Wer nach den Zielen und Inhalten von „Public Corporate Governance” fragt, erhält eine Vielzahl von Antworten. Übersetzt man den englischen Begriff „Corporate Governance” wörtlich, würde man schlichtweg von „körperschaftlicher Steuerung” sprechen. Im Bereich der Public Corporate Governance sind hiermit all jene Körperschaften des privaten und öffentlichen Rechts gemeint, an denen Bund, Länder oder Kommunen beteiligt sind. Den mengenmäßig größten Anteil machen dabei privatrechtliche Körperschaften auf kommunaler Ebene aus. Corporate Governance bedeutet hier die Steuerung der Beteiligungsunternehmen und der dort agierenden Individuen zugunsten kommunaler Interessen. Letzteres lässt sich nur durch ein aufeinander abgestimmtes, durchdachtes Beteiligungsmanagement erreichen. Diesem ist der vorliegende Beitrag gewidmet, der die folgenden Fragen beantworten soll:

1. Welche Rolle spielt ein Beteiligungsmanagement bei der Public Corporate Governance?
2. Wie wird Public Corporate Governance in den Beteiligungsunternehmen derzeit umgesetzt?
3. Welche Entwicklungsperspektiven gibt es im Beteiligungsmanagement? Und welche Rolle spielen dabei wirkungsorientierte Steuerung und Nachhaltigkeitskennzahlen?

Rolle des Beteiligungsmanagements bei der Public Corporate Governance

Seit den achtziger Jahren ist die Zahl der aus der Kernverwaltung ausgegliederten Organisationseinheiten hin zu Körperschaften des privaten Rechts enorm angestiegen. Dies erhöht zwar – wie gewünscht – deren unternehmerische Flexibilität in personeller und finanzieller Hinsicht. Gleichzeitig erschwert es aber auch die kommunale Steuerung der neu entstandenen Beteiligungsunternehmen. Viele Kommunen entschlossen sich daher, ein Beteiligungsmanagement zu implementieren, das meist zentral in Form eines Stabes bei der Kämmerei oder dezentral bei den Dezernaten bzw. Geschäftsbereichen verankert ist. Den Beteiligungsmanagern kommt in diesem Zusammenhang eine bedeutende Rolle zu. Sie haben die Aufgabe, die Vielzahl an Beteiligungen zielorientiert und abgestimmt hinsichtlich der Interessen einer Kommune zu steuern und müssen dabei vor allem den „Spagat” zwischen (gewollter) Selbständigkeit der Beteiligungsunternehmen und aktiver Steuerung durch die Kommune meistern.

Status quo der Public Corporate Governance von Beteiligungsunternehmen

Zur Wahrnehmung des Steuerungsinteresses bedient sich das Beteiligungsmanagement verschiedenster Steuerungsinstrumente, die sich in drei Grundformen unterteilen lassen: Verfahrenssteuerung, Ergebnissteuerung und Selbststeuerung. Die klassische und bis dato häufigste Form der körperschaftlichen Steuerung stellt die Verfahrenssteuerung dar. Diese Art der Steuerung setzt auf hierarchische Weisung und Regeln, um das Verhalten der Organisationsmitglieder zu beeinflussen. Hierzu ziehen Kommunen unter anderem Public-Corporate-Governance-Kodizes heran, die die Beteiligungsunternehmen befolgen sollen. Es handelt sich dabei um Regelwerke für gute Unternehmensführung, die sich inhaltlich meist am Deutschen Corporate-Governance-Kodex für börsennotierte Unternehmen orientiert. Auch Beteiligungshandbücher und -berichte werden gerne als Instrumente der Verfahrenssteuerung eingesetzt. Aus der Organisationsforschung weiß man allerdings bereits seit den siebziger Jahren, dass hierarchische Steuerung nur funktioniert, wenn derjenige, der die Weisung gibt bzw. die Regeln erlässt, die zu steuernden Arbeitsprozesse ausreichend kennt. Dies würde für das Beteiligungsmanagement einer Kommune konkret bedeuten, dass deren Beteiligungsmanager ein umfassendes Wissen über alle in den Beteiligungen ablaufenden Prozesse haben müssen. Angesichts der Fülle und Heterogenität von Beteiligungsunternehmen größerer Kommunen ist dies kaum realistisch.

Im Beteiligungsmanagement erfreut sich neben der Verfahrenssteuerung auch die Ergebnissteuerungzunehmender Beliebtheit. Hierbei misst man mit verschiedenen Kennzahlen, ob die im Vorfeld definierten Zielvorgaben erreicht wurden. Haben Manager auf unterschiedlichsten Ebenen einer Gesellschaft die angestrebten Ergebnisse erfüllt, winken je nach Grad der Zielerreichung Bonuszahlungen. In der Organisationsforschung wird bereits seit vielen Jahren bemängelt, dass Ergebnissteuerung auch eingesetzt wird, wenn das zu erreichende Ziel gar nicht wirklich messbar ist. Wenngleich die direkte Leistung eines Managers meist noch messbar ist, stößt die Messbarkeit der langfristigen Wirkung dieser Leistung häufig an ihre Grenzen. Doch gerade hier wäre es aus Steuerungsgesichtspunkten wichtig, dass Manager nicht nur anhand ihrer kurz- bis mittelfristigen Leistungsziele, sondern auch anhand der langfristigen Wirkungen dieser Leistungen gemessen werden.

