenschutz gibt, übertragen werden.

Nachdem das bereits in der vergangenen Legislaturperiode des Bundestages zur Verabschiedung vorgesehene „Gesetz zur Stärkung der Integrität der Wirtschaft“ gescheitert ist, sollen, wie im Koalitionsvertrag der Ampelkoalition vorgesehen, die „Vorschriften der Unternehmenssanktionen“ überarbeitet werden. Welche konkreten Forderungen verbinden sich damit für TI?

Bäumer: In einer globalisierten Wirtschaft müssen Unternehmen ihrer gesellschaftlichen Verantwortung hinsichtlich menschenrechtlicher, umweltbezogener und korruptionspräventiver Sorgfaltspflichten gerecht werden – in Deutschland wie auch entlang der Liefer- und Wertschöpfungsketten. Wo Freiwilligkeit an ihre Grenzen stößt, braucht es gesetzliche Regelungen.

In den Koalitionsverhandlungen vor vier Jahren wurde die Einführung eines Verbandssanktionengesetzes beschlossen. Doch über die Ausgestaltung konnte sich die Regierungskoalition nicht einigen. Dabei haben die Skandale der vergangenen Jahre die Notwendigkeit eines präventiv wirkenden Sanktionierungssystems und der Etablierung des Legalitätsprinzips verdeutlicht. Aktuell betragen die Geldbußen für Unternehmen bei einer vorsätzlichen Straftat maximal zehn Millionen Euro, unabhängig von der Belegschaftsstärke und dem Umsatz des Unternehmens. Deshalb setzt sich Transparency Deutschland dafür ein, dass Sanktionen gegen juristische Personen in das Strafgesetzbuch aufgenommen werden:

• Das Verbandssanktionengesetz muss direkt in das Strafgesetzbuch integriert werden.
• Das Legalitätsprinzip muss eingeführt und darf nicht durch eine Vielzahl verschiedener Verfahrensbeendigungswege durchbrochen werden.
• Die finanziellen und personellen Ressourcen der Justiz und Ermittlungsbehörden müssen deutlich gestärkt werden.
• Unternehmensinterne Compliance-Maßnahmen sollten in das Strafmaß mit einbezogen werden, ohne die eigentliche Strafverfolgung zu ersetzen.
• Neben den klassischen Geldbußen müssen alternative Sanktionsformen ebenfalls berücksichtigt werden, beispielsweise ein Ausschluss von öffentlichen Ausschreibungen oder die Veröffentlichung von Gerichtsentscheidungen.
• Die Bundesregierung soll sich auf EU-Ebene dafür einsetzen, dass Korruptionsbekämpfung auch in der Handelspolitik und in sämtlichen Investitions- und Handelsabkommen ihren Niederschlag findet.

Die neue Bundesregierung verspricht die längst überfällige und auch von TI angemahnte Umsetzung der „EU-Richtlinie zum Schutz von Hinweisgebern“. Wie soll darin nach Meinung von TI der Schutz von Whistleblower im Einzelnen geregelt werden?

Bäumer: Aus Sicht von Transparency Deutschland macht die Übertragung der EU-Richtlinie nur dann Sinn, wenn sie über den in der EU-Richtlinie hinaus geltenden Bereich auch das nationale deutsche Recht umfasst. Anderenfalls verschlechtert sich die Situation von Hinweisgebern gegenüber dem derzeitigen schlechten Zustand noch. Denn im Moment findet nur ein geringer Schutz über das geltende deutsche Arbeitsrecht mit seiner überkommenen Ausrichtung des Arbeitnehmers auf das Unternehmenswohl statt. Würde nun die EU-Richtlinie eins zu eins in nationales Recht übertragen ohne Ausweitung auf nationale Normen wie z.B. das gesamte Strafrecht, müsste ein Whistleblower zunächst Rechtsrat einholen, ob die beabsichtigte Meldung auch unter Europarecht fällt, wie z.B. der Datenschutz oder nicht. Im letzten Fall wäre die meldende Person nicht geschützt. Das ist mehr als absurd, zumal die Unterscheidung selbst Juristen*innen nicht immer leichtfällt.

Ferner müsste eine wirksame finanzielle Absicherung der Whistleblower gewährleistet sein. Denn in den allermeisten Fällen der berechtigten Meldungen verliert ein Whistleblower seine Arbeit und steht vor lang andauernder Arbeitslosigkeit. Hier müsste über eine Unternehmensumlage dafür gesorgt werden, dass Whistleblowing nicht weiter aus Angst vor wirtschaftlichen Sanktionen unterbleibt.

In diesem Kontext möchte ich auch auf die Diskussion um die „anonyme Meldestelle für Steuerbetrug“ der baden-württembergischen Finanzverwaltung zu sprechen kommen. Wie beurteilt TI die hiergegen geäußerte Kritik, wonach dadurch dem „Denunziantentum Tür und Tor“ geöffnet würde? Sollte es nach Auffassung von TI auch auf Bundesebene eine Plattform für anonyme Hinweise geben?

Bäumer: Whistleblowing ist kein Denunziantentum. Ohne solche Meldungen ist der Staat häufig machtlos, wie auch der Aufkauf von Dateien mit Informationen zu Steuerhinterziehern gezeigt hat. Es geht beim Whistleblowing um Hinweise auf Verstöße, die der Allgemeinheit schaden und deren Aufdeckung im Interesse der Gesellschaft liegt. Wissenschaftliche Studien und die Erfahrungen in der Praxis zeigen ganz klar, dass absichtliche Falschmeldungen kaum vorkommen und kein Problem sind. Wenn anonyme Meldemöglichkeiten eingerichtet werden, dann beeinflusst das den Anteil missbräuchlicher Meldungen kaum.

Lassen Sie mich an dieser Stelle auf ein anderes aktuelles Thema zu sprechen kommen. Aufgrund der Diskussion um den Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung und -bestechlichkeit im Zusammenhang mit den „Maskendeals“ der CSU-Politiker Georg Nüßlein und Alfred Sauter wurde auch die Verschärfung des einschlägigen § 108e StGB gefordert. Wie stehen Sie zu dieser Forderung?

Bäumer: Wir fordern die Verschärfung, besser gesagt die Möglichkeit den §108 e StGB überhaupt anwendbar zu machen, schon seit langem. Wir haben mit Herrn Rechtsanwalt Jäckle einen echten Experten in diesem Bereich, der in unserem Namen eine brauchbare Alternative entwickelt hat:

• Das Tatbestandsmerkmal „im Auftrag oder auf Weisung“ ist ersatzlos zu streichen, da ansonsten § 108 e StGB nicht zu der erforderlichen Effizienz verholfen werden kann.
• Der Tatbestand des § 108 e StGB ist (entsprechend §§ 332, 334 StGB) auf Vorteile zu erstrecken, die erst nach der vorgenommenen bzw. unterlassenen Handlung gewährt werden.
• Das Tatbestandsmerkmal „bei der Wahrnehmung des Mandats“ ist zu streichen und durch ein weiter gefasstes Merkmal zu ersetzen.

Transparency International hat am 25.01.2022 den neuen Korruptionswahrnehmungsindex (CPI) veröffentlicht. Danach liegt Deutschland im internationalen Vergleich auf dem 10. Platz. Sie haben in dem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass sich dieses Ranking seit sechs Jahren nicht mehr verbessert hat. Bedeutet das, dass die bisherigen Maßnahmen zur Korruptionsbekämpfung nicht effektiv genug sind?

Bäumer: Hier kann ich auf das oben Gesagte verweisen. Deutschland nimmt einen insgesamt für ein großes Industrieland recht guten Platz ein. Die Tatsache, dass wir aber seit sechs Jahren stagnieren, zeigt, dass in einigen wichtigen Bereichen noch viel zu tun ist. Ich habe weiter oben die Gesetzesbereiche genannt, die erst nach einer Reform auch Deutschland auf die Höhe des international in demokratischen Ländern geltenden Standards bringen. Das Fehlen dieser Reformen wird in den Skandalen der letzten Jahre, vom Diesel-, Cum Ex- und dem Wirecard- bis zum Maskenskandal deutlich.

Wie kann das Thema Korruption Ihrer Ansicht noch stärker ins Bewusstsein der Bevölkerung gerückt und die Sensibilisierung in der Verwaltung allgemein gefestigt werden?

Bäumer: Es geht um „kulturelle Bildung“ und den Abschied von liebgewordenen Ansichten. Deutschland ist in manchen Bereichen ein sehr korruptionsanfälliges Land. Es unterscheidet sich da nicht von anderen Ländern, bei denen wir sozusagen selbstverständlich das Vorhandensein von Korruption unterstellen. Ich spreche jetzt von demokratischen europäischen Ländern. Politische Bildung von der Schule an ist wichtig für das Bewusstsein von Korruption und dessen Gefahren. In der Verwaltung ist zu beachten, dass der Fisch zumeist vom Kopf her stinkt. Je mehr in den Führungsetagen von Politik und Verwaltung das Bewusstsein dafür gelebt wird, dass Korruption im Kleinen beginnt, im Großen aber gerne ausgeblendet wird und ihr nur durch Transparenz der Entscheidungswege beizukommen ist, umso geringer die Gefahr.

© privat

Zur Person:

Hartmut Bäumer ist Jurist und Politiker. Im Verlaufe seiner beruflichen und politischen Karriere war er u.a. Landtagsabgeordneter, Regierungspräsident und zuletzt Amtschef des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur Baden-Württemberg.

[1] Die wichtigsten Ergebnisse im Überblick finden Sie unter https://www.transparency.de/fileadmin/Redaktion/Aktuelles/2021/GCB-2021_Wichtigste_Daten_fuer_Deutschland_auf_einen_Blick.pdf