Der dritte Steuerungsmechanismus, die Selbststeuerung, setzt auf die Selbstabstimmungskräfte der in einer Körperschaft tätigen Akteure, wie beispielsweise der Manager untereinander. Wenngleich zur erfolgreichen Selbststeuerung weder das zu steuernde Ergebnis messbar noch die Prozessabläufe bekannt sein müssen, werden auch an die Effektivität dieses Steuerungsmechanismus bestimmte Voraussetzungen gestellt. So spielten für eine erfolgreiche Selbststeuerung geteilte Werte und Normen der in der Organisation tätigen Akteure eine wichtige Rolle. Richtige Personalauswahl und Weiterbildungsmaßnahmen können dazu beitragen, dass Organisationsmitglieder die richtigen kognitiven und motivationalen Voraussetzungen für eine erfolgreiche Selbststeuerung zugunsten kommunaler Interessen mitbringen.

Da das Beteiligungsmanagement in Zukunft wohl noch komplexer werden wird, gibt es Grund zur Annahme, dass Selbststeuerung künftig immer wichtiger wird. Bislang tritt Selbststeuerung meist in Kombination mit anderen Steuerungsmechanismen auf. Wenn der Public-Corporate-Governance-Kodex beispielsweise eine sogenannte „Comply-or-Explain”-Regelung enthält, wird den Beteiligungsunternehmen im Rahmen der Verfahrenssteuerung ein Handlungsspielraum eingeräumt, wonach diese bei Begründung eigenverantwortlich von den Regelungen des Kodexes abweichen dürfen. Der Kodex ist durch das Einräumen von Handlungsspielräumen ein Instrument der Verfahrenssteuerung mit Selbststeuerungscharakter.

Entwicklungsperspektiven im Beteiligungsmanagement: Wirkungsorientierte Steuerung und Nachhaltigkeitskennzahlen

Seit einigen Jahren rückt auf kommunaler Ebene das Thema wirkungsorientierte Steuerung immer mehr in den Fokus der Public Corporate Governance. Hierbei handelt es sich weniger um eine vierte, neue Art der Steuerung, sondern vielmehr um einen Steuerungsmix, der auf der Ergebnissteuerung basiert, aber Elemente der Verfahrens- und Selbststeuerung mit einbeziehen sollte. Im Mittelpunkt sollte dabei der langfristige Nutzen bzw. Bedarf der Bürgerinnen und Bürger stehen.

Im Zuge der Ergebnissteuerung gibt es darüber hinaus Bestrebungen, sogenannte Nachhaltigkeitskennzahlen zu entwickeln. Diese Kennzahlen dienen einerseits der Berichterstattung, sollen aber vor allem langfristige soziale und ökologische Dimensionen ins Zentrum der Handlungen stellen. Eine nachhaltige Steuerung in diesem Sinne sollte jedoch nicht nur ex post den Zielerreichungsgrad überprüfen. Bereits im Prozess ist es wichtig, den Blick für die Wirkung einer Handlung zu schärfen. Das heißt, dass auch in den Bereichen der Verfahrens- und Selbststeuerung Perspektivenerweiterungen notwendig sind. Mittels Softwareunterstützung und operativem Beteiligungscontrolling erhofft man sich, eine nachhaltige, wirkungsorientierte Steuerung zu erleichtern. Auch umfassende Quartals- sowie Nachhaltigkeitsberichterstattungen sollen dazu beitragen, die angestrebten Wirkungsziele nicht aus dem Auge zu verlieren.

Der Beitrag zeigt, dass im Bereich des Beteiligungsmanagements in den letzten Jahren viele Entwicklungen stattgefunden haben, jedoch noch ein langer Weg zur „guten” Public Corporate Governance vor uns liegt. Vor dem Hintergrund der geschilderten Herausforderungen und Entwicklungsperspektiven veranstaltet die Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer vom 13. bis 14. April 2015 zum dritten Mal ihre Tagung zu Public Corporate Governance mit dem Schwerpunkt „Nachhaltige und wirkungsorientierte Steuerung von öffentlichen Unternehmen”. Im Mittelpunkt stehen unter anderem folgende Themen:

• Integrierte Gesamtsteuerung von Kernverwaltung und öffentlichen Unternehmen
• Die Bedeutung von Wirkungskennzahlen und Nachhaltigkeitskennzahlen
• Neue Erkenntnisse zur Vergütung von Top-Managern und Fallstricke bei der Altersversorgung
• Operatives Beteiligungscontrolling und Softwareunterstützung.

Nach der positiven Resonanz der Tagungen in den vergangenen zwei Jahren freuen sich die wissenschaftlichen Leiter der Tagung, Frau Prof. Michèle Morner und Herr Prof. Ulf Papenfuß, auch in diesem Jahr wieder hochkarätige Referenten aus Politik, Verwaltung und Wissenschaft gewonnen zu haben. Die Tagungsreihe richtet sich sowohl an Entscheidungsträger in Kommunen, Aufsichts- und Verwaltungsräten sowie Geschäftsleitungen öffentlicher Beteiligungen. Weitere Informationen und die Möglichkeit zur Anmeldung erhalten Sie im Internet oder durch das Tagungssekretariat der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer.

Internet: www.uni-speyer.de/Weiterbildung/Jahresprogramm.htm
E-Mail: mailto:Tagungssekretariat%40uni-speyer.de?subject=
Telefon: 06232/654–226 (Frau Lioba Diehl),
06232/654–269 (Frau Edith Göring)
Fax: 06232/654–